郭 力

（河南工業(yè)大學(xué) a、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院 b、糧食經(jīng)濟(jì)研究中心，河南 鄭州 450000）

農(nóng)民工“市民化”的成本及推進(jìn)模式探析

郭 力a、b

（河南工業(yè)大學(xué) a、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院 b、糧食經(jīng)濟(jì)研究中心，河南 鄭州 450000）

加快農(nóng)民工實(shí)質(zhì)性“城市融入”是未來(lái)十年我國(guó)城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)民工“市民化”的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、住房支持、新增基礎(chǔ)設(shè)施等成本進(jìn)行分析及橫向比較，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)、大城市由于房?jī)r(jià)與地價(jià)高企、資源與生態(tài)環(huán)境承載力不足、心理適應(yīng)性困難等原因，很難再繼續(xù)承受大量新增人口壓力。而相比大城市與小城鎮(zhèn)，百萬(wàn)人口左右的內(nèi)地中小城市更具成本與效益優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)農(nóng)民工“本地市民化”的重點(diǎn)依托。

城鎮(zhèn)化；市民化；社會(huì)保障

一、引言

2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，基本進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期的后半階段。但是，城鎮(zhèn)化水平的突飛猛進(jìn)難以掩蓋其內(nèi)部的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)缺陷，其中突出問(wèn)題之一是已進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的“半市民化”或“非市民化”。當(dāng)前的官方統(tǒng)計(jì)將在城市居住超過(guò)6個(gè)月、沒(méi)有城市戶籍的農(nóng)民工計(jì)入城市常住人口計(jì)算城鎮(zhèn)化率，卻忽視了他們的收入水平、生活方式、公共福利待遇與市民存在巨大差距，實(shí)際處于非城市融入狀態(tài)。據(jù)測(cè)算，2010年我國(guó)有2.14億人生活在城市、卻沒(méi)有城市戶籍，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為34%，遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率的50%［1］。

在大多數(shù)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的“非農(nóng)化”與“市民化”是同步實(shí)現(xiàn)的。而我國(guó)由于長(zhǎng)期的低價(jià)工業(yè)化與高價(jià)城鎮(zhèn)化策略影響，以及戶籍制度限制，城鎮(zhèn)化實(shí)際上采取了兩步走策略：先鼓勵(lì)農(nóng)民向非農(nóng)轉(zhuǎn)移為農(nóng)民工，支持工業(yè)化進(jìn)程；再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑢?shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性城鎮(zhèn)化?！鞍胧忻窕边w移方式雖然避免了我國(guó)像拉美國(guó)家那樣出現(xiàn)大面積貧民窟，在客觀上也提高了農(nóng)戶收入與生活條件，但是長(zhǎng)期以往不僅容易造成農(nóng)民工缺乏對(duì)城市的歸屬感與認(rèn)同感，阻礙其城市定居意愿，而且還會(huì)導(dǎo)致人口與生產(chǎn)過(guò)度集中在發(fā)達(dá)地區(qū)與大城市，加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡性，阻礙城市文明擴(kuò)散。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與居民收入水平的提高，農(nóng)民工在城市定居落戶的愿望將越來(lái)越強(qiáng)烈；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)與二元經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變也要求打破進(jìn)城農(nóng)民工的“兩棲式”遷移方式，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性“城市融入”。未來(lái)5—10年我國(guó)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)應(yīng)從追求速度轉(zhuǎn)變到落實(shí)農(nóng)民工的“市民化”，才能避免城鎮(zhèn)化落入“只見(jiàn)產(chǎn)業(yè)、不見(jiàn)市民”、“只見(jiàn)企業(yè)，不見(jiàn)居民”的尷尬境地。在此背景下，哪種途徑可以較低成本地推進(jìn)“市民化”？哪類城市最適宜接納數(shù)以億計(jì)的進(jìn)城農(nóng)民工“安居樂(lè)業(yè)”？對(duì)這些問(wèn)題的實(shí)證分析與對(duì)策探析具有重要的實(shí)踐意義。

