李巧霞

河南可人科技有限公司（450000）

淺談我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的不足及其完善建議

李巧霞

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環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境保護(hù)的重要手段和措施，健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有法律保障作用。在實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)際工作中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，存在一些不足之處。這些問(wèn)題主要是：環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍過(guò)窄，缺乏替代方案，環(huán)境法規(guī)不完善，管理體制不健全。針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；法律制度；存在問(wèn)題；建議

1　環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)的發(fā)展

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情的模式下逐步發(fā)展起來(lái)的。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為一項(xiàng)正式的法律制度首創(chuàng)于美國(guó)。

繼美國(guó)之后，瑞典、澳大利亞分別在1969年的《環(huán)境保護(hù)法》和1974年的《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中效仿美國(guó)規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，隨后西方各國(guó)陸續(xù)將這項(xiàng)制度推廣開(kāi)來(lái)［1］。

我國(guó)在1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中吸取了國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有益做法，原則規(guī)定了擴(kuò)、改、新建工程時(shí)，必須要提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，這標(biāo)志著環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的正式確立。1980年的《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序、范圍和內(nèi)容。

1981年和1986年又兩度對(duì)該辦法進(jìn)行了修訂，使之更加完善。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)入快速發(fā)展階段，從1992年到1994年的3年間，執(zhí)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)分別為36366、34276和31476，分別占當(dāng)年建設(shè)項(xiàng)目數(shù)的61%、57%和63%。1998年11月，國(guó)務(wù)院第10次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，并發(fā)布實(shí)施。該條例對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類、適用范圍、程序、環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的內(nèi)容以及相應(yīng)的法律責(zé)任等都作了明確規(guī)定。

2003年9月1日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)法》正式出臺(tái)，作為國(guó)家對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的最高立法，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作出了更加系統(tǒng)、完整和明確的規(guī)定，最終從國(guó)家法律的高度肯定了這項(xiàng)制度。

2015年3月6日，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心發(fā)布 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》（修訂征求意見(jiàn)稿），征求對(duì)新修訂資質(zhì)管理辦法的意見(jiàn)。

其中有較大變動(dòng)的部分：限制事業(yè)單位以及與審批部門(mén)相關(guān)機(jī)構(gòu)不得申請(qǐng)資質(zhì)；提高申請(qǐng)機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)工程師數(shù)量要求；報(bào)告所有章節(jié)均需環(huán)評(píng)工程師主持編制；報(bào)告要符合合同復(fù)印件；調(diào)整為按照環(huán)評(píng)工作復(fù)雜程度進(jìn)行劃分，制定了須由具備甲級(jí)評(píng)價(jià)范圍機(jī)構(gòu)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目目錄；增設(shè)地方環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員予以通報(bào)批評(píng)、限期整改的行政處理權(quán)限。

2　環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議

2.1增加對(duì)政策、法規(guī)等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的環(huán)評(píng)活動(dòng)

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，世界各國(guó)越來(lái)越多地把立法政策、替代方案等戰(zhàn)略環(huán)評(píng)作為完善環(huán)評(píng)的重要內(nèi)容，政策、法規(guī)等環(huán)評(píng)對(duì)決策科學(xué)化有重要意義。

政策、法規(guī)的環(huán)評(píng)可以超越少數(shù)政策制定者的認(rèn)識(shí)局限，全面地對(duì)環(huán)境進(jìn)行影響評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，可以及時(shí)對(duì)某項(xiàng)政策、法規(guī)進(jìn)行修改、補(bǔ)充甚至終止，以防止在政策上產(chǎn)生失誤和誤導(dǎo)。把立法、政策納入環(huán)評(píng)之內(nèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的最好方法。

2.2環(huán)評(píng)內(nèi)容應(yīng)引進(jìn)替代方案機(jī)制

在進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，立法中應(yīng)規(guī)定替代方案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，這樣才能體現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策和預(yù)防為主的思想。

國(guó)際趨勢(shì)及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)也表明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心是替代方案的分析。環(huán)境影響評(píng)價(jià)所尋求的不是那些沒(méi)有環(huán)境影響的發(fā)展項(xiàng)目，而是找出任何情況下在環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面都是最佳的項(xiàng)目方案。

這就意味著所有可能的項(xiàng)目替代方案必須在對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目作出承諾之前，對(duì)它的費(fèi)用和效益進(jìn)行審議，包括方案、選址、技術(shù)、工藝和原材料等均需予以考慮。因此，根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，在立法中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)替代方案的規(guī)定，明確規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度必須包括替代方案［2］。

