宋飛

摘 要：行政法是規(guī)范行政行為的法律規(guī)范，檔案行政行為受行政法的規(guī)制，行政法是制訂檔案行政權(quán)力的主要法律依據(jù)。檔案行政權(quán)力清單具有行政法的屬性，違反檔案行政權(quán)力清單的行為無效且違法。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力；權(quán)力清單；行政法；屬性

推行權(quán)力清單制度是我國檔案行政管理部門近兩年來的一項重要工作。也有一些相關(guān)文章發(fā)表。但是，對檔案行政權(quán)力清單與行政法的關(guān)系還未涉及，相關(guān)研究尚屬空白。實際上，權(quán)力清單制度背后蘊藏深厚而復(fù)雜的行政法理論。通過對檔案行政權(quán)力清單行政法屬性的探討，對于深入認識、理解和完善檔案行政權(quán)力清單制度有著積極的意義。

1 行政法的概念與本質(zhì)

關(guān)于行政法，法學界的一般看法：“行政法是關(guān)于行政權(quán)力的授予、行使以及對權(quán)力進行監(jiān)督和對其后果予以補救的法律規(guī)范的總稱?！盵1]其本質(zhì)可從以下五個方面來理解。

1.1 行政法是設(shè)定和授予行政權(quán)力的法。根據(jù)職權(quán)法定的原則，一切行政權(quán)力必須與法有據(jù)，由法律法規(guī)授予?！皯椃ㄏ嚓P(guān)法類中規(guī)范國家機構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律，以及民族區(qū)域自治制度的法律，行政法類中有關(guān)規(guī)范行政權(quán)力運行以及行政機關(guān)工作人員的各類法律，經(jīng)濟法類中有關(guān)宏觀調(diào)控方面的法律，以及訴訟與非訴訟程序類的全部法律，都可以歸入國家權(quán)力產(chǎn)生和運行的部分。”[2]這其中又以行政法為主，即絕大部分行政權(quán)利是由行政法律法規(guī)設(shè)定和授予的。行政法律法規(guī)對一定或特定行政權(quán)力予以設(shè)定，從而形成一定的權(quán)力體制，并明確規(guī)定這一行政權(quán)力授予某一行政主體——政府、政府機構(gòu)、公務(wù)人員或其他組織，以及這一權(quán)力主體內(nèi)部組織權(quán)力運行與活動的規(guī)則。

1.2 行政法是規(guī)范和限制行政權(quán)力的法。關(guān)于行政法的本質(zhì)，法學界一直就有“控權(quán)法”（控制行政權(quán)）和“保權(quán)法”（保障行政權(quán)）之爭。控權(quán)法理論認為，“行政法的基本內(nèi)容是控制和限制政府權(quán)力?！盵3]近年來，控權(quán)法理論得到了大多數(shù)法學界學者的認同。認為，“行政法最本質(zhì)的特征就是對行政權(quán)的控制” [4]和限制行政權(quán)力濫用，避免社會發(fā)展在穩(wěn)定性、普遍意志性的法律支配之外，受到某些個人或者某個機關(guān)，偶然的、任意的、故意的支配。

1.3行政法是保護行政相對人利益的法。從行政法的立法目的上看：“行政法是規(guī)范行政權(quán)力和限制行政權(quán)力濫用，保護行政相對人權(quán)利的法律”， [5]其立法目的是保障公民權(quán)利。“以保護行政相對人權(quán)利為目的，對行政權(quán)行使的目的、方式和過程等方面進行制約和規(guī)范，并為行政相對人提供司法救濟，充分體現(xiàn)了當今我國行政法控制行政權(quán)力和保護公民權(quán)利的功能。”[6]由此可見，行政法是規(guī)范行政權(quán)力的法。

1.4 行政法是監(jiān)督行政權(quán)力的法。行政法既是規(guī)范行政權(quán)力的法，也是監(jiān)督行政權(quán)力的法。行政法具有監(jiān)督行政權(quán)力主體，包括政府、政府機關(guān)、政府工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的其他組織及其工作人員，防止行政權(quán)力濫用的作用。法律法規(guī)在賦予行政機關(guān)及其主體以行政權(quán)力的同時，“由于行政權(quán)力客觀上存在易腐性、擴張性以及對個人權(quán)利的優(yōu)越性和侵犯性，因此，必須對行政權(quán)力加以監(jiān)督和制約?！盵7]現(xiàn)實中，行政法是通過規(guī)定行政權(quán)力的范圍、行使方式及法律責任等，達到監(jiān)督行政權(quán)力主體、防止行政權(quán)力濫用目的的。