二、農(nóng)民工“市民化”的成本及其橫向比較

當(dāng)前我國(guó)的“市民化”帶有“補(bǔ)課”性質(zhì)，本質(zhì)是如何通過(guò)制度創(chuàng)新，將城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與基本社會(huì)保障覆蓋到農(nóng)民工群體，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工享有與城市居民同等的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治權(quán)利，以及現(xiàn)代城市生活方式與文明觀念［2］。根據(jù)相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)，2010年農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為9.8%，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率為3.7%，住房公積金及住房補(bǔ)貼覆蓋率分別為3.4%與3%。進(jìn)城農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的比率分別為城鎮(zhèn)職工參與率的48.2%、36.9%、15.4%［3］。由于大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施如公共交通、公園、體育場(chǎng)館、圖書(shū)館等都具有一定的“非排他性”，擴(kuò)大享用人群范圍的新增邊際成本并不高，因此“市民化”的主要困難在于建立覆蓋農(nóng)民工群體的基本社會(huì)保障與公共服務(wù)體系的成本過(guò)高，主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障，以及子女教育、住房支持等成本。

眾多學(xué)者采用抽樣調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析、計(jì)量模型預(yù)測(cè)等方法對(duì)這些“市民化”成本進(jìn)行了定量測(cè)算，一些代表性的研究結(jié)論如表1所示。由于所用統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)來(lái)源、樣本空間與計(jì)量方法的不同，導(dǎo)致“市民化”成本的具體估算結(jié)果差異較大，但是基本可以得出兩點(diǎn)特征：第一，由于城市住房、生活品價(jià)格的急劇攀升以及保障費(fèi)用的動(dòng)態(tài)調(diào)整，近些年實(shí)現(xiàn)“市民化”的必要成本具有快速上升趨勢(shì)；第二，城市規(guī)模越大，“市民化”的成本越高，特別是特大城市的生態(tài)環(huán)境承載力、社會(huì)保障體系、交通基礎(chǔ)設(shè)施難以適應(yīng)大量新增人口壓力。如果將政策目標(biāo)定為低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)“市民化”，在各級(jí)城市生活融入效果差別不大的條件下，中西部地區(qū)、中小城市要比東部沿海、大城市更適宜作為下一步“市民化”的重點(diǎn)依托城市類型。

三、大城市“市民化”成本高企的原因分析

近二十年來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化實(shí)際上是“大城市化”，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)力越來(lái)越多地集聚在東部地區(qū)、大城市以及各城市的中心區(qū)，造成了城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的兩級(jí)分化與位序分布的扁平化。產(chǎn)業(yè)與人口的過(guò)度集中帶來(lái)區(qū)域內(nèi)非貿(mào)易要素成本的快速上升，引致房?jī)r(jià)高漲、交通擁擠、生活費(fèi)用提高等，不僅降低了農(nóng)民工在東部大城市務(wù)工的實(shí)際收入與進(jìn)城落戶意愿，而且也削弱了沿海大城市發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。第一，東部地區(qū)及大城市不適宜作為“市民化”重點(diǎn)的主要原因是高昂的地價(jià)與房?jī)r(jià)成本。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)大城市的地價(jià)和房?jī)r(jià)飛速上漲，一方面使得城鎮(zhèn)化建設(shè)中同樣規(guī)模的實(shí)物投資需要更多的資金，大大抬高了城鎮(zhèn)化引致的實(shí)際資金規(guī)模與投資門檻；另一方面使得農(nóng)民工越來(lái)越難以在大城市買房定居，大多只能“候鳥(niǎo)式”遷移。如一項(xiàng)對(duì)深圳165位農(nóng)民工的抽樣調(diào)查顯示［11］，一半以上的農(nóng)民工是因?yàn)橘I不起房而不愿在深圳定居；有部分即使愿意定居深圳的農(nóng)民工也大都只能選擇市區(qū)以外的龍華、布吉等郊區(qū)購(gòu)房置業(yè)，或者采取租房的形式定居。