2.3完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)審體制

為了防止地方保護(hù)主義的干擾，使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作真正發(fā)揮作用，建議采取兩級(jí)評(píng)審體制，即被授權(quán)的中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)和被授權(quán)的省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)。前者主要負(fù)責(zé)中央政府政策、規(guī)劃、計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，跨省區(qū)的對(duì)環(huán)境有重大影響的區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)審。剩余的環(huán)境影響評(píng)價(jià)由后者負(fù)責(zé)，包括本省的政策、規(guī)劃、計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等的評(píng)審。

賦予兩種環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批結(jié)論具有同等的法律效力。其審批機(jī)關(guān)均為被專門(mén)授權(quán)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)，被專門(mén)授權(quán)的省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)是被專門(mén)授權(quán)的中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)在各省的派出機(jī)構(gòu)，省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)直接受中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。

2.4設(shè)立專門(mén)的環(huán)境審批機(jī)構(gòu)

對(duì)于機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)在某種意義上的重合問(wèn)題，應(yīng)明確具體的編制機(jī)關(guān)，設(shè)立專門(mén)的審批機(jī)構(gòu)，使其二者明確分離，防止機(jī)構(gòu)重合帶來(lái)的權(quán)力重合問(wèn)題，并注意加大專家和公眾的意見(jiàn)所占的比重。

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批的情況，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)的組織管理。建立專門(mén)的建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)、環(huán)評(píng)專家委員會(huì)和專家小組，負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作，審查意見(jiàn)必須作出肯定或否定的結(jié)論，以此作為是否批準(zhǔn)的依據(jù)。確保審批機(jī)關(guān)的權(quán)威性、專業(yè)性、科學(xué)性，避免行政部門(mén)的不法干預(yù)。

2.5建立有效的公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條、第十一條、第二十一條等規(guī)定，對(duì)公眾、專家參與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的范圍程序、方式和公眾意見(jiàn)的法律地位作了明確規(guī)定，但還應(yīng)進(jìn)行以下完善。

2.5.1將原則性規(guī)定具體化

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條是原則性規(guī)定，缺少具體條文的支撐，給人造成“宣言是規(guī)定”的印象。

建議將具體的操作性規(guī)范在制定實(shí)施細(xì)則或有關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章時(shí)予以明確。

2.5.2完善參與的具體程序

我國(guó)應(yīng)該在項(xiàng)目審查和范圍界定程序中引進(jìn)公眾參與，由環(huán)保部門(mén)具體負(fù)責(zé)組織。

建議在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施細(xì)則的制定中對(duì)聽(tīng)證會(huì)程序作出具體規(guī)定，建立健全聽(tīng)證會(huì)制度，設(shè)置更多的參與形式，如來(lái)電、來(lái)信、來(lái)訪等。

2.5.3及時(shí)回應(yīng)公眾意見(jiàn)

為體現(xiàn)對(duì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重，不僅應(yīng)賦予規(guī)劃部門(mén)和建設(shè)單位信息公開(kāi)、及時(shí)征求公眾意見(jiàn)等義務(wù)，還應(yīng)考慮對(duì)規(guī)劃部門(mén)和建設(shè)單位回應(yīng)公眾意見(jiàn)的基本要求作出詳細(xì)規(guī)定，確保公眾意見(jiàn)不被形式化處理，造成規(guī)劃部門(mén)和建設(shè)單位“只聽(tīng)取，不采納”的狀況。

2.6健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據(jù)，是保證建設(shè)項(xiàng)目符合可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

如果不切實(shí)履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度而開(kāi)工建設(shè)，就有可能造成對(duì)環(huán)境的巨大污染和破壞，給社會(huì)和公眾帶來(lái)極大的危害?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》主要是采用行政處罰的手段來(lái)追究規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對(duì)決策者的法律責(zé)任卻沒(méi)有規(guī)定，不能有效地調(diào)動(dòng)其督促履行職責(zé)的積極性。

3　結(jié)語(yǔ)

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施可以說(shuō)是一項(xiàng)十分具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)，它要求政府確立起更加公開(kāi)民主的決策方式和程序。實(shí)施中出現(xiàn)的各種阻力與問(wèn)題，還有待于在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)，不斷總結(jié)，及時(shí)解決。只要我們銳意改革，不斷進(jìn)取，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就會(huì)發(fā)揮環(huán)境管理的巨大作用，使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更加進(jìn)步與完善。

［1］勞嘉葆主編.造紙工業(yè)污染控制與環(huán)境保護(hù)［M］.中國(guó)輕工業(yè)出版社，2000.

［2］楊學(xué)富主編.制漿造紙工業(yè)廢水處理［M］.化學(xué)工業(yè)出版社，2001.