經(jīng)濟學研究

白彥鋒，張　靜

(中央財經(jīng)大學 財政學院，北京　100081)

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經(jīng)濟學研究

國家治理與我國現(xiàn)代財政制度構建

白彥鋒，張靜

(中央財經(jīng)大學 財政學院，北京100081)

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，做出建立現(xiàn)代財政制度的戰(zhàn)略部署。探討國家治理理論的發(fā)展，從“統(tǒng)治模式”轉向“治理模式”(善治)，并對財政制度在經(jīng)濟、政治與社會子系統(tǒng)的媒介作用進行了闡述。基于財政在治理轉型中的關鍵基礎地位，從預算制度、稅收制度和政府間財政關系三個角度具體論述了如何構建現(xiàn)代財政制度，以推進國家治理方式轉型，提高國家治理能力。當前，我國進入“大國財政”的新常態(tài)已成為不爭的事實，建設大國財政，構建現(xiàn)代財政制度，不僅發(fā)揮財政的治國安邦作用，也發(fā)揮中國財政在全球治理中的更大作用。

國家治理；現(xiàn)代財政制度；大國財政

黨的十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱。科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改善稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！痹撜摂嘁馕吨黄屏嗽瓉淼膬H從經(jīng)濟學角度來看待財政職能的狹隘視角，而將財政的功能上升到關系國家長治久安的前所未有的高度。

當前，在深化改革開放、完善中國特色社會主義制度的關鍵時期，為了2020年全面建成小康社會和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)，黨中央立足全局、面向未來，在科學把握現(xiàn)代國家發(fā)展規(guī)律的基礎上做出建立現(xiàn)代財政制度的重大決策部署。從我國的現(xiàn)實國情來看，我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，承受著“三期疊加”*“三期疊加”指的是經(jīng)濟增長速度換檔、結構調(diào)整陣痛、前期刺激政策消化。效應帶來的嚴峻壓力，經(jīng)濟增速由高速下降到中高速，財政收入增長轉變?yōu)橹械退佟?/p>

圖1　1994-2014年全國公共財政收入增速與國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增速變化圖數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)資料計算。

如圖1，從1994年分稅制改革來看，我國公共財政收入的增速大多保持在兩位數(shù)，并且其增速均高于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度，但是兩者的差距從2008年全球金融危機以來呈現(xiàn)波動縮小的趨勢，尤其是2012年以來逐漸趨同。2014年全國財政收入的增長速度僅為8.6%，首次降到10%以下。且從2015年的月度數(shù)據(jù)來看，1月到2月的財政收入增長率陡然降為3.2%，3月為4.2%，4月為4.7%。由此可見，財政收入階段性高速增長已經(jīng)宣告結束。在2015年6月28日國務院向全國人大常委會所作關于2014年中央決算的報告中，財政部長樓繼偉指出，目前經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間，但新的增長動力正在形成之中，外部需求收縮，內(nèi)部多種矛盾聚合，經(jīng)濟運行走勢分化，下行壓力仍然很大。受宏觀經(jīng)濟形勢影響，財政收入總體呈現(xiàn)回落的態(tài)勢。在財政收入增長乏力的背景下，財政支出的壓力卻非常巨大，財政收支矛盾有激化的傾向，尤其是提振經(jīng)濟的需要，這必然給國家運行和財政管理帶來前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，需要對國家財政體制進行實質性變革。

有鑒于此，黨中央提出了“國家治理”概念，體現(xiàn)了黨對維系和改善國家與社會、政府與人民關系的高度重視和積極反思，而“不再是簡單的以國家為主體的管制思維模式”[1]。從“統(tǒng)治(government)模式”向“治理(governance)模式”的轉變，是現(xiàn)代國家建設發(fā)展過程中必然要經(jīng)歷的歷史轉型，作為國家治理基礎和支柱的財政制度，也面臨著從理論到實踐的全方位轉型，構建現(xiàn)代財政制度正是我國順應這一轉型提出的重要戰(zhàn)略決策。

一、文獻綜述

(一)從“統(tǒng)治”到“治理”、“善治”

治理(governance)理論緣起于西方。社會自治組織在20世紀90年代后有了很大發(fā)展，力量不斷壯大，在公共社會中扮演愈來愈重要的作用。治理理論的興起是理論界對政府與市場、政府與社會關系的再思考和回應。這一理論的產(chǎn)生發(fā)展，“進一步拓展了政府改革的視角，它對現(xiàn)實問題的處理涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多領域，成為引領公共管理未來發(fā)展的潮流”[2]。

全球治理委員會(Commission on Global Governance)在1995年發(fā)布的題為《我們的全球伙伴關系》(Our Global Neighborhood)行動綱領中對“治理”做出如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。”

