毛良祥

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

差別化土地政策的作用方式和傳導機制研究

毛良祥

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

差別化土地政策是基于實踐需要形成的管理共識，對提高土地管理科學化、精細化水平具有重要意義。本文基于已有研究成果和實踐中實施差別化土地政策面臨的現(xiàn)實困境，從厘清差別化土地政策的概念和內(nèi)涵出發(fā)，深入分析了土地供給、土地財稅和土地金融三大類差別化政策的作用方式和傳導機制。最后針對當前日益豐富的個性化、多樣化用地需求，提出從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、地類三個維度科學設計土地政策，并選擇有關地區(qū)率先開展試點示范，促進形成制度性成果的建議。

差別化；土地政策；作用方式；傳導機制

差別化是近年來土地管理領域的一個熱門詞匯。制定土地政策時，因經(jīng)濟社會發(fā)展千變?nèi)f化，地區(qū)、產(chǎn)業(yè)情況千差萬別，應力戒調(diào)控政策措施的實施在不同階段“一個樣”，對不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)“一刀切”，這是差別化土地政策的實施前提。對此，一些專家和學者在理論上進行了探討分析［1—3］，一些地方也在實踐上進行了探索創(chuàng)新。但總的來看，目前對差別化土地政策的理論認識普遍還比較模糊，主要集中在土地供應政策對區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的調(diào)控引導上，沒有形成完整體系。本文旨在從已有研究成果和實踐經(jīng)驗出發(fā)，進一步剖析差別化土地政策的實施難題，分析其作用方式和傳導機制，為創(chuàng)新設計差別化土地政策體系框架提供支撐。

一、實施差別化土地政策面臨的現(xiàn)實困境

1、土地供給制度不完善導致土地供需失衡

現(xiàn)行土地供給制度的一個重要特征是對土地實行建設用地指標控制和用地審批制度，市場在土地資源配置中的決定性作用難以得到充分發(fā)揮，從而帶來了一些問題。

（1）區(qū)域之間土地供需脫節(jié)。近年來我國建設用地供應不斷向中西部地區(qū)傾斜。據(jù)統(tǒng)計，中西部地區(qū)占全國供地比重由“十一五”的50.2%提高到了“十二五”前四年的63%，東部地區(qū)占比則由49.8%下降到了37%［4］。這種用地政策是支持中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移、加快發(fā)展步伐的必要舉措，也符合我國經(jīng)濟轉移發(fā)展的大趨勢，但若一味追求公平，不與經(jīng)濟發(fā)展的實際用地需求相匹配，就可能形成有的地方用地指標不足、違法用地增長，而有的地方用地消化不了、閑置浪費嚴重的現(xiàn)象。從2015年12336接聽舉報電話數(shù)量來看，反映東部地區(qū)違法違規(guī)問題的線索約占六成，中部地區(qū)約占27.4%，西部地區(qū)約占13.3%［5］，這組數(shù)據(jù)也從側面反映了區(qū)域之間存在土地供需脫節(jié)的情況。

（2）行業(yè)之間土地供需脫節(jié)。當前，我國不少城鎮(zhèn)用地結構不盡合理，生產(chǎn)用地比例過高，生活用地明顯不足，生態(tài)用地被擠占，各類用地比例失調(diào)。合理的城市用地結構是生活居住用地占40%～50%，工業(yè)用地占10%～15%，道路廣場用地占8%～15%，綠地占8%～15%。與一些發(fā)達國家的城市相比，我國城市工業(yè)用地比例偏高10個百分點以上，住宅、商業(yè)服務及交通、市政用地偏低3—10個百分點。

（3）時段之間土地供需脫節(jié)。無論是對處在經(jīng)濟發(fā)展不同階段的地區(qū)來說，還是對處在建設施工不同程度的項目來說，其對用地需求都是大不相同的。比如，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略的推進與實施，相關區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力競相迸發(fā)，一批大項目、大工程集中上馬，用地需求極有可能在短時間內(nèi)出現(xiàn)爆發(fā)式增長和逐漸飽和兩個極端。但目前的供地制度基本還是在規(guī)劃期內(nèi)平均分配，很難做到按需定供。