1.5 行政法是對行政權(quán)力后果進行補救的法。對于行政法是對行政權(quán)力后果進行補救的法，國內(nèi)學者多引用美國學者施瓦茨“行政法更多的是關(guān)于程序和補救的法，而不是實體法”的說法。行政補救亦稱行政救濟，“是指行政行為侵犯公民權(quán)利所造成的權(quán)利缺損而實施的救濟?！盵8]是行政法重要的內(nèi)容之一，由行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政賠償法多部法律構(gòu)成，以保證行政法的正確實施，保護公民及社會組織的權(quán)益不受侵害，并對權(quán)益受到侵害的公民及社會組織實施救濟。

2 行政法是規(guī)范行政行為的法律規(guī)范

2.1 行政法的目的。行政法立法的目的就是通過規(guī)范行政行為，來保障公共利益的實現(xiàn)、監(jiān)督和控制行政權(quán)力的合法行使、保護行政相對人合法權(quán)益不受侵害。

2.1.1 公共利益目的。保障公共利益的實現(xiàn)是行政法的目的。行政法的公益目的體現(xiàn)為：一方面，行政主體是公共利益的代表，行政法保障其為實現(xiàn)公共利益而進行的行政活動。具體來說，行政法保障行政機關(guān)有效地進行國家行政管理，為行政機關(guān)行使職權(quán)提供依據(jù)和條件。另一方面，行政法也要求行政權(quán)的行使必須符合公共利益，即行政法運用公共利益作為標準來限制規(guī)范行政主體的行政行為，確保行政主體的行政行為與公共利益目的相一致。

2.1.2 控制行政權(quán)力目的。行政法的控制行政權(quán)力目的是指行政法監(jiān)督、控制行政權(quán)力的目的。行政權(quán)以實現(xiàn)公益為目的，但在現(xiàn)實中，行政權(quán)存在著濫用的可能性，為此，行政法對行政行為的主體、內(nèi)容、形式等進行了嚴格的規(guī)范，要求行政主體必須依法行政，同時加強對行政行為的監(jiān)督，確保行政行為的合法性和規(guī)范性。

2.1.3 保護行政相對人合法權(quán)目的。保護行政相對人合法權(quán)目的是指行政法保障行政相對人的合法權(quán)利和利益的目的。一是對行政行為規(guī)定嚴格的法律要件進而對其進行監(jiān)督，在控制行政權(quán)的同時保障行政相對人權(quán)益；二是在行政過程中賦予行政相對人參與權(quán)等程序性權(quán)利，提供行政相對人在行政過程中陳述意見、表達意愿的機會；三是在行政權(quán)侵犯行政相對人權(quán)益時，為行政相對人提供事后性救濟的機會。

2.2 行政法調(diào)整的法律關(guān)系?！靶姓ㄊ且?guī)范行政行為，調(diào)整行政機關(guān)和管理相對人之間關(guān)系的法律規(guī)范總稱?！毙姓ǖ淖谥季驮谟谝?guī)范國家行政權(quán)力運行的界限?！艾F(xiàn)代市場經(jīng)濟排除了絕對的自由競爭，政府的干預(yù)或宏觀調(diào)控對經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定來說是不可或缺的。但是，政府的干預(yù)或宏觀調(diào)控應(yīng)該依法進行。杜絕政府的任意行為，避免不當干預(yù)就成了行政法的任務(wù)。哪些行政機關(guān)有權(quán)干預(yù)經(jīng)營者的行為和進行宏觀調(diào)控，這些機關(guān)應(yīng)該采用什么手段，依照什么程序進行調(diào)控和干預(yù)，都應(yīng)當依照行政法的規(guī)定依法行政?！盵9]

