王文彬

(西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120)

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論政府公共服務職能的轉(zhuǎn)移優(yōu)化
——基于結(jié)構(gòu)功能主義的分析

王文彬

(西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120)

隨著社會經(jīng)濟的日益發(fā)展，民眾對公共服務的數(shù)量和質(zhì)量都有了更高的要求，但政府在提高公共服務水平上的作為十分有限。與此同時，社會組織正強力崛起，為政府公共服務職能轉(zhuǎn)移提供了可能性。由社會組織來生產(chǎn)公共服務，不僅有利于節(jié)省成本，而且還能大大提升公共服務的提供效率。通過明確政府與社會組織在公共服務中的關(guān)系、活動范圍；強化政府責任，加強政府對社會組織公共服務的監(jiān)管；加強對社會組織公共服務水平的評估，可以大大優(yōu)化政府公共服務職能的轉(zhuǎn)移。

政府；社會組織；公共服務；職能轉(zhuǎn)移；結(jié)構(gòu)功能主義

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，社會公眾對于公共產(chǎn)品的需求日益增多。在這樣的背景下，政府職能的不斷增加，規(guī)模的不斷膨脹，最終政府幾乎承擔了從公共服務生產(chǎn)到分配的所有工作，直至變成了如沃爾多所說的“行政國家”。但當政府膨脹到一定程度時，由于“船大難掉頭”，政府的工作也變得十分遲緩、效率低下，不得不進行變革。世界民營化大師薩瓦斯認為應該大面積推進公共服務合同外包，即政府通過與營利或非營利組織簽訂承包合同的形式來提供公共服務[1]。相對而言，出于意識形態(tài)影響等原因，我國政府對于公共服務生產(chǎn)職能的轉(zhuǎn)移，或者稱之為政府公共服務職能轉(zhuǎn)移，則表現(xiàn)得較為遲緩，1995年，上海才首次嘗鮮[2]。

我們采用結(jié)構(gòu)功能主義分析政府行為變革的實質(zhì)，認為政府公共服務職能轉(zhuǎn)移是整個公共服務流通環(huán)節(jié)結(jié)構(gòu)重組與政府功能調(diào)整的必然結(jié)果。本文試圖通過對政府公共服務職能轉(zhuǎn)移動因的探討，并分析政府行為在結(jié)構(gòu)和功能方面的明顯表現(xiàn)，進而從完善結(jié)構(gòu)和重塑功能方面提出優(yōu)化政府公共服務職能轉(zhuǎn)移的策略。

一　公共服務的生產(chǎn)、提供與分配

眾多學者認為，在公共服務領(lǐng)域需打破政府的壟斷地位并引入競爭機制，把市場管理手段、方法、技術(shù)引入公共服務之中，將公共服務的提供與生產(chǎn)分開，政府應依靠市場和非營利組織進行生產(chǎn)，并通過購買的方式間接地向公眾提供公共服務[3]。對于政府來說，則只應承擔公共服務流通的中間環(huán)節(jié)——公共服務的提供，而這只是整個公共服務流通的一部分?？梢郧宄乜闯?，公共服務從需求提出到傳遞至公民手中，會經(jīng)歷生產(chǎn)、提供和分配三個環(huán)節(jié)，這樣才構(gòu)成了整個公共服務流通的完整過程。為了提升政府效率和優(yōu)化政府公共服務職能，必須明確劃分公共服務的生產(chǎn)、提供和分配主體。一般說來，公共服務與產(chǎn)品的生產(chǎn)較為重視效率原則，需要引入市場機制，因此可以考慮由私人部門或社會組織承擔這個階段的工作；提供階段需要高度體現(xiàn)公共產(chǎn)品的公共性和服務大眾的屬性，這一階段需要政府牽頭完成，但對于具體工作也可以進行選擇性地下放，政府只負責監(jiān)管；分配時，政府應承擔起首次分配的任務，具體的分配工作可以交由社會組織負責。