2、現(xiàn)有土地政策普適性過強而針對性不足制約了區(qū)域理性發(fā)展

當前我國現(xiàn)有土地政策普適性過強而針對性不足，差別化土地政策體系遠未建立，土地政策更多時候只是相關政策的配套（如解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、建設項目落地等），難以主動發(fā)揮調(diào)控引導作用。這種局面之下，各地普遍缺乏理性發(fā)展的動力，一味從增量上擴指標，不從存量上挖潛力，導致我國城鄉(xiāng)建設用地粗放，土地利用效率低下的問題也很突出。

（1）城鎮(zhèn)工礦用地增長快，城鎮(zhèn)人口密度出現(xiàn)下降態(tài)勢。2000—2010年，全國城鎮(zhèn)工礦用地增長58%，占建設用地總量的比例由19.8%上升到26.4%，而承載的人口則從每平方公里7700人降至7000人，下降了10%。

（2）農(nóng)村建設用地規(guī)模與人口城鎮(zhèn)化趨勢明顯不匹配，不減反增。1996—2008年，全國農(nóng)村人口減少了1.29億人，農(nóng)村居民點用地反而增加了112萬畝，農(nóng)村人均居住用地從193平方米增加到229平方米，用地粗放程度明顯增加。初步統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村居民點中空閑和閑置用地占到10%～15%，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)模的1/4—1/3。

（3）工業(yè)用地比例偏高、利用率低。2010年，我國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例達26%，珠三角、長三角等一些制造業(yè)比較發(fā)達的城市，工業(yè)用地比例超過40%，個別甚至超過50%。同時，工業(yè)用地利用強度過低，容積率一般只有0.3至0.6。

3、土地政策與產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等政策不協(xié)調(diào)影響調(diào)控能力

受土地調(diào)控政策自身特點、傳導渠道和土地市場發(fā)育程度等的影響，土地政策對區(qū)域土地需求調(diào)控的影響較小，其調(diào)控作用也存在明顯的“時滯效應”。這就需要加強土地、產(chǎn)業(yè)和金融等信息系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享，跟蹤監(jiān)管土地和資金的使用狀況，對土地、信貸、投資和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的全過程實行動態(tài)管理，加快建立要素市場和產(chǎn)業(yè)布局等重大政策和事項的協(xié)調(diào)研究機制，形成產(chǎn)業(yè)、土地、投資、財政、貨幣政策的調(diào)控合力。但在我國目前“條塊分割”的行政管理體制下，各項政策尚難做到充分發(fā)揮宏觀政策合力。

二、差別化土地政策的作用方式及傳導機制

中央早在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出，“全面實行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理”。本文認為，差別化土地政策是土地管理精細化的具體體現(xiàn)，是土地管理部門基于地區(qū)資源稟賦、發(fā)展階段等差異，為協(xié)調(diào)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)之間科學配置、高效利用和合理保護土地資源，促進經(jīng)濟增長更優(yōu)質(zhì)、耕地保護更有力、權益維護更嚴格，而綜合運用的規(guī)劃、計劃、審批、供應、價格、稅費、標準、監(jiān)管、立法等土地組合政策工具。因此，在土地管理實踐中探索差別化政策，就是要實行“區(qū)別對待、分類指導”的科學化、精細化管理，充分考量資源稟賦、區(qū)域特點和利用績效，針對不同階段、不同區(qū)域和不同產(chǎn)業(yè)，科學制定實施不同的土地政策，加強各類土地政策之間，以及土地政策與投資、財稅、產(chǎn)業(yè)、信貸、環(huán)保、貿(mào)易等政策之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。根據(jù)土地所具有的資源、資產(chǎn)和資本三重屬性，可以將差別化土地政策分為土地供給政策、土地財稅政策和土地金融政策三大類，三大類政策各有不同的作用方式及傳導機制。

