陳　黨

(安徽工程大學(xué) 藝術(shù)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

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我國網(wǎng)絡(luò)游戲政府監(jiān)管的歸口問題

陳黨

(安徽工程大學(xué) 藝術(shù)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

近30年來我國網(wǎng)絡(luò)游戲政府監(jiān)管可分為4個(gè)時(shí)段：1990年代，監(jiān)管主體初步形成；2000-2004年，多部門監(jiān)管權(quán)之爭；2005-2008年，文化部和新聞出版總署兩部門監(jiān)管地位凸顯；2009年至今，文化部和新聞出版總署兩部門監(jiān)管范圍厘清。網(wǎng)絡(luò)游戲政府監(jiān)管的歸口問題具有復(fù)雜性，政府監(jiān)管政策應(yīng)在尊重實(shí)踐的基礎(chǔ)上，有更多科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。

網(wǎng)絡(luò)游戲；政府監(jiān)管；歸口問題

所謂歸口問題就是歸誰管、管多少的問題。一般來說，我國網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管主體包括中共中央、全國人大、國務(wù)院、團(tuán)中央、新聞出版廣電總局、國家版權(quán)局、文化部、工信部、公安部、國家工商總局等。根據(jù)監(jiān)管實(shí)踐的不斷演變，文化部和新聞出版總署(新聞出版廣電總局)成為網(wǎng)絡(luò)游戲更加直接的監(jiān)管主體。不過，這兩個(gè)部門從眾多監(jiān)管主體中“脫穎而出”的過程是相當(dāng)漫長的，并非一蹴而就。兩個(gè)部門監(jiān)管范圍逐漸明晰的過程也是伴隨著爭論和糾紛的。因此，我國網(wǎng)絡(luò)游戲政府監(jiān)管的歸口問題并不是一個(gè)簡單的問題。本文試圖從網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管政策切入(政策出臺原因、政策目標(biāo)、政策手段等)，以1990年代至今為時(shí)間維度，深入研究近30年來我國網(wǎng)絡(luò)游戲政府監(jiān)管的歸口問題，以期展現(xiàn)歸口問題的復(fù)雜性，總結(jié)監(jiān)管歸口的成敗得失，為今后監(jiān)管提供教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)。為表述方便，本文將近30年來我國網(wǎng)絡(luò)游戲政府監(jiān)管的歸口問題分為4個(gè)時(shí)段展開論述：1990年代雖然還沒有真正意義上的網(wǎng)絡(luò)游戲，但當(dāng)時(shí)的電子游戲監(jiān)管政策是后來網(wǎng)絡(luò)游戲政策之濫觴；2000—2004年是我國網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)起步期，監(jiān)管的歸口問題被提上議事日程，散見于各網(wǎng)絡(luò)游戲政策中；2005—2008年是我國網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的發(fā)展期，網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管逐漸歸口到文化部和新聞出版總署，但兩部門對各自的監(jiān)管范圍常糾扯不清；2009年至今是我國網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟期，歸口決策部門也逐漸劃分了兩部門的監(jiān)管范圍，歸口問題得到一定程度的解決。

一　1990年代：監(jiān)管主體初步形成

1990年代部分涉及到游戲產(chǎn)業(yè)歸口管理?xiàng)l款的出臺，緣于混亂的產(chǎn)業(yè)管理現(xiàn)狀和相關(guān)政府部門的監(jiān)管職責(zé)，更緣于監(jiān)管部門的部門利益。主管部門出臺政策強(qiáng)化歸口管理，希望改變這種混亂的現(xiàn)狀，強(qiáng)化本部門在游戲監(jiān)管方面的權(quán)力。

文化部強(qiáng)調(diào)對游戲娛樂經(jīng)營活動(dòng)市場準(zhǔn)入和游戲內(nèi)容健康具有監(jiān)管權(quán)?！段幕俊⒐膊筷P(guān)于加強(qiáng)臺球、電子游戲機(jī)娛樂活動(dòng)管理的通知》中規(guī)定：“經(jīng)營臺球、電子游戲機(jī)娛樂活動(dòng)的單位和個(gè)人，需向所在地縣、區(qū)(含)以上文化行政管理部門提交書面申請?！盵1]“經(jīng)文化行政管理部門會(huì)同工商、公安等有關(guān)部門，對場地、設(shè)備、治安、消防及人員配備情況審核合格后，發(fā)給批準(zhǔn)文件?！盵1]從中我們不難看出，無論是接受書面申請，還是發(fā)出批準(zhǔn)文件，都是以文化部門為主導(dǎo)的。該通知還強(qiáng)調(diào)了文化部門對游戲內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)，規(guī)定：“不準(zhǔn)使用有反動(dòng)、淫穢、色情、恐怖等圖像的電子游戲機(jī)電路板?！薄皩医滩桓?，繼續(xù)使用這類電路板的，要按照有關(guān)規(guī)定從嚴(yán)查處，并收繳其電子游戲機(jī)；文化行政管理部門收回批準(zhǔn)文件?！盵1]