完成一次高效的公共服務流通，需要實現(xiàn)生產(chǎn)、提供和分配三個環(huán)節(jié)的有效銜接。具體說來，需要對市場、政府和社會的角色進行清晰劃分。首先，公共服務的生產(chǎn)是一個經(jīng)濟學問題，即如何利用有限資源生產(chǎn)出盡可能多的產(chǎn)品和服務。因此，在公共服務的生產(chǎn)中，必須嚴格遵循效率原則，并充分利用市場機制。在這一方面，社會組織相對于政府來說具有天然的優(yōu)勢。其次，從公共服務的提供階段看，這是一個明顯帶有政治意味的問題。提供公共服務與產(chǎn)品，這是政府的天然職能之一，即政府在公共服務的提供上必須有效作為。在實踐中，如果由社會組織生產(chǎn)公共服務并直接分配給社會公眾，那么政府在此過程中必須加強監(jiān)管，并制定相應的監(jiān)督規(guī)則，確保結(jié)構(gòu)適當、質(zhì)量優(yōu)良的公共服務傳遞至社會公眾手中。第三，在公共服務的分配階段，必須突出公平正義的理念，這也是政府必須考慮的問題。當然，囿于社會事務的復雜性，政府不可能過多或者直接承擔起所有的公共服務分配工作，但是仍然有一個最基本的任務——政府應該完成初次分配。在實際操作中，政府對于分配階段的監(jiān)管不力或缺失，都容易導致整個公共服務在流通過程中出現(xiàn)巨大波動和漏洞，進而使公眾對公共服務和對政府的信任都大打折扣。公共服務流通圖，如圖1所示：

圖1　公共服務流通圖

二　社會公共服務需求的新特征

通過對公共服務流通過程的分析，我們能夠更加清晰地定位政府的公共服務職能。且隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，社會公眾對于政府提供的公共服務提出了更高的要求，不僅僅是數(shù)量的增多，而且更加注重品質(zhì)的提升。在這樣的背景下，政府亟需推動公共服務職能轉(zhuǎn)移，讓渡自身承擔的過多公共服務的生產(chǎn)職能。

(一)公共服務需求不斷增加，亟需社會組織承接

政府能力和作為有限，難以滿足公眾不斷增加的公共服務需求，必須尋找新途徑轉(zhuǎn)移政府的部分公共服務職能，而社會組織憑借自身優(yōu)勢可以承接起公共服務的生產(chǎn)來滿足公眾需求。目前，各種社會問題的涌現(xiàn)，再加上人民生活水平和政治參與意識的提高，都對政府公共服務職能提出了新要求。但政府等官僚機構(gòu)長期壟斷公共服務的生產(chǎn)提供，并且思維固化、效率低下，難以很快接受新的技術(shù)和理念，也就使得公共服務的數(shù)量增加和品質(zhì)提升較為緩慢，進而很難滿足社會公眾的需求。這便為社會組織承接公共服務提供了一個良好機會。同時，社會組織也具備了承接政府公共服務的條件。一方面，社會組織具有較強活力，不僅能夠更加科學有效地組織公共服務生產(chǎn)工作，而且也能夠大大提升公共服務品質(zhì)。另一方面，通過社會組織對公共服務的生產(chǎn)和分配，有利于把公共服務工作落到實處，讓社會民眾切實享受到更好的公共服務，同時也能盡快地回應社會公眾的反饋意見，實現(xiàn)公共服務品質(zhì)的不斷提升。