第二，近年來(lái)資源品價(jià)格上漲和生態(tài)環(huán)境約束增強(qiáng)是推高大城市“市民化”成本的一個(gè)重要原因。城鎮(zhèn)化是以工業(yè)化為動(dòng)力，因而城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要資源、能源與環(huán)境承載力作為支撐。西方發(fā)達(dá)國(guó)家處在城鎮(zhèn)化加速階段時(shí)，資源、能源供給相對(duì)充裕，生態(tài)環(huán)境容量相對(duì)寬松，為農(nóng)村人口集中遷移提供了較好的外部條件。而我國(guó)與眾多發(fā)展中國(guó)家同步進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速階段，世界主要資源、能源供給不足的特征日趨明顯，尤其是大城市的碳排放控制、大氣質(zhì)量維系、水污染治理要求日益提升，客觀上抬高了我國(guó)大城市推進(jìn)“市民化”的資源與環(huán)境成本。

第三，由于我國(guó)農(nóng)民工的主要遷出地與遷入地在地理空間上的分離，以大城市為主的“市民化”模式意味著大規(guī)模的異地遷移人群。大批農(nóng)民工要遠(yuǎn)離中西部家鄉(xiāng)遷移居住，不僅會(huì)加劇“春運(yùn)”等社會(huì)難題，而且很難保證大城市不出現(xiàn)像拉美國(guó)家那樣的“貧民窟”泛濫的現(xiàn)象。另外，農(nóng)民工要重新適應(yīng)異地新環(huán)境，不得不承受社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、歸屬感、心理認(rèn)同上的機(jī)會(huì)成本。

表1“市民化”成本的代表性研究及其結(jié)論

第四，交通成本與生活成本對(duì)農(nóng)民工“市民化”意愿的影響較小。這一方面是由于“兩棲式”遷移的農(nóng)民工在城市大都選擇群居或租房居住，居住地變動(dòng)靈活；另一方面百貨連鎖超市遍布全國(guó)，交通運(yùn)輸條件也越來(lái)越便利，各區(qū)域的日常生活品價(jià)格基本趨同。實(shí)際上，農(nóng)民工對(duì)城市交通、生活成本的不敏感性刺激農(nóng)民工過(guò)度集中在工作機(jī)會(huì)較多的大城市或城市核心區(qū)，在客觀上“成全”了大城市的集中膨脹。

綜上所述，如果我們完全放開(kāi)大城市戶籍，重點(diǎn)嘗試在各個(gè)直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市給予農(nóng)民工“市民化”身份，自然要面臨高昂的住房、醫(yī)療、教育、社保、生態(tài)環(huán)境維系等成本?！按蟪鞘小惖剡w移”的“市民化”模式在財(cái)力上困難重重，只適合極少數(shù)農(nóng)民工，而不符合大多數(shù)農(nóng)民工的主流意愿與能力。

四、采取“中小城市—本地遷移”的農(nóng)民工“市民化”模式

2008年金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了明顯的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡化趨勢(shì)。以往落后的中西部地區(qū)及中小城市通過(guò)承接勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增速提升，城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸改善；在就業(yè)機(jī)會(huì)增多與工資待遇提高的引導(dǎo)下，越來(lái)越多的農(nóng)民工愿意回流到中西部實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)。在此背景下綜合考量，本文認(rèn)為100萬(wàn)人口規(guī)模左右的內(nèi)地中小城市不僅具備吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶的現(xiàn)實(shí)潛力，也更符合大多數(shù)農(nóng)民工的心理適應(yīng)性意愿，中小城市應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)農(nóng)民工“本地市民化”的重點(diǎn)依托。

第一，中小城市具有住房成本較低的優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于產(chǎn)業(yè)與人口過(guò)度集聚的大城市，中小城市及大城市郊區(qū)的土地資源較寬裕，房地產(chǎn)價(jià)格較低，更能夠?yàn)檗r(nóng)民工提供低成本居住條件。即使農(nóng)民工選擇傳統(tǒng)的租房或群居方式，中小城市也更具優(yōu)勢(shì)。據(jù)調(diào)研，2008年蘇州市區(qū)農(nóng)民工的人均住房面積為3.93平米，有38%的農(nóng)民工每月住房支出超過(guò)200元；而周邊臨湖鎮(zhèn)的農(nóng)民工的人均居住面積為4.37平米，只有14%的農(nóng)民工月均住房支出超過(guò)200元［11］。