新聞出版署強(qiáng)調(diào)對電子出版物的出版等相關(guān)事務(wù)具有監(jiān)管權(quán)。新聞出版署1997年12月30日頒布的《電子出版物管理規(guī)定》中明文規(guī)定：“新聞出版署主管全國電子出版物管理工作，其主要職責(zé)是：(一)負(fù)責(zé)制定電子出版物出版事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并指導(dǎo)實(shí)施；(二)審核批準(zhǔn)電子出版物出版、復(fù)制、總批發(fā)單位的設(shè)立；(三)管理電子出版物進(jìn)出口工作；(四)指導(dǎo)、監(jiān)督全國電子出版物市場管理工作，查處違法、違禁電子出版物；(五)國務(wù)院授權(quán)的其他事項(xiàng)?！盵2]

公安部強(qiáng)調(diào)對利用游戲賭博和“網(wǎng)吧”安全具有監(jiān)管權(quán)?！段幕?、公安部關(guān)于加強(qiáng)臺球、電子游戲機(jī)娛樂活動(dòng)管理的通知》規(guī)定嚴(yán)禁利用“電子游戲機(jī)進(jìn)行賭博活動(dòng)。如發(fā)現(xiàn)賭博行為，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)制止。對不聽勸阻，繼續(xù)進(jìn)行賭博活動(dòng)的，要及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)毓膊块T”[1]。《關(guān)于規(guī)范“網(wǎng)吧”經(jīng)營行為加強(qiáng)安全管理的通知》規(guī)定，申請經(jīng)營“網(wǎng)吧”的單位，應(yīng)向所在地的公安機(jī)關(guān)辦理申請登記；對違反網(wǎng)絡(luò)安全管理的行為，由公安機(jī)關(guān)按有關(guān)規(guī)定予以處罰。

工商行政管理部門強(qiáng)調(diào)本部門除了擁有核發(fā)游戲經(jīng)營單位的營業(yè)執(zhí)照外，還需依法打擊侵權(quán)盜版行為，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)?！秶夜ど绦姓芾砭洲D(zhuǎn)發(fā)<山西省人民政府關(guān)于嚴(yán)厲查禁取締電子游戲機(jī)娛樂活動(dòng)的通告>的通知》中明確規(guī)定：“請各地在當(dāng)?shù)攸h和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在清理整頓文化市場和貫徹落實(shí)國家工商行政管理局有關(guān)依法嚴(yán)厲打擊侵權(quán)盜版行為，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)文件精神的工作中，參照辦理?！盵3]

雖然這一時(shí)期的游戲歸口政策沒有明確規(guī)定哪些游戲管理任務(wù)歸哪個(gè)或哪些政府部門，但是初步形成了文化部、新聞出版署、公安部、國家工商行政管理局等游戲政策主體，為日后網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理政策的進(jìn)一步明確和細(xì)化邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。

二　2000-2004年：多部門監(jiān)管權(quán)之爭

網(wǎng)絡(luò)游戲管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，管理內(nèi)容廣，涉及部門多。因此，不同職能政府主管部門之間需要加強(qiáng)合作、互相配合，否則管理效能勢必大打折扣。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2000—2004年我國多個(gè)部門出臺的與網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)的政策中有約20部涉及到網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理和不同職能部門分工(見表1)。

