王松柏

全面建成小康社會決勝階段的開局之年，精準扶貧被定為各級黨委政府主抓的重要任務，各項工作如火如荼，做規(guī)劃、出措施、派干部、建機制等。但從目前的實踐看，還缺少本地區(qū)“自我個性”，導致工作進展不快，措施落實不力，精準扶貧粗放開展。究其深層原因，筆者以為主要是廣大干部對精準扶貧的難度認識不足。筆者將從安徽扶貧工作現(xiàn)狀分析當前精準扶貧的五大難題。

貧困人口識別難

貧困人口的精準識別是首要難題。各地探索、創(chuàng)造的一些方法在實踐運用中，都呈現(xiàn)一定的局限性，精準識別難題還沒有得到很好破解。

從標準設計上看，精準扶貧對象的確定方法和實際操作中存在對貧困人口的“規(guī)模排斥”問題。首先，我國選擇農(nóng)民人均純收入作為標識貧困線的指標，具有不全面性。其次，當前精準識別堅持貧困人口規(guī)?？刂?、自上而下層層分配指標，有明顯的計劃經(jīng)濟思維，導致出現(xiàn)“湊數(shù)貧困戶”，而真正的貧困戶不能被識別、不同地區(qū)之間的貧困戶差異性較大等新問題。

從實踐操作上看，在農(nóng)村識別出真正的貧困戶并非易事。首先，農(nóng)民的收入難以量化。農(nóng)民創(chuàng)收具有隨機性和收入不確定性，日常支出和收入又總是同步發(fā)生的，具體到某一戶全年的真實收入難計算準確。其次，農(nóng)民的消費觀念和目標具有很大差異性。很多農(nóng)民崇尚節(jié)儉持家，從不超前消費，但也有部分農(nóng)民信奉“幸福就在當下”，熱衷即時消費。還有少數(shù)“貧困戶”從以往的扶貧政策中嘗到甜頭，把“肉埋在碗底吃”擺貧裝困。

從識別過程上看，由于不同地區(qū)采用不同的判定方法，存在認定標準和程序不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題，導致識別結果有較大差異。在精準識別程序中，任何一個環(huán)節(jié)落實不精細，都難以實現(xiàn)識別結果的精準。現(xiàn)在農(nóng)村外出務工人數(shù)眾多，村民代表大會只有在春節(jié)期間才能開起來，留下的村民很多是兒童和文盲，對識別貧困標準、公示結果理解不到位，公示成了形式。

運行機制實施難

各地扶貧攻堅的基礎狀況差別很大，如何把精準扶貧推向精準實施階段，特別是精準到戶到人，并沒有一個通用模式。

目前，精準扶貧很多政策都是試運行，處于政策銜接期、機制轉軌期，運行機制還不夠成熟，各個環(huán)節(jié)都是邊干邊完善。從宏觀層面看，制度建設滯后，統(tǒng)籌協(xié)調不夠。財政資金項目細小分散，專項扶貧政策牽引力不足。社會扶貧存在“碎片化”。從微觀層面看，基層扶貧機構力量單薄，縣以下組織機構不健全、人員不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧機構斷層，面對上級和形勢壓力，自主開展工作的空間有限。一些扶貧機構缺乏責任擔當，不敢或者不愿承擔扶貧工作的全面橫向協(xié)調，甚至把自己等同于財政部門的一個內設機構。在扶貧資金投入上，國務院有《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》、安徽省有《關于財政支持脫貧攻堅的實施意見》，落實這些意見急需建立相應的整合投入機制，解決扶貧資金整合的難題。

扶貧項目到戶難

首先，受貧困戶勞動力素質制約，“一戶一策”實施難。貧困戶之所以貧困，必定在勞動力素質上存在明顯不足，使得許多為他們量身定制的脫貧策略看上去很美吃起來不香。在貧困鄉(xiāng)村，頭腦靈活、手腳靈便的農(nóng)民大都外出打工，在家留守的除了失能老人、留守婦女兒童外，余下的都是需要他人照顧的身體殘疾者或者智障人員。一些需要體能較大、稍有技術含量的扶貧項目，貧困戶就難以完成。

其次，受文化貧困的制約幫扶精準到戶難。一些貧困戶脫貧愿望迫切，但觀念保守、思路不清、盲目跟風，往往干得不少、投入不小卻成效不大，一旦失敗就徹底泄氣，脫貧的信心和勇氣蕩然無存。部分貧困戶發(fā)展意識差，寧愿苦熬不愿苦干，小農(nóng)意識根深蒂固，思維方式、行為方式和生活方式落后，進取心嚴重不足。在調研中有一例很有代表性。筆者到某貧困戶家里是上午十點剛過，男主人已經(jīng)獨坐桌邊喝酒了，桌上四菜一湯：全是大魚大肉。我們建議他注意葷素平衡，得到的回應卻是“我一直就這樣過的、怎么舒服就應該怎么過”。有的貧困戶“等、靠、要”依賴思想嚴重，凡事都等國家和社會的救助。甚至有的貧困戶價值觀念錯位，以貧困為榮，不屑于勤勞致富，心理上存在著被扶持的優(yōu)越感和聰明感。