(二)公共服務提供精準化，促動政府職能聚焦

政府公共服務職能轉(zhuǎn)移，并不意味著政府公共服務職能的全面退卻，反而是為公共服務提供精準化，為政府職能準確聚焦提供有利條件。在政府公共服務職能轉(zhuǎn)移方面，政府減少或放棄了公共服務的生產(chǎn)，可以大大減輕政府公共服務職能的壓力。此后，政府應該將公共服務職能的重點工作放在需求確定和采購活動的監(jiān)管上。一方面，政府需要不斷完善公共服務需求信息的收集和整理工作，同時借助社會組織的力量，盡可能準確地判定社會公眾對公共服務的需求方向、內(nèi)容和數(shù)量等。另一方面，政府需要強化對購買公共服務的監(jiān)管工作。首先，加強對政府購買(采購)成本的控制。如何使用盡可能少的公共財政資源獲取盡可能多且優(yōu)質(zhì)的公共服務，應該成為政府相關(guān)部門的核心工作。其次，進一步加強社會組織所承接公共服務的績效評估工作。通過制定扎實有效的評估細則，最大程度上避免潛層次的“委托—代理”風險和道德風險，確保政府公共服務職能轉(zhuǎn)移落到實處。最后，應該強化政府對購買過程的監(jiān)管。通過使用更加科學的購買方式，使得購買過程更加透明、合法、高效，同時避免出現(xiàn)腐敗的風險。

(三)通過社會組織提供服務，優(yōu)化資源配置

從全局發(fā)展看，通過社會組織承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務，有利于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。眾所周知，資源配置中的計劃與市場之爭，一直嚴重困擾著我國經(jīng)濟的發(fā)展。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，市場的地位一直在抬升。尤其是十八屆三中全會后，市場已經(jīng)被認定為在資源配置中應起決定性作用。對于公共服務尤其是在公共服務的生產(chǎn)環(huán)節(jié)來說也應該如此。其實，政府公共服務職能轉(zhuǎn)移也就是將市場機制和競爭機制引入到公共服務的生產(chǎn)中，通過競爭，一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務生產(chǎn)和提供成本的下降，另一方面，也可以達到提升公共服務品質(zhì)的目的。社會組織具有相對較強的競爭發(fā)展意愿，能夠使資源價值實現(xiàn)最大化，從而保證公共服務的數(shù)量和品質(zhì)。

三　政府公共服務職能轉(zhuǎn)移：政府作為有限與社會組織崛起

目前，從公共服務的流通結(jié)構(gòu)看，生產(chǎn)、提供和分配三個階段之間的界限不夠明確，自然也就導致了政府職能定位的混亂。而合理定位政府在公共服務流通環(huán)節(jié)的角色，將直接決定著政府提供公共服務的應然作為。從一般意義上講，生產(chǎn)環(huán)節(jié)需要注重效率，因此亟需引入競爭機制和市場參與，政府理應盡快退出。此外，從政府自身看，政府作為的極其有限也從根本上決定了政府應該盡快讓渡公共服務生產(chǎn)的職能。同時，我們可以看到隨著國家政策的松動、治理理念的革新以及市民社會的迅速形成，各種類型的社會組織正在不斷崛起[4]。一方面，這些組織具有極其強大的資源聚集能力，具備了進行生產(chǎn)和提供公共服務的條件；另一方面，它們成立于民間社會，和社會公眾有著天然的聯(lián)系，這能為它們生產(chǎn)、提供公共服務提供極大的便利。

(一)政府的作為有限

世界范圍內(nèi)的政府公共服務職能轉(zhuǎn)移，一方面，因為私人部門和社會組織具有更高的效率和更低的生產(chǎn)成本；但另一方面，更為重要的原因是政府作為的有限或者說政府在公共服務提供方面的嚴重低效。在我國，政府作為的有限，這也決定了政府應該擴大公共服務與產(chǎn)品的采購范圍，推進政府的公共服務職能轉(zhuǎn)移。從整體上看，政府作為的有限主要表現(xiàn)在兩個方面：難以滿足公眾的公共服務需求、提供公共服務的效率低下。