表1　2000—2004年網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理政策

無論是由一個(gè)部門還是多個(gè)部門發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)游戲治理行動(dòng)(如對網(wǎng)吧的整治)，都需要調(diào)動(dòng)各種行政資源去解決各類問題，才能使工作落到實(shí)處。于是，布置各自分工、明確職責(zé)便成為網(wǎng)絡(luò)游戲管理政策中的重要內(nèi)容，這是網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理政策出臺的重要原因。當(dāng)然，在網(wǎng)絡(luò)游戲管理過程中，各部門之間的配合不盡人意，產(chǎn)生了一些制約工作開展的問題，需要政策去引導(dǎo)。還有一部分網(wǎng)絡(luò)游戲歸口政策的出臺緣于對相關(guān)部門行政許可或本部門行政范圍的確認(rèn)。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、文化部、國家工商行政管理局2001年3月2日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營服務(wù)場所和電子游戲廳管理職責(zé)分工的通知》規(guī)定：“關(guān)于計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營服務(wù)場所的管理根據(jù)國務(wù)院部門的‘三定’和有關(guān)文件規(guī)定，由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門和各省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)牽頭?！盵4]“關(guān)于電子游戲廳的管理根據(jù)國務(wù)院部門的‘三定’和國家有關(guān)規(guī)定，文化部作為文化市場主管部門，負(fù)責(zé)牽頭會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)對電子游戲廳經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督管理?！盵4]文化部2002年5月10日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化市場管理的通知》規(guī)定文化部“負(fù)責(zé)對利用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營藝術(shù)品、音像制品、網(wǎng)絡(luò)游戲、演出活動(dòng)及‘網(wǎng)吧’等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的日常監(jiān)督”[5]。在國務(wù)院2004年6月29日出臺的《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》中，把互聯(lián)網(wǎng)文化單位進(jìn)口互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品內(nèi)容審查交由文化部實(shí)施，出版境外著作權(quán)人授權(quán)的電子出版物(含互聯(lián)網(wǎng)游戲作品)審批由新聞出版總署實(shí)施。而新聞出版總署和國家版權(quán)局2004年7年27日發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)國務(wù)院歸口審批電子和互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物決定的通知》規(guī)定：“新聞出版總署是國務(wù)院惟一歸口管理電子游戲出版物和互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物的行政部門?！盵6]事實(shí)上，歸口管理不明確易造成不同職能部門爭奪行政管轄權(quán)，從而導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)和管理效能下降。

不同歸口管理政策有不同的政策目標(biāo)。游戲主管部門在網(wǎng)吧治理行動(dòng)中發(fā)布?xì)w口條款，期望各部門能各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)調(diào)、密切配合，把治理行動(dòng)落到實(shí)處。各部門發(fā)布的標(biāo)榜本部門職責(zé)的條款，更大層面上是圈定本部門行政管轄范圍，如上文所述文化部、新聞出版總署各自表述本部門對網(wǎng)絡(luò)游戲的管轄范圍。

在政策措施方面，歸口政策不像其它種類政策那樣講究政策手段，它更多地是通過發(fā)布政策明文規(guī)定不同部門的職責(zé)范圍。如《關(guān)于開展網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所專項(xiàng)整治意見的通知》中，對文化、工商、公安、信息產(chǎn)業(yè)、教育、財(cái)政、法制辦、文明辦、共青團(tuán)等部門(單位)的職責(zé)做了詳細(xì)規(guī)定，要求各部門“統(tǒng)一思想，在當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，建立健全文化、工商、公安等部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制”[7]。

但不論是聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)席會(huì)議還是通報(bào)機(jī)制，這些合作式的行政工作方法不能讓各部門撇開部門利益之爭，共同管好網(wǎng)絡(luò)游戲各類事務(wù)。當(dāng)然，成立單獨(dú)的游戲管理部門，獨(dú)立管理網(wǎng)絡(luò)游戲一切事務(wù)，既不可能，也沒有必要。因此，通過歸口政策提高管理效能是不錯(cuò)的選擇。

三　2005-2008年：文化部和新聞出版總署兩部門監(jiān)管地位凸顯

網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展期涉及到的歸口管理相關(guān)政策的數(shù)量比起步期要少(如表2)，內(nèi)容主要包括明確不同職能部門在網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)，以及歸口政策決策部門對主要網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管部門相關(guān)職責(zé)的調(diào)整。通過這些政策的出臺，歸口不明確的問題有了一定程度的解決。