2.3 行政法控權(quán)的對象?！靶姓ㄒ?guī)范的是行政行為，而不是公民等相對人的行為”。 [10]其一，行政法的目的是保障公民權(quán)利，所以，行政法規(guī)范的是行政行為，而不是行政相對人的行為；其二，為保護行政相對人權(quán)利，行政法的義務(wù)主體應(yīng)當是行政機關(guān)而不是行政相對人，行政相對人在行政法中不承擔義務(wù)；其三，違反行政法的主體只能是行政組織，而不是行政相對人。因為行政機關(guān)是行政法的義務(wù)主體，所以，行政違法只是指行政機關(guān)及其工作人員因違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)或者不履行法定義務(wù)的行為，承擔行政責任不包括行政相對人。

2.4 行政法規(guī)制的重點。行政法“以促進轉(zhuǎn)變政府職能，限制行政權(quán)力的過分擴張為重點，要通過法律手段約束行政行為，控制行政權(quán)力的膨脹和擴張，讓政府少管事、管好事?！盵11]行政法規(guī)制的重點是規(guī)范行政行為、控制行政權(quán)力、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。

2.5 行政法規(guī)定的程序。

行政法“為行政行為從設(shè)定、實施到法律救濟等都作了統(tǒng)一規(guī)定，目的是避免、減少人為的主觀隨意性，特別在規(guī)范行政行為的時間、方式、方法、步驟方面，在行政自由裁量權(quán)的行使方面發(fā)揮正當程序的作用?！盵12]

3 檔案行政權(quán)力清單的行政法屬性

3.1 檔案行政行為受行政法的規(guī)制。關(guān)于行政行為的概念，大多數(shù)學者認為所謂行政行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權(quán)過程中所做出的具有法律意義的行為。[13]據(jù)此，可以將檔案行政行為定義為：所謂檔案行政行為是指檔案行政主體在實施檔案行政管理活動、行使檔案行政職權(quán)過程中所做出的具有法律意義的行為。檔案行政行為是政府行政行為的一部分，是政府管理社會檔案事務(wù)的一種專業(yè)行政行為。

如上所述，由于行政行為受行政法的規(guī)制，作為行政行為之一的檔案行政行為，同樣受行政法的規(guī)制。而且不僅受檔案專業(yè)法律法規(guī)的規(guī)制，還要受《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政監(jiān)察法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政賠償法》等其他行政法律的規(guī)制。

3.2 行政法是制訂檔案行政權(quán)力的主要法律依據(jù)。根據(jù)職權(quán)法定原則，檔案行政權(quán)力必須由法律授予。由于“行政法規(guī)定國家行政管理的基本原則、程序，國家行政機關(guān)的地位、產(chǎn)生、職權(quán)和職責等，是橫跨各個行政法領(lǐng)域、規(guī)范行政行為的法律，包括行政組織法、行政運作法（包括行政許可、處罰、制裁、監(jiān)察等）和行政救濟法（行政賠償法、行政復(fù)議法、行政訴訟法）等。”[14]行政法就成為制訂檔案行政權(quán)力的主要法律依據(jù)。其中也包括陳忠海教授所說：“與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章?！盵15]

3.3 檔案行政權(quán)力清單行政法屬性分析。權(quán)力清單制度本質(zhì)上在于通過明確和公開行政主體的職權(quán)范圍、行為方式、運行程序和責任承擔等，為公眾參與和社會監(jiān)督提供條件和可能，最終實現(xiàn)規(guī)范和控制行政權(quán)的目標?？梢?，權(quán)力清單制度與行政法的目標是一致的。通過對檔案行政權(quán)力清單行政法屬性的分析，可以使我們更深入認識、理解和完善檔案行政權(quán)力清單制度。

3.3.1 目標：規(guī)范和控制檔案行政權(quán)。“實現(xiàn)對行政權(quán)的有效控制，是行政法理論與實踐一直以來孜孜以求的目標”， [16]檔案行政權(quán)力清單制度本質(zhì)上是檔案行政管理部門對檔案行政權(quán)的一種自我控制。其核心是通過公開檔案行政權(quán)力的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件和行使邊界等，為檔案行政權(quán)力運行劃定清晰界限，實現(xiàn)規(guī)范和控制檔案行政權(quán)的目標。檔案行政管理部門通過曬出檔案行政權(quán)力清單的方式，明晰自身權(quán)力的職責與邊界，做到有所為，有所不為。