1.難以滿足公眾的公共服務需求

當前，政府提供公共服務時需要應對公眾不斷增加的公共服務需求。同時，我們必須意識到這種需求的增加不僅是單一數(shù)量的增加，而且還表現(xiàn)為服務內(nèi)容、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的更高要求。從數(shù)量上看，盡管我國政府掌握著數(shù)量龐大的社會資源，但是基于國土遼闊、人口眾多的實際情況，政府很難對各個區(qū)域、各個方面的公共服務做到“面面俱到”。以邊遠地區(qū)中小學生的午餐問題為例，雖然政府具備了提供免費午餐的物質(zhì)資源，但是由于具體實施條件的匱乏，使得免費午餐的推行步履維艱。相反的是，一些社會組織通過與民間社會的緊密結(jié)合，借助這種優(yōu)勢反而能夠直接提供午餐服務。因此，通過購買這些社會組織的服務就能夠有效完成午餐提供工作，而政府只需付費即可。再從服務的結(jié)構(gòu)來看，社會公眾提出的公共服務需求的專業(yè)性和技術(shù)性不斷提高，這一點也很難得到政府部門的快速響應。這也就意味著，對于一些技術(shù)性和專業(yè)性較強的公共服務，政府應該考慮使用向社會組織購買的方式來提供。

2.提供公共服務的效率低下

官僚制自采用伊始，就飽受詬病，其效率問題一直是被批評的焦點。而政府作為最大的官僚制機構(gòu)，在效率問題上也一直受到整個社會的關(guān)注和批評[5]。在公共服務提供上看，政府效率的持續(xù)低下，似乎已經(jīng)成為定勢。具體說來，政府提供公共服務效率低下的原因有：一是公職人員永業(yè)制的職業(yè)陳規(guī)使得這一群體不需要面對競爭，因此工作的積極性和主動性較差，在提供公共服務時便出現(xiàn)了“門難進，臉難看，事難辦”的現(xiàn)象。二是相對缺乏對公職人員的培訓，因而他們的技能就很難滿足不斷增加的公共服務需求，即公職人員欠缺提供公共服務的必要技能。三是對政府提供公共服務監(jiān)管的嚴重缺位，再加上政府信息公開工作進展緩慢，接受的社會監(jiān)督仍然較少，公職人員也沒有樹立起完善公共服務提供的意識。

(二)社會組織的崛起

社會組織的崛起，有利于推動公共服務的流通結(jié)構(gòu)進行較深層次的調(diào)整。一般說來，社會組織的發(fā)展過程充滿了競爭，也就是說這些組織具有較強的“市場基因”，能夠以較低的成本、較高的生產(chǎn)效率進行公共服務的生產(chǎn)，進而能夠承接起政府讓渡的公共服務生產(chǎn)任務?；趯嵺`可以看出：一是社會組織具有高效的資源聚集能力，同時靈活性較強，具備了進行公共服務生產(chǎn)的條件；二是社會組織來自社會，活動在社會中，與社會有著緊密的聯(lián)系，便于開展工作。

1.高效聚集資源，靈活性較強

隨著社會組織的發(fā)展，其強大的資源聚集能力也日益得到彰顯。首先，社會組織能夠為大批有志于參與公共服務的人才提供有效的平臺。例如，政府組織一些公共文化下鄉(xiāng)服務活動時，如果單單依靠國家力量，服務的范圍將十分有限，因此可以考慮借助社會組織的力量。其次，一些社會組織特別是公益慈善類組織能夠在很多時候迅速聚集豐富的社會資源，幫助政府承擔起公共服務提供的部分職能。尤其是在發(fā)生自然性災害時，社會組織的靈活動員能力能夠有效幫助政府較快地完成救援工作?？傊?，雖然政府占據(jù)了最為廣大的社會資源，但是在資源聚集和動員方面，社會組織具備一定的優(yōu)勢，尤其是其靈活性較強。

