喬寵如

在首次被寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》之后，頗受關(guān)注的“劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；稹比涨霸俅稳〉昧诵逻M(jìn)展。一份名為《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》的文件初稿，已由財(cái)政部牽頭擬定，并征求過(guò)國(guó)資委、人社部、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)的意見(jiàn)。

實(shí)際上，在2015年山東省率先出臺(tái)《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》并劃撥省屬企業(yè)30%的國(guó)有資本至省社保基金理事會(huì)持有管理之后，2016年，上海、遼寧等地也開(kāi)始了國(guó)資劃撥社保的實(shí)踐摸索。

看起來(lái)，存量國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社?；鹨呀?jīng)箭在弦上。

不過(guò)，記者梳理發(fā)現(xiàn)，“劃撥?chē)?guó)資充實(shí)社?；稹边@一政策建議最早可以追溯至上世紀(jì)90年代初期，但是，直到2009年，我國(guó)才形成“國(guó)有企業(yè)上市時(shí)將發(fā)行股份總數(shù)的10%劃轉(zhuǎn)給全國(guó)社會(huì)保障基金”的定例。

目前，隨著社會(huì)保險(xiǎn)的支付壓力與日俱增，專(zhuān)家呼吁，在已有的增量劃轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，確有必要將部分國(guó)有股權(quán)由國(guó)資委劃轉(zhuǎn)給社保部門(mén)，以充實(shí)和彌合社?；鸬呢?cái)務(wù)缺口?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，存量國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保也將走過(guò)一段曲折的歷程。

籌謀20年，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保難在哪？

國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的提出，主要目的在于填平中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改制時(shí)產(chǎn)生的歷史欠賬。

1993年以前，中國(guó)實(shí)行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。然而，隨著人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)峻，現(xiàn)收現(xiàn)付制度的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯露。為此，1993年，中國(guó)在現(xiàn)收現(xiàn)付的制度基礎(chǔ)上引入個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)行“個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì)統(tǒng)籌”相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但在轉(zhuǎn)制過(guò)程中，盡管大量國(guó)企職工的個(gè)人賬戶(hù)中根本沒(méi)有資金積累，但卻采取了“視同繳費(fèi)”的辦法，埋下了巨大的財(cái)務(wù)隱患。

這一轉(zhuǎn)型的成本到底有多大，各類(lèi)推算結(jié)果不盡相同，其中，最小值是世界銀行1996年估計(jì)的1.9萬(wàn)億元，最大值則是國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室2000年估計(jì)的7.6萬(wàn)億元。

面對(duì)如此巨大的轉(zhuǎn)制成本，1993年底，吳敬璉、周小川、樓繼偉等曾提出，可以劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)。還有專(zhuān)家提出，國(guó)企應(yīng)該直接把部分利潤(rùn)交給社?；?。但出于種種原因，這些建議當(dāng)時(shí)均未被采納。

到后來(lái)，隨著人口老齡化程度的加劇，社會(huì)統(tǒng)籌部分已經(jīng)不足以維持養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，不得不挪用個(gè)人賬戶(hù)，產(chǎn)生了大量“空賬”。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)記賬額接近4.1萬(wàn)億元。與此同時(shí)，一些省份也出現(xiàn)了當(dāng)期養(yǎng)老金收不抵支的問(wèn)題，不得不依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)貼。

但是，隨著各地財(cái)政收入水平的下降，財(cái)政補(bǔ)貼也已經(jīng)難以為繼。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉還曾經(jīng)公開(kāi)表示，不能把社會(huì)保險(xiǎn)的缺口完全留給公共財(cái)政。“只有在劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金的基礎(chǔ)上，才有條件適時(shí)降低社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)率?！?/p>

實(shí)際上，20多年來(lái)，劃撥?chē)?guó)資充實(shí)社?；鹫呓ㄗh，早已在學(xué)界、政界達(dá)成了共識(shí)。然而，從國(guó)資委發(fā)布的數(shù)據(jù)看，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的進(jìn)程和效果并不理想。截至2011年年末，國(guó)有股份累計(jì)劃撥給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)的資金僅2119億元，相當(dāng)于中央和地方持有的全部國(guó)企股份凈資產(chǎn)的1%和國(guó)有企業(yè)上市股份的1.5%。

那么，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保到底難在哪里？為什么這一進(jìn)程如此緩慢？

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，即便有各種專(zhuān)家理論支持，但一直以來(lái)，國(guó)資劃撥都面臨諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！叭绾蝿潛堋潛芏嗌?、后續(xù)如何管理，這些問(wèn)題在執(zhí)行層甚至決策層一直沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。與此同時(shí)，在技術(shù)層面，究竟是已上市股權(quán)的存量劃撥還是增發(fā)及IPO的增量劃撥、劃撥之后是否流通等，也還在爭(zhēng)論?！?/p>