3.3.2 主體：確定檔案行政主體的職權(quán)范圍。為實現(xiàn)規(guī)范和控制檔案行政權(quán)的目標，應(yīng)當嚴格確定檔案行政主體的職權(quán)范圍，這是檔案行政權(quán)力清單制度首先需要解決的問題。檔案行政權(quán)力清單制度通過對檔案行政主體相關(guān)檔案行政職權(quán)的梳理，清理、明確檔案行政管理部門的職權(quán)范圍，將法律法規(guī)規(guī)定的原則、模糊的方面給予細化，不僅使檔案行政管理部門更明晰自己的權(quán)責，還讓檔案行政相對人能一目了然地了解檔案行政權(quán)的范圍與內(nèi)容。通過檔案行政權(quán)力清單制度，確定了檔案行政主體的職權(quán)范圍，在檔案行政權(quán)力清單范圍之內(nèi)的職權(quán)，檔案行政管理部門有權(quán)力也有責任去行使；超越清單權(quán)限范圍的，既無權(quán)，也不能越權(quán)行使，否則就要追究其違法行政的責任。這不僅減少了檔案行政管理部門越權(quán)行政、違法行政的可能性，還為公眾監(jiān)督檔案行政管理部門奠定了基礎(chǔ)。

3.3.3 方式：界定檔案行政主體的行為邊界。“職權(quán)法定”是檔案依法行政的基本要求，檔案行政權(quán)行使必須“于法有據(jù)”，否則就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用與腐敗。而“職權(quán)法定”的前提就是要明晰界定檔案行政主體行為的邊界和活動范圍。確定檔案行政管理部門能夠行使何種權(quán)力，在多大職權(quán)范圍內(nèi)行使檔案行政權(quán)力。檔案行政權(quán)力清單制度以一種便于理解接受的方式，將檔案行政管理部門的各項職權(quán)向社會公開，明確列舉各項檔案行政權(quán)力的權(quán)限、依據(jù)和范圍，進一步清晰和界定檔案行政主體的行為邊界，限制壓縮法外權(quán)力和尋租空間，減少檔案行政管理部門內(nèi)部之間的權(quán)限爭議，并提高檔案行政管理的效率和廉潔性。

3.3.4 程序：明確檔案行政職權(quán)的運行程序。“行政程序的根本政策問題就是如何設(shè)計一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性” [17]。因此，從這個意義上講，權(quán)力清單具有行政程序規(guī)制的特質(zhì)。如果說法治的基本功能是控制行政權(quán)力的話，那么，就控權(quán)的方式來說，傳統(tǒng)注重的是組織法控權(quán)，現(xiàn)代法治則更注重程序法控權(quán)。因此，檔案行政權(quán)力清單不僅應(yīng)注重列出檔案行政主體的權(quán)限，還應(yīng)重視各項檔案行政權(quán)力行使的具體程序。通過規(guī)范的檔案行政權(quán)力清單文本，將所涉及的職權(quán)運行具體程序予以明確規(guī)定，讓檔案行政主體、職權(quán)、責任都有了一一對應(yīng)的關(guān)系，使每一個檔案行政職權(quán)的運行都將受到程序規(guī)則的有效制約。

3.3.5 制度：公開、參與、監(jiān)督機制的運用。檔案行政權(quán)力清單制度最終目標在于通過規(guī)范和控制檔案行政權(quán)，保障檔案行政相對人的合法權(quán)益。因此，檔案行政權(quán)力清單制度的制定、調(diào)整和運行等都應(yīng)當充分引入公眾參與，充分發(fā)揮公眾參與對權(quán)力清單制度的監(jiān)督作用。而檔案行政權(quán)力清單公之于眾，曬在社會與公眾的陽光之下，為檔案行政相對人和利害關(guān)系人行使監(jiān)督權(quán)提供了前提和條件。檔案行政權(quán)在公開透明的陽光下運行，公眾可以按照清單上列舉的職責、權(quán)限進行評判和監(jiān)督，這也是對檔案行政權(quán)進行控制和規(guī)范的有效方式。

4 結(jié)語

由于檔案行政權(quán)力清單具有行政法的屬性，從依法行政、依法治檔的視角來看，按照“法無授權(quán)不可為”的原則，一切檔案行政行為均須按照業(yè)已公布的檔案行政權(quán)力清單執(zhí)行，違反檔案行政權(quán)力清單的行為無效且違法。