2.組織活動與社會結(jié)合十分緊密

社會組織成立以及活動在社會中，其成員對于公眾需求的敏感性較強，即對于公共服務的提供有著更貼切的感受。一方面，公共服務需求意愿的收集需要保證真實性。而通過社會組織完成公共服務需求信息的收集，能夠在很大程度上維護信息傳遞的真實性，同時避免信息傳遞的失真和丟失。再加上社會組織能夠準確判定社會公眾的公共服務需求，并將信息傳遞至政府，有利于從根本上決定政府提供公共服務的有效性。另一方面，公共服務在社會中的落實，需要做到精準有效，同時進行必要的反饋。借助社會組織與社會的緊密聯(lián)系，可以實現(xiàn)這一點，從而提升政府提供公共服務的有效性。

四　政府公共服務職能轉(zhuǎn)移的優(yōu)化路徑

綜上所述，政府公共服務職能轉(zhuǎn)移是公共服務流通環(huán)節(jié)結(jié)構(gòu)重組與政府功能調(diào)整的必然結(jié)果。因此，對于政府公共服務職能轉(zhuǎn)移的優(yōu)化，也應該從完善結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整兩方面進行考慮。在完善結(jié)構(gòu)方面，需要明確政府與社會組織在公共服務流通中的關(guān)系和有效界定政府與社會組織的活動范圍。而在重塑公共服務的功能方面，則應該重點關(guān)注政府責任及其對社會組織的有力監(jiān)管，同時提升公共服務質(zhì)量和強化對社會組織服務水平的評估。

(一)明確政府與社會組織在公共服務中的關(guān)系

推進政府公共服務職能轉(zhuǎn)移，其中最重要的是劃清政府與社會組織在公共服務流通中的關(guān)系。具體說來，首先,社會組織應該承擔起公共服務的生產(chǎn)任務，也就是說利用市場的力量，實現(xiàn)資源的合理配置和公共服務的優(yōu)化產(chǎn)出。在這一環(huán)節(jié)中，政府只需合理付費，而不能直接干預市場活動，否則將會使公共服務的流通陷入混亂。其次，在公共服務的提供上，原本理應由政府部門直接提供，但是由于公共服務的特性，其生產(chǎn)和提供往往捆綁在一起，因此公共服務的提供也在很大程度上需借助社會組織的力量。政府在這一階段則主要是加強監(jiān)管，并對公共服務的品質(zhì)和提供效果進行嚴格的檢驗。最后，在分配環(huán)節(jié)中，政府應該承擔起首次分配任務，而社會組織往往需要承擔直接的分配工作。即政府應根據(jù)公平、正義和平等的原則，確定公共服務的提供范圍和對象，并將信息反饋至社會組織，然后由社會組織完成具體的分配。

(二)準確界定政府與社會組織的活動范圍

推進政府公共服務職能轉(zhuǎn)移，需要準確界定政府和社會組織的活動范圍，即需要確定政府與社會組織在公共服務流通過程中的具體工作。對于政府來說，確定政府的采購范圍(公共服務需求)、制定購買成本預算、確定購買流程、制定采購方案、選擇購買對象等，都應該成為工作的重點內(nèi)容。在實踐中，政府對于社會組織生產(chǎn)公共服務的活動進行了較多干預，反而限制了公共服務流通的效率，逐漸背離了政府公共服務職能轉(zhuǎn)移的初衷。對于社會組織來說，應該將工作重心放在提升公共服務的品質(zhì)上，努力實現(xiàn)資源價值最大化以盡可能地增多公共服務的生產(chǎn)數(shù)量，而不應進行“尋租”等活動。在實際操作中，部分社會組織卻一直試圖壓縮生產(chǎn)成本，同時進行賄賂等非法活動，企圖在公共服務的生產(chǎn)中獲得暴利，這是逾越其活動范圍的明顯表現(xiàn)。這種行為不僅導致了公共服務的品質(zhì)下降和生產(chǎn)低效，而且影響了政府提供公共服務的及時性和準確性，導致政府的公共服務職能轉(zhuǎn)移和公共服務職能的履行不盡如人意。