2001年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》，要求國(guó)有股IPO和增發(fā)時(shí)，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國(guó)社?；?。但方案剛剛發(fā)布，還沒(méi)來(lái)得及真正實(shí)施，上證指數(shù)就迅速下跌。

“那輪股市大跌因素有很多方面，包括9·11事件、基金黑幕曝光等，但導(dǎo)火索是國(guó)有股減持的消息。很多股民反對(duì)，理由是國(guó)家與股民爭(zhēng)利?！遍L(zhǎng)期關(guān)注國(guó)資劃撥社保的中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄回憶說(shuō)，在當(dāng)時(shí)，減持國(guó)有股被視為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金融資的新渠道，但實(shí)際上，變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)打擊股市，引起了證券市場(chǎng)的強(qiáng)烈反彈。最終，這一辦法在2002年6月23日被叫停，僅針對(duì)在境外上市的國(guó)企繼續(xù)執(zhí)行。

直到2009年股權(quán)分置改革完成，劃撥之議再次重啟。當(dāng)年6月，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)和全國(guó)社?；饡?huì)聯(lián)合下發(fā)了《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，規(guī)定凡在境內(nèi)IPO的含國(guó)有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行的10%國(guó)有股轉(zhuǎn)由社?；饡?huì)持有。

從變現(xiàn)融資到股權(quán)劃轉(zhuǎn)持有，理論上新方案可以避免國(guó)有股減持對(duì)股市的沖擊——因?yàn)樯绫；鹄硎聲?huì)作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略投資者，不會(huì)輕易減持；但現(xiàn)實(shí)是，政策還未正式出臺(tái)，股指再度大幅下跌。

“從歷史上看，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的政策舉動(dòng)往往伴隨著A股的劇烈波動(dòng)?！敝袊?guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬總結(jié)說(shuō)，國(guó)資劃轉(zhuǎn)與穩(wěn)定資本市場(chǎng)有沖突?！吧绫；鸬墓δ懿皇欠€(wěn)定市場(chǎng)，而是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有股轉(zhuǎn)持往往會(huì)引發(fā)市場(chǎng)疑慮，造成資本市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)?！?/p>

此外，對(duì)于社?；疬\(yùn)營(yíng)和監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)的能力，劉紀(jì)鵬也深表?yè)?dān)憂(yōu)。

山東探路，股權(quán)劃撥

倒逼國(guó)企改革

實(shí)際上，出于對(duì)社?；饘?zhuān)業(yè)能力和公司控制權(quán)的憂(yōu)慮，盡管部分上市國(guó)企已經(jīng)按照規(guī)定劃撥了相應(yīng)的股權(quán)，但全國(guó)社保基金理事會(huì)通常并不參與企業(yè)的決策制定，只享受股份收益。

一位研究人士就曾告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，2005年，他前往上市央企中國(guó)鋁業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管早在2001年上市之時(shí)，中國(guó)鋁業(yè)就已經(jīng)按國(guó)務(wù)院規(guī)定將10%的股份劃撥給了社保基金，但社?；鹗冀K沒(méi)有參與公司的決策制定。“社?；鹄硎聲?huì)想劃撥股權(quán)，但是國(guó)資委和國(guó)企的集團(tuán)公司也想要保持對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制力。這個(gè)時(shí)候，通常就是社?；鹱尣??！?

但是，山東省國(guó)資委卻做出了相反的決定。2015年，山東省率先出臺(tái)了《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，并分兩次將省國(guó)資委履行出資人職責(zé)的18戶(hù)企業(yè)30%的國(guó)有資本180.65億元?jiǎng)澽D(zhuǎn)至省社?；鹄硎聲?huì)，省國(guó)資委和省社?；鹄硎聲?huì)分別持有企業(yè)70%和30%的國(guó)有資本。

在談及這一方案時(shí)，山東省國(guó)資委主任、黨委書(shū)記張新文分析說(shuō)：“簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是將部分省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)省社保基金，省社保基金按股權(quán)比例享有出資人權(quán)益、參與利潤(rùn)分配，按市場(chǎng)化原則對(duì)劃轉(zhuǎn)資本進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)。這樣做，有利于提高我省的社會(huì)保障能力，充分體現(xiàn)國(guó)有資本全民所有、全民受益的理念?！?/p>