圖1　　土地供給政策傳導機制

1、土地供給政策

單純從供應角度看，土地供給政策包括土地利用規(guī)劃、土地利用計劃、農(nóng)轉用審批和土地征收制度等，其傳導機制主要是依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控需要，按照國家主體功能區(qū)的定位和發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排區(qū)域土地利用、開發(fā)、整治和保護，從而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。而從需求調(diào)節(jié)角度看，土地占用稅費政策、耕地保護制度等則是土地供給約束性政策，其傳導機制主要是通過必要的經(jīng)濟、行政和法律手段，彌補市場手段在節(jié)約集約、保護耕地方面的不足。當前，盡管經(jīng)濟增速放緩和發(fā)展方式轉變一定程度上對土地資源供需矛盾有所緩解，但現(xiàn)在6.5%左右增速下的經(jīng)濟增量比過去兩位數(shù)增速下的經(jīng)濟增量還要大，土地供應穩(wěn)增長的壓力依然很大。人多地少是我國的基本國情，國家每年審定下達的建設用地計劃指標總量有限，指望新增建設用地指標有較大突破很難實現(xiàn)，所以單純從供應角度來考慮不可能解決供需矛盾，必須同時對需求進行科學引導。圖1為土地供給政策傳導機制。

2、土地財稅政策

土地財稅政策主要表現(xiàn)為地價政策和稅費政策，其受土地市場的供求機制、競爭機制和定價機制影響形成，并通過地價這一“經(jīng)濟杠桿”和土地稅費這一“收益再分配工具”驅(qū)動，直接影響土地資源配置效率，進而調(diào)節(jié)城市功能結構和產(chǎn)業(yè)布局結構。

始于1994年的分稅制改革，打破了我國傳統(tǒng)的“財政包干”模式，建立了政府間分權型財政模式。但地方稅收體系至今仍未成形，事權下移而財權上移，迫使一些地方政府更多地考慮以地生財，引發(fā)對增量土地的過分依賴。這其中，房地產(chǎn)用地成為一些地方政府的主要“斂財”工具。2009年以來，住宅用地供應快速增長，超過城鎮(zhèn)人口增長速度2倍以上，導致大量城市住宅用地供過于求，積累了較大的金融風險。從國外經(jīng)驗看，西方國家也有“土地財政”，但它們主要是著眼于存量土地，通過向已經(jīng)建成的地產(chǎn)按年征收財產(chǎn)稅來獲得。例如，美國和加拿大的地方政府就形成了以財產(chǎn)稅為主體的稅收體系，以財產(chǎn)稅為主的稅收收入約占地方政府全部收入的40%［6］。而我國現(xiàn)在的土地財政主要是著眼于增量土地，且是一次性收取出讓金，客觀上刺激著各地多賣地、高價賣地。2001—2012年，全國土地出讓總價款累積達到15.3萬億元，其中純收益為4.3萬億元；同期土地稅收也有4.3萬億元。當然，依據(jù)現(xiàn)行政策，土地出讓收益的10%用于保障性安居工程建設，10%用于農(nóng)田水利建設，10%用于教育資金，15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，可以說，現(xiàn)行的土地財稅政策為我國城鄉(xiāng)建設和社會事業(yè)發(fā)展提供了強有力的資金支持。圖2為土地財稅政策傳導機制。

3、土地金融政策

土地金融是土地與金融兩個概念的融合，泛指與土地有關的金融活動，具體指利用各種可能的方法和工具為土地開發(fā)利用籌集、融通、清算資金，提供相應服務的所有金融活動，包括土地抵押貸款、土地信托、土地保險、土地證券等［7］。一方面，發(fā)育良好的土地金融市場以及通暢的傳導機制有利于籌集和融通土地開發(fā)、經(jīng)營和利用資金，有利于儲蓄向投資有效轉化，進而提高生產(chǎn)效率，推動經(jīng)濟增長；另一方面，土地金融發(fā)展若超出實體經(jīng)濟需要，將大大增加金融風險，加大宏觀經(jīng)濟波動。特別是在我國目前土地供應由政府控制、土地開發(fā)利用資金大量來源于國有商業(yè)銀行信貸的制度約束下，政府失靈與金融風險疊加，將進一步加大潛在的金融風險和經(jīng)濟波動［8］。

據(jù)審計署發(fā)布的報告，有58.34%的地方政府債務應從2013年起開始到期償還，約計6.24萬億［9］。巨額的地方債務到期遭遇低速增長的財政收入，依靠土地出讓獲得收益就成為不少地方政府的無奈之舉。根據(jù)審計署2013年底公布的全國政府性債務審計結果，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%，政府償債高度依賴土地收益。但在這種模式下，一旦經(jīng)濟急劇下行、土地收益大幅收窄，就可能刺激地方債危機爆發(fā)，蘊藏的金融風險巨大。圖3為土地金融政策傳導機制。