(三)強化政府責任，加強政府對社會組織的有力監(jiān)管

在現(xiàn)有的政府與社會組織的關(guān)系基礎上，必須強化政府責任，加強政府對社會組織的有力監(jiān)管。一方面，通過公共服務生產(chǎn)任務的轉(zhuǎn)移，政府對于公共服務的提供所應承擔的責任將更加明確，主要有購買(采購)成本的控制、購買過程的監(jiān)管以及購買效果的評估。換句話說，實施政府公共服務職能轉(zhuǎn)移后，政府必須對其應承擔的責任作出新的規(guī)劃，這也是完善整個公共服務流通環(huán)節(jié)的必然要求。另一方面，由社會組織承擔公共服務工作，必然會使社會組織的逐利性和公共服務的公共性發(fā)生沖突，如何最大程度地維護公共服務的公共性和社會公眾的合理權(quán)益，這就需要政府部門加強對社會組織的監(jiān)管。例如，避免購買過程中的信息不對稱以及杜絕購買過程的貪腐風險，這些都是政府公共服務職能轉(zhuǎn)移時需要面對的新挑戰(zhàn)?？傊?，只有通過有力的監(jiān)督，才能保證政府公共服務職能轉(zhuǎn)移的有效性。

(四)加強對社會組織公共服務水平的評估

政府公共服務生產(chǎn)職能的轉(zhuǎn)移，也就意味著弱化了對公共服務的質(zhì)量控制，因此，政府必須對社會組織生產(chǎn)和提供的公共服務質(zhì)量進行有效監(jiān)管。同時，也需要對社會組織在購買活動中的服務水平進行評估。首先，政府應該制定詳細的公共服務質(zhì)量監(jiān)管細則。通過定期檢查或抽查的方式，對社會組織提供的公共服務質(zhì)量進行檢查，并通過持續(xù)的民意調(diào)研和民意反饋，共同確保公共服務的優(yōu)良品質(zhì)。其次，政府也需要對社會組織的服務水平進行科學評估。目前，推行的社會組織信用評級是一個較好的辦法，通過認定的不同信用級別，有選擇性地使用某些社會組織作為公共服務的供應商。最后，政府有必要建立整體性的評估方案，對社會組織的實力、產(chǎn)品質(zhì)量以及服務水平等進行全面觀測，為政府公共服務職能轉(zhuǎn)移建立詳細的供應商資源庫，繼而方便政府公共服務職能轉(zhuǎn)移行為的持續(xù)開展。

[1]薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學出版社，2003：129.

[2]王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：4.

[3]王春婷.政府公共服務職能轉(zhuǎn)移研究綜述[J].社會主義研究，2012(2)：141-146.

[4]王向民.分類治理與體制擴容：當前中國的社會組織治理[J].華東師范大學學報：哲學社會科學版，2014(5)：87-96.

[5]劉選會.馬克思·韋伯的官僚制理論與行政效率問題反思[J].理論導刊，2013(5)：58-60.

(責任編校：舒陽曄)

Optimation of Public Service Transformation:An Analysis Based on Structural Functionalism

WANG Wen-bing

(School of Politics and Public Administration,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

The rapid social and economic development causes people to demand more and better public service which,unfortunately,the government has done little to improve.The rise of social organizations makes it possible to transform the functions of government as they are able to provide public service at lower cost and higher efficiency.To optimize public service transformation,we need to work out the scope of and relationship between government and social organizations in service delivery,and strengthen government supervision and social evaluation of the public service provided by social organizations.

government; social organizations; public service; transformation of functions; structural functionalism

2015-09-11.

王文彬(1991—)，男，山西運城人，西南政法大學政治與公共管理學院在讀碩士，研究方向：行政管理。

D630.1

A

1673-0712(2016)01-0006-05