他還特別撰文指出，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保，也將促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展，提高國(guó)資監(jiān)管的有效性。“從國(guó)有獨(dú)資公司的運(yùn)營(yíng)情況看，董事會(huì)和經(jīng)理層產(chǎn)生方式類(lèi)同、權(quán)責(zé)劃分不清、行政化管理色彩濃厚等特點(diǎn)比較普遍，很難按照公司法規(guī)范運(yùn)作。而在部分國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)后，股東會(huì)由省國(guó)資委和社?；鹄硎聲?huì)兩個(gè)股東構(gòu)成，有利于更好地發(fā)揮股東間的制衡作用，對(duì)建立職業(yè)經(jīng)理人制度產(chǎn)生重大推動(dòng)力。”

在山東推出國(guó)資劃撥社保的方案之后，2016年1月，上海財(cái)政局公布了《關(guān)于上海市2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案的報(bào)告》，其中顯示，2016年上海市將按照國(guó)家統(tǒng)一部署，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益收繳范圍，并將市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不低于當(dāng)年預(yù)算收入19%的部分調(diào)入一般公共預(yù)算，用于充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金。

隨著社保支付壓力的增加，遼寧省也于今年上半年啟動(dòng)了國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的實(shí)踐嘗試，成為又一個(gè)“吃螃蟹”的省份。

存量國(guó)資如何劃撥？

一個(gè)是按照30%的國(guó)資劃撥比例，一個(gè)是按照19%的預(yù)算收入劃撥，董登新認(rèn)為，山東、上海等地對(duì)于國(guó)資劃撥社保的探索值得肯定，但對(duì)于體量較大的央企來(lái)說(shuō)，股權(quán)如何劃轉(zhuǎn)還有待論證。他建議，中央持股超過(guò)51%的企業(yè)，可以將部分央企股份劃轉(zhuǎn)給全國(guó)社會(huì)保障基金。

“國(guó)有企業(yè)上市時(shí)將一定股份劃轉(zhuǎn)給全國(guó)社會(huì)保障基金，已成常態(tài)。但僅僅靠這10%是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用的?！倍切抡f(shuō)，近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障支出快速增加，而社會(huì)保障收入增長(zhǎng)明顯放緩，社保賬戶(hù)入不敷出地區(qū)數(shù)量越來(lái)越多，將一部分國(guó)有股權(quán)由國(guó)資委劃轉(zhuǎn)充實(shí)社?；鹂偭科仍诿冀蕖?/p>

實(shí)際上，早在2012年，時(shí)任全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)的戴相龍就曾公開(kāi)表示，除了現(xiàn)有的“國(guó)有企業(yè)上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國(guó)社?；稹钡闹贫韧?，還可以將國(guó)家控股比例過(guò)高的中央企業(yè)的一部分股份劃撥全國(guó)社會(huì)保障基金。

胡繼曄也指出，劃撥存量國(guó)有股股權(quán)是最穩(wěn)健和高效的方式，“新上市股票增量的10%不夠彌補(bǔ)缺口。”

他分析稱(chēng)，截至2015年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額119.2萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)也高達(dá)40.1萬(wàn)億元。而據(jù)世界銀行測(cè)算，中國(guó)的養(yǎng)老金缺口約在8萬(wàn)億元至10萬(wàn)億元。“如果劃撥20%，其實(shí)就能夠基本覆蓋缺口。而且，當(dāng)基金進(jìn)入股市經(jīng)營(yíng)后，還能夠避免基金的貶值問(wèn)題，從而建立一個(gè)良性的循環(huán)?！?/p>

中金公司也曾做過(guò)測(cè)算，如果把國(guó)有股權(quán)每5年劃撥10%給社?；穑?030年劃撥至40%后保持不變，那么分紅收益折現(xiàn)后相當(dāng)于2014年GDP的25.2%，也就是16萬(wàn)億元，平均每年有超過(guò)萬(wàn)億的資產(chǎn)充實(shí)社保。

財(cái)政部財(cái)科所公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜則指出，最好劃轉(zhuǎn)國(guó)有上市公司股權(quán)?！叭绻欠巧鲜泄緞澽D(zhuǎn)，很難變現(xiàn)、流轉(zhuǎn)。即便流轉(zhuǎn)，還涉及到公開(kāi)透明操作的問(wèn)題，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，針對(duì)上市公司操作將便利許多，上市公司信息公開(kāi)，股權(quán)流通性相對(duì)較好”。

但在中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生看來(lái)，所有的國(guó)有股權(quán)都能流轉(zhuǎn)?！胺巧鲜泄竟蓹?quán)劃轉(zhuǎn)并非不能考慮，如果劃轉(zhuǎn)了，首先是分紅，然后是進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)掛牌轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥募夹g(shù)上來(lái)說(shuō)，沒(méi)有太大問(wèn)題?！?