第二，中小城市提供基本社會(huì)保障與公共服務(wù)的成本更低。以農(nóng)民工最關(guān)注的子女教育問(wèn)題為例，中小城市解決農(nóng)民工子女入學(xué)的費(fèi)用要遠(yuǎn)低于大城市。從教育質(zhì)量來(lái)看，當(dāng)前大城市的公辦學(xué)校普遍超員，只有分布更廣、數(shù)量更多的中小城市的公辦學(xué)校才有可能滿足農(nóng)民工子弟享有高質(zhì)量教育機(jī)會(huì)的愿望。

第三，中小城市具備推行“土地?fù)Q社?！钡膬?yōu)勢(shì)。以地級(jí)市、發(fā)達(dá)縣級(jí)市為代表的中小城市不僅直接瀕臨大片農(nóng)村地區(qū)與大量農(nóng)村勞動(dòng)力，而且自身又具備相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化功能，是連接鄉(xiāng)土社會(huì)與城市文明的紐帶。因此，中小城市更可能廣泛推行“土地?fù)Q社?！敝贫龋猛恋爻鲎屖找鎻浹a(bǔ)“市民化”的資金短缺難題，推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶。

第四，農(nóng)民工在中小城市定居的歸屬感、認(rèn)同感與心理適應(yīng)性更強(qiáng)。據(jù)相關(guān)研究，在打工地的社會(huì)地位較低和受到明顯歧視是影響農(nóng)民工定居城市的重要因素［12］。與大城市相比，靠近家鄉(xiāng)的中小城市的生活成本更低、壓力更小、鄉(xiāng)土社會(huì)氣息更濃厚，不僅更容易融入當(dāng)?shù)爻鞘猩?，而且可以兼顧家庭與延續(xù)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

第五，小城鎮(zhèn)不符合農(nóng)民工“市民化”的主流意愿與條件。雖然一些學(xué)者主張依托10萬(wàn)至30萬(wàn)人口的小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“戶籍地市民化”［13］；但是考慮到中西部省份的縣城、小城鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小，人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模難以發(fā)揮城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)及擴(kuò)散效應(yīng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率與經(jīng)濟(jì)效益支撐不了高昂的“市民化”成本，也無(wú)力解決環(huán)境污染及土地資源浪費(fèi)難題，很難成為“市民化”的重點(diǎn)選擇。而且小城鎮(zhèn)的生活設(shè)施缺乏，公共服務(wù)體系滯后，也不符合新生代農(nóng)民工的“城市生活融入”意愿。因此，下一步應(yīng)當(dāng)主要依托100萬(wàn)人口規(guī)模左右的中西部中小城市，大力推進(jìn)“本地市民化”。

［1］郭力：城鎮(zhèn)化道路調(diào)整——基于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與勞動(dòng)力流動(dòng)的視角［M］.鄭州大學(xué)出版社，2016.

［2］簡(jiǎn)新華、黃錕：中國(guó)工業(yè)化和城市化過(guò)程中的農(nóng)民工問(wèn)題研究［M］.人民出版社，2008.

［3］盛來(lái)運(yùn)：城鄉(xiāng)福利一體化：探索與實(shí)踐［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［4］陳廣桂：房?jī)r(jià)、農(nóng)民市民化成本和我國(guó)的城市化［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004（3）.

［5］中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：2005中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告［M］.科學(xué)出版社，2005.

［6］肖鼎光：中國(guó)農(nóng)民工與城市流動(dòng)人口研討會(huì)綜述［EB/OL］. http：//www.cids.org.cn.

［7］張國(guó)勝：基于社會(huì)成本考慮的農(nóng)民工市民化：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國(guó)的視角與政策選擇［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2009（4）.

［8］牛文元：中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)要點(diǎn)［J］.科技促進(jìn)發(fā)展，2009（1）.

［9］國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向［J］.改革，2011（5）.

［10］申兵：“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例［J］.城市發(fā)展研究，2012（1）.

［11］范紅忠：中國(guó)城市化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展——基于生產(chǎn)與人口空間分布的視角［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

［12］簡(jiǎn)新華、何志揚(yáng)、黃錕：中國(guó)城鎮(zhèn)化與特色城鎮(zhèn)化道路［M］.山東人民出版社，2010.

［13］辜勝阻：讓農(nóng)民工回流就地市民化［EB/OL］.http：//finance.qq.com/a/20080529/002071.htm.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目，編號(hào)：16CJL032；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目，編號(hào)：15CSH050。