再次，主導產(chǎn)業(yè)競爭力和龍頭企業(yè)帶動力不強，也是精準扶貧到戶難的一個重要因素。在貧困人口較多的地區(qū)，一個普遍現(xiàn)象是市場體系不夠完整，經(jīng)濟結構長期不合理導致發(fā)展層級較淺，民眾市場營銷理念落后，主導產(chǎn)業(yè)雷同缺少特色，產(chǎn)業(yè)鏈條短且處于低附加值的中間段，品牌不多不強、市場占有率不高?？h域內涉農(nóng)的龍頭企業(yè)不僅數(shù)量少而且只能是“矮子當中選長子”。產(chǎn)業(yè)競爭力和企業(yè)帶動力不強，直接導致產(chǎn)業(yè)扶貧對精準脫貧的吸引力不強、“雙向選擇不暢”：一方面產(chǎn)業(yè)和企業(yè)不愿意吸納貧困戶進入，另一方面貧困戶也不把脫貧的注意力投向企業(yè)。

扶貧力量供給難

在精準幫扶方面，結對幫扶力量無法滿足精準扶貧的需求。本來，各地深化改革加快發(fā)展的任務很繁重，實施扶貧攻堅都感覺壓力山大。以安徽省銅陵市為例，扶貧攻堅的主戰(zhàn)場樅陽縣有貧困村65個貧困人口78676人。銅陵市建立了市縣對接、單位包村、干部包戶的“一結雙包”機制，共安排市縣兩級幫扶單位305個、駐村工作隊長65人、結對包戶幫扶干部6000多人，已經(jīng)占用該市很大一批力量。

幫扶力量不足更重要的反映在幫扶能力上。在結對幫扶中，存在選派單位和選派人員均等化，部分幫扶單位角色定位不準、幫扶干部全身心投入難，有的派駐干部作風不夠扎實、進入工作狀態(tài)慢。少數(shù)幫扶干部缺乏對扶貧實際的充分認知，工作無從下手。一些幫扶單位認識不到位，安排單位里的所謂“閑人”駐村扶貧，難堪重任。部分村干部、黨員對精準扶貧的概念把握不準，政策吃得不透，給群眾講解不準確、宣傳不到位，習慣于代貧困戶做主，導致精準扶貧工作落點不精準、效果不理想。

此外，全社會幫扶熱情與精準扶貧實際需要也存在差距。過去扶貧以基礎設施項目建設為重點，一些部門和鄉(xiāng)村在組織實施扶貧項目中既有權力又有“油水”，現(xiàn)在實施“精準滴灌”式扶貧，項目資金直接到戶、到產(chǎn)業(yè)、中間無法“瘦身”，扶貧績效“溫水泡茶慢慢來”，加之目前的激勵機制不健全，一些村干部處于“壓制性”幫扶，主動幫扶激情難以點燃。

政策體系適用難

當前，扶貧政策體系本身還存在不少缺陷，給實際工作造成政策適用性困難。

其一，政策關聯(lián)性不足導致的扶貧政策不統(tǒng)一。如現(xiàn)行貧困人口貧困標準和農(nóng)村低保標準不統(tǒng)一，貧困戶享受到高于貧困線低保以后就自然“脫貧了”，而有些沒有享受低保、年均收入剛剛越過貧困線的貧困人口實際生活并不高于低保戶。目前，安徽省出臺《關于社保兜底脫貧工程的實施意見》，確保無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困家庭全部納入社會保障救助范圍，建立低保標準量化調整機制，到2017年實現(xiàn)農(nóng)村低保標準和扶貧標準“兩線合一”。

其二，政策完備性不足導致落地乏力。撇開識別機制存在的不夠精準，當前精準扶貧落實不徹底主要是幫扶機制運行效率不高，精準扶貧的保障機制不夠健全，在貧困治理方面表現(xiàn)為“碎片化”，社會扶貧政策的目標、內容和作用對象相互不一致，存在相互抵觸或者重疊；在考核機制方面表現(xiàn)為考核以抽象定性為主，缺乏科學化定量指標體系，考核難以精準。例如，在對第一書記精準管理方面，缺乏精準扶貧職責界定；多頭管理導致管理不到位。

總之，充分準確地認知當前精準扶貧的實際難度，是精準扶貧目標任務得到精準落實的基本前提。7月20日，習近平總書記在寧夏銀川召開的東西部扶貧協(xié)作座談會上發(fā)出總攻令：“扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段?！痹谶@樣一個關鍵階段，必須在思維方式和行動計劃上有針對性地攻克上述難題，掃除堡壘的全部障礙，確保扶貧工作精準落地，實現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口精準脫貧。（作者系安徽省樅陽縣委黨校高級講師）