表2　2005—2008年網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理政策

續(xù)表

網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展期歸口政策出臺主要基于以下兩個(gè)原因。其一，明確不同職能部門在網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)以便于配合。在一些多部門參與的網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)中，面對復(fù)雜的監(jiān)管形勢，政策需要明確各部門的所屬職責(zé)，便于部門之間的溝通與合作，提高監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。2007年1月25日到4月25日，公安部、文化部、信息產(chǎn)業(yè)部、新聞出版總署決定在全國范圍內(nèi)開展規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營秩序、查禁利用網(wǎng)絡(luò)游戲賭博的專項(xiàng)工作，《公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、新聞出版總署關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營秩序查禁利用網(wǎng)絡(luò)游戲賭博的通知》對四部門的職責(zé)做出規(guī)定，并要求“各部門要各司其職，密切協(xié)作，加強(qiáng)情況通報(bào)，形成工作合力”[8]。其它政策，如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知》對文化行政部門、公安機(jī)關(guān)、通信管理部門、工商管理部門、中國人民銀行等部門職責(zé)的規(guī)定，《關(guān)于保護(hù)未成年人身心健康實(shí)施網(wǎng)絡(luò)游戲防沉迷系統(tǒng)的通知》對新聞出版、教育、共青團(tuán)、婦聯(lián)、通信管理、公安等部門職責(zé)的規(guī)定，《關(guān)于開展查處取締黑網(wǎng)吧專項(xiàng)行動(dòng)的通知》對工商行政管理、文化、公安、電信、教育等部門職責(zé)的規(guī)定，都是基于此原因。其二，劃分網(wǎng)絡(luò)游戲主管部門的行政職能范圍，減少監(jiān)管糾紛。

歸口管理政策目標(biāo)就是要明確職責(zé)、各司其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合，減少部門摩擦。專項(xiàng)行動(dòng)中不同部門的職責(zé)相對容易劃分，歸口政策決策部門的歸口劃分不明則會(huì)后患無窮。網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)起步期文化部和新聞出版總署因歸口不明確，兩部門各執(zhí)一詞，爭奪對網(wǎng)絡(luò)游戲的某些監(jiān)管權(quán)。發(fā)展期情況稍微明朗，2005年4月28日《中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局關(guān)于加強(qiáng)文化產(chǎn)品進(jìn)口管理的辦法》對文化部和新聞出版總署在網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)口審批上做出分工：“網(wǎng)絡(luò)游戲的進(jìn)口管理，文化部負(fù)責(zé)在使用環(huán)節(jié)對進(jìn)口互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品內(nèi)容進(jìn)行審查，對網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，新聞出版總署負(fù)責(zé)對出版境外著作權(quán)人授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物進(jìn)行審批，對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進(jìn)行前置審批和監(jiān)督管理?！盵9]即一個(gè)負(fù)責(zé)出版前的審批，一個(gè)負(fù)責(zé)出版后的審查。2005年7月12日發(fā)布的《文化部、信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展和管理的若干意見》在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品的進(jìn)口管理工作時(shí)重申：“進(jìn)口業(yè)務(wù)由文化部批準(zhǔn)的經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)文化單位經(jīng)營，進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)報(bào)文化部進(jìn)行內(nèi)容審查。”[10]2008年7月10日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》是網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展期比較重要的歸口管理政策，它將網(wǎng)絡(luò)游戲管理(不含網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項(xiàng)目建設(shè)、會(huì)展交易和市場監(jiān)管的職責(zé)劃入文化部，即“負(fù)責(zé)對網(wǎng)吧等上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所實(shí)行經(jīng)營許可證管理，對網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管(不含網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批)。擬訂動(dòng)漫、游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施，指導(dǎo)協(xié)調(diào)動(dòng)漫、游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！盵11]

網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展期歸口管理的一大顯著變化是，文化部和新聞出版總署兩部門監(jiān)管地位凸顯，即網(wǎng)絡(luò)游戲的大部分監(jiān)管權(quán)劃分到上述兩部門。文化部和新聞出版總署一個(gè)負(fù)責(zé)出版前的審批，一個(gè)負(fù)責(zé)出版后的審查。更加值得關(guān)注的是，文化部比新聞出版總署對網(wǎng)絡(luò)游戲有更大的監(jiān)管權(quán)重。這為下一階段把文化部劃為網(wǎng)絡(luò)游戲主管部門打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四　2009年至今：兩部門監(jiān)管范圍厘清

網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展期的歸口管理政策比起步期清晰，但仍有待進(jìn)一步明確。2009年至今是我國網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟期，這一時(shí)期出臺了不少網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理政策(見表3)，其中包括若干較有份量的政策，如《關(guān)于印發(fā)〈中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署“三定”規(guī)定中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋〉的通知》。通過這些歸口管理政策的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理范圍得以明確，這是網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟期政策的一大進(jìn)步。

表3　2009年至今網(wǎng)絡(luò)游戲歸口管理政策

網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟期歸口政策出臺的主要原因，是因?yàn)椴煌块T對歸口政策的理解不同，造成自設(shè)審批、重復(fù)審查，因此需要對出臺的歸口政策做進(jìn)一步的解釋和說明，希望能夠明確歸口，減少部門間的糾紛，真正做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。