圖2　　土地財稅政策傳導機制

圖3　　土地金融政策傳導機制

三、有關建議

本文針對差別化土地政策的實踐困境，基于其作用方式及傳導機制，建議當前從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、地類三個維度科學設計土地政策，積極探索推進差別化、精細化管理，努力提高政策的整體性、系統(tǒng)性和針對性，滿足日益豐富的個性化、多樣化用地需求。同時選擇有關國家綜合改革試驗區(qū)、土地制度改革試點區(qū)、國家級貧困地區(qū)等，率先開展差別化土地政策試點示范，加強跟蹤指導、評估分析和修訂完善，及時總結、歸納和上升為制度性成果。

1、實行區(qū)域差別化管理

其目標是，制定不同類型城市和農(nóng)村的差別化土地政策，完善國家各類綜合改革試驗區(qū)的配套土地政策，實施扶持老少邊窮地區(qū)發(fā)展的土地傾斜政策，建立針對重大自然災害地區(qū)的特殊土地政策等?？梢蕴剿鞯母母锸马棧绯青l(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標在特定區(qū)域突破縣域范圍調(diào)劑使用，實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村轉移人口規(guī)模掛鉤機制；規(guī)范補充耕地項目市場化運作規(guī)則，形成補充耕地指標有序流轉的機制；農(nóng)村宅基地指標先使用后核銷政策等。

2、實行產(chǎn)業(yè)差別化管理

其目標是，制定支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等國家鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差別化土地政策?？梢蕴剿鞯母母锸马?，如健全行業(yè)用地使用標準，完善節(jié)約集約用地考核指標體系；完善土地資源占用的稅費約束機制，逐步將土地有償使用范圍擴大到國家機關辦公、基礎設施、社會事業(yè)等用地；推進工業(yè)用地彈性出讓和年租制，參照產(chǎn)業(yè)項目運營周期、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)等合理設定產(chǎn)業(yè)用地出讓年限等。

3、實行地類差別化管理

其目標是，探索不同類型的新增建設用地彈性管理政策，強力推進城鎮(zhèn)建設用地存量挖潛，有力推動農(nóng)村建設用地存量挖潛?？梢蕴剿鞯母母锸马?，如建立土地利用總體規(guī)劃定期評估和滾動修編制度，推行年度建設用地計劃指標彈性管理制度；進一步完善工礦廢棄地復墾利用、低丘緩坡地開發(fā)利用、未利用地開發(fā)利用政策；完善生態(tài)用地管理政策，建立生態(tài)用地補償機制，調(diào)整生態(tài)用地地類管理，在一定條件下納入非建設用地管理等。

［1］王永宇：差別化用地如何成真［J］.中國土地，2012（4）.

［2］楊剛強、張建清、江洪：差別化土地政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制與對策研究［J］.中國軟科學，2012（10）.

［3］汪澤秋：七個結合：完善差別化土地計劃調(diào)控［J］.國土資源導刊，2009（1）.

［4］國土資源部信息中心土地資源研究室：2015年我國土地利用形勢分析（摘登）［N］.中國國土資源報，2016-01-27.

［5］劉振國、程秀娟：國土資源執(zhí)法監(jiān)察形勢總體向好［N］.中國國土資源報，2016-01-27.

［6］張龍安：借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗解決國內(nèi)地方政府土地財政問題的思考［J］.經(jīng)濟師，2013（2）.

［7］土地宏觀調(diào)控專題調(diào)研組：在宏觀調(diào)控中強化與完善土地金融政策［J］.中國城市經(jīng)濟，2008（4）.

［8］豐雷、李莉、黃曉宇：土地金融對中國宏觀經(jīng)濟的影響［J］.中國土地科學，2010（12）.

［9］財經(jīng)國家周刊：中國地方債務規(guī)模迄今無公認精準評估［EB/ OL］.http：//finance.sina.com.cn/china/20130708/111216048383. shtml？flashget_finance_jsp.

（責任編輯：張瓊芳）