針對有的部門未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，自設(shè)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)彶榈那闆r，2009年7月1日新聞出版總署發(fā)布的《新聞出版總署關(guān)于加強(qiáng)對進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ犯鶕?jù)國務(wù)院的“三定方案”再次重申，新聞出版總署 “負(fù)責(zé)對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進(jìn)行前置審批”“負(fù)責(zé)對出版境外著作權(quán)人授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進(jìn)行審批”“新聞出版總署是唯一經(jīng)國務(wù)院授權(quán)負(fù)責(zé)境外著作權(quán)人授權(quán)的進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲的審批部門，如發(fā)現(xiàn)有其他部門越權(quán)進(jìn)行前置審查審批，違法行政，有關(guān)企業(yè)可以依法向國務(wù)院監(jiān)督部門舉報(bào)或提起行政訴訟”[12]。

2009年9月7日，對國務(wù)院“三定方案”負(fù)有解釋權(quán)的中央編辦再發(fā)文——《關(guān)于印發(fā)〈中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署“三定”規(guī)定中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋〉的通知》明確指出：文化部是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，在文化部的統(tǒng)一管理下，新聞出版總署負(fù)責(zé)“網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批”。《通知》還對什么是前置審批做出明確解釋，認(rèn)為前置審批是指在經(jīng)工業(yè)和信息化部門許可通過互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶提供服務(wù)之前由新聞出版總署對網(wǎng)絡(luò)游戲出版物進(jìn)行審批，一旦上網(wǎng)，則完全由文化部進(jìn)行管理。為避免重復(fù)監(jiān)管，《通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“對經(jīng)新聞出版總署前置審批過的網(wǎng)絡(luò)游戲，文化部應(yīng)允許上網(wǎng)，不再重復(fù)審查，并在管理中嚴(yán)格按新聞出版總署前置審批的內(nèi)容管理；網(wǎng)絡(luò)游戲出版物未經(jīng)新聞出版總署前置審批擅自上網(wǎng)的，由文化部負(fù)責(zé)指導(dǎo)文化市場執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行查處，新聞出版總署不直接對上網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行處理?！盵13]對于進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲的審批工作，《通知》規(guī)定，新聞出版總署負(fù)責(zé)對出版境外著作權(quán)人授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進(jìn)行審批，其他進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲的審批工作由文化部負(fù)責(zé)?！锻ㄖ分螅幕吭?009年9月14日對其進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，新聞出版總署在2009年9月28日則再次發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院〈“三定”規(guī)定〉和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ?。在新聞出版總署等部門發(fā)布的《通知》中，除再次強(qiáng)調(diào)新聞出版總署是中央和國務(wù)院授權(quán)的唯一負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批的政府部門外，還強(qiáng)調(diào)“未經(jīng)新聞出版總署前置審批上網(wǎng)運(yùn)營或?qū)徟笊米愿淖儍?nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲，新聞出版總署將通知有關(guān)地方新聞出版管理部門責(zé)令其停止運(yùn)營服務(wù)，并依法予以查處”[14]。這事實(shí)上體現(xiàn)了對網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管的政策思維。文化部在2010年6月3日發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》中對中央編辦之前的解釋予以認(rèn)同：“經(jīng)有關(guān)部門前置審批的網(wǎng)絡(luò)游戲出版物，國務(wù)院文化行政部門不再進(jìn)行重復(fù)審查，允許其上網(wǎng)運(yùn)營?！盵15]“網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批和出版境外著作權(quán)人授權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品的審批，按照《中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈“三定”規(guī)定〉中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》(中央編辦發(fā)〔2009〕35號)的規(guī)定，由有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)管理。”[15]

網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展期歸口決策部門把兩大監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)范圍做了劃分，即一個(gè)負(fù)責(zé)出版前的審批，一個(gè)負(fù)責(zé)出版后的審查。但重復(fù)審查、監(jiān)管糾紛未絕。成熟期歸口決策部門明確把文化部確立為網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，同時(shí)對新聞出版總署的“前置審批”權(quán)也給出了定義，對兩部門的監(jiān)管范圍做了明確厘清?？梢哉f，一直以來約束網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展的歸口管理問題得到了一定程度的解決。當(dāng)然，我們不能指望歸口問題就此一勞永逸的解決，但隨著監(jiān)管實(shí)踐的逐步深入，因歸口問題導(dǎo)致的監(jiān)管糾紛會(huì)逐漸減少?？v觀近30年的網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管政策應(yīng)該在尊重實(shí)踐的基礎(chǔ)上，有更多科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。否則，監(jiān)管政策的出臺只能陷入擠牙膏式的被動(dòng)境地。

[1]文化部，等.文化部、公安部關(guān)于加強(qiáng)臺球、電子游戲機(jī)娛樂活動(dòng)管理的通知[EB/OL].(1990-04-30)[2016-03-10].http://law.lawtime.cn/d528893533987.html.

[2]新聞出版署.電子出版物管理規(guī)定[EB/OL].(1997-12-30)[2016-03-10].http://www.gapp.gov.cn/govpublic/84/201.shtml.

[3]國家工商行政管理局.國家工商行政管理局轉(zhuǎn)發(fā)《山西省人民政府關(guān)于嚴(yán)厲查禁取締電子游戲機(jī)娛樂活動(dòng)的通告》的通知[EB/OL].(1996-07-24)[2016-03-10].http://law.lawt ime.cn/d635891640985.html.

[4]中央編辦，等.關(guān)于計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營服務(wù)場所和電子游戲廳管理職責(zé)分工的通知[EB/OL].(2001-03-02)[2016-03-10]. http://www.110.com/fagui/law_153564.html.

[5]文化部.關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化市場管理的通知[EB/OL].(2002-05-10)[2016-03-10].http://www.edu.cn/20031111/3094179.shtml.

[6]新聞出版總署，等.關(guān)于落實(shí)國務(wù)院歸口審批電子和互聯(lián)網(wǎng)游戲出版物決定的通知[EB/OL].(2004-07-27)[2016-03-10].http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/630935.htm.

[7]文化部，等.關(guān)于開展網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所專項(xiàng)整治意見的通知[EB/OL].(2004-02-13)[2016-03-10].http://www.chinaculture.org/gb/cn_law/2004-06/28/content_49691.htm.

[8]公安部，等.公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、新聞出版總署關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營秩序查禁利用網(wǎng)絡(luò)游戲賭博的通知[EB/OL].(2007-01-25)[2016-03-10].http://www.zjwh.gov.cn/zcfg/xzgz/bw/2012-01-19/117295.htm.

[9]中共中央宣傳部，文化部，國家廣電總局.中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局關(guān)于加強(qiáng)文化產(chǎn)品進(jìn)口管理的辦法[EB/OL].(2005-04-28)[2016-03-10].http://www.fsou. com/html/text/chl/823/82370_1.html.

[10]文化部，信息產(chǎn)業(yè)部.文化部、信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲發(fā)展和管理的若干意見[EB/OL].(2005-07-12)[2016-03-10].http://www.cac.gov.cn/2015-02/05/c_1114267591.htm.

[11]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知[EB/OL].(2008-07-10)[2016-03-10].http://www.fsou.com/html/text/chl/1091/109100_1.html.

[12]新聞出版總署.新聞出版總署關(guān)于加強(qiáng)對進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ猍EB/OL].(2009-07-01)[2016-03-10].http://www.cnbeta.com/articles/88572.htm.

[13]中央編辦.關(guān)于印發(fā)《中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規(guī)定>中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋》的通知[EB/OL].(2009-09-07)[2016-03-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=299233.

[14]新聞出版總署，等.關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院《“三定”規(guī)定》和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ猍EB/OL].(2009-09-28)[2016-03-10].http://www.gapp.gov.cn/news/1663/103168.shtml.

[15]文化部.網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法[EB/OL].(2010-06-03)[2016-03-10].http://www.gov.cn/flfg/2010-06/22/content_1633935.htm.

(責(zé)任編校：楊麗英)

Centralized Administration of Online Games in China

CHENDang

(School of Arts, Anhui Polytechnic University, Wuhu 241000, China)

In the past 30 years, China′s centralized administration of online games has gone through four phases: in the 1990s, the supervisory agencies were initially established; from 2000 to 2004, multiple agencies contended for regulatory power; from 2005 to 2008, the Ministry of Culture and General Administration of Press and Publication (GAPP) occupied the leading position; and since 2009, the scope of supervision has been clarified for the Ministry of Culture and GAPP. Complicated as it is, centralized administration of online games requires that the policy-makers value the actual practice and provide more scientific top-level design in the regulatory system.

online games; government regulation; centralized administration

2016-03-19.

陳黨(1982—)，男，湖北洪湖人，安徽工程大學(xué)藝術(shù)學(xué)院講師，博士，研究方向：新媒體藝術(shù)與產(chǎn)業(yè)。

F490.5

A

1673-0712(2016)04-0061-06