治理理論是人們對傳統(tǒng)政治統(tǒng)治或政府管理弊病的反思，“治理”與“統(tǒng)治”是相區(qū)別的。從權威主體來看，正如詹姆斯·N·羅西瑙(James N. Rosenau)所指出的那樣，治理的主體不局限于政府，“現(xiàn)在政府的一些職能，正在由非源自于政府的行為體所承擔”[3]。也就是說，統(tǒng)治是一元化的，而治理具有多中心和協(xié)商合作的特點，伸張的是民治和自治的價值[1]。從運作機制來看，毛莉等認為統(tǒng)治模式是自上而下，具有剛性特征，而治理模式則“蘊藉著自上而下、自下而上、橫向流動等多種傳導方式，是復合型的”[4]。

十八屆三中全會決議使用“國家治理”這一概念，其核心問題就是要重構傳統(tǒng)政治統(tǒng)治的主體，構建作為治理主體的公共權力和社會組織體的自身內(nèi)在結構。對此，學者們各陳己見，對“國家治理”提出了自己的見解。李煒光認為，國家治理是指“在政治系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權威，對政務或公共事務做出有效安排，以達到維護政治秩序和正義價值的目的”[1]。盧洪友則將國家治理體系概括為“一國用來規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度安排及運行機制的總稱”，是“一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度體系”[5]。這些定義在強調(diào)政府的主體作用的同時，也把私人部門和社會組織的管理活動納入其中，并將國家治理的客體范疇從政治事務拓展到公共事務；在價值取向方面，都將社會公平正義置于更重要的位置，將公平正義作為國家治理的重要原則和目標之一。

國家治理的理想狀態(tài)就是善治(good governance)，善治是一個“使公共利益最大化的社會管理過程”，其本質特征就在于“政府與公民社會對公共生活的合作管理，是政治國家與公平社會的一種新穎關系，是兩者結合的最佳狀態(tài)”[6]。丁宇(2011)提出善治的基本訴求主要包括：法治性、服務性、責任性、民主性和合作性。李煒光(2014)綜合了聯(lián)合國開發(fā)計劃署(The United Nations Development Programme, UNDP)和全球治理委員會(Commission on Global Governance)等的界定，將現(xiàn)代國家治理的五個基本要素歸納為：合法性(legitimacy)、透明度(transparency)、問責制(accountability)、法治(rule of law)、回應性(responsiveness)。

(二)財政在治理轉型的基礎作用

我們的整個社會是由政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)這三個子系統(tǒng)構成的。從國家治理來看，政府要實現(xiàn)對社會的有效滲透，以及對經(jīng)濟、政治和社會關系的調(diào)節(jié)，必須要具備有效的財政資源汲取和利用的能力。

也就是說，從財政收入角度來看，政府為了實現(xiàn)其固有的統(tǒng)治目的，必然會產(chǎn)生很強的汲取財政資源的動機，如果財政制度是低效的，則政府就不能順利實現(xiàn)其政策目標，并取得合法性。從中國朝代更替來看，“一個亙古不變的一般原則是，誰有能力征稅，誰就能掌握稅收所及的地區(qū)”[7]，黃仁宇通過對每個朝代的財稅制度進行分析，發(fā)現(xiàn)如果一個朝代能夠建立起一套符合當時小自耕農(nóng)社會實際情況的財稅制度時，國家就能得到充足的財源，從而維持其統(tǒng)治；反之，則離滅亡不遠矣。此為財政收入對實現(xiàn)政府合法性不可或缺，除此之外，從財政支出的角度來看，即使國家能夠汲取足夠的財政資源，但若配置資源的能力軟弱，財政支出效率低下，那么也會阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，只有建立起有效的財政制度，作為連接政治、經(jīng)濟和社會三個子系統(tǒng)的關鍵環(huán)節(jié)，才能最終實現(xiàn)國家治理能力的提高。

按照財政收入的來源，可以將財政國家(fiscal state)分為六個類型：領地國家(domain-state)、貢賦國家(tribute-state)、關稅國家(tariff-state)、稅收國家(tax-state)、貿(mào)易國家(trade-state)、自產(chǎn)國家(owner-state)(Tarschy，1988；Campbell，1996)。其中，由“領地國家”*領地國家的收入來自于君主的財產(chǎn)(莊園、森林、礦產(chǎn)等)。向“稅收國家”*稅收國家的收入來自于社會大眾繳納的稅收。的轉變，是國家現(xiàn)代化至為關鍵的轉型。劉曉路(2014)構建了一個由國家、經(jīng)濟與社會共同構成的現(xiàn)代化模型，認為在現(xiàn)代化過程中發(fā)生了三個關鍵性轉型：一是國家與經(jīng)濟的關系由“領地國家”(domain state)轉變?yōu)椤柏斦摇?fiscal state)或“稅收國家”(Tax state)；二是國家與社會的關系由“有限準入社會”轉變?yōu)椤伴_放準入社會”；三是經(jīng)濟與社會的關系由嵌入式經(jīng)濟轉變?yōu)榉乔度胧浇?jīng)濟。

也就是說，從封建社會向現(xiàn)代社會的發(fā)展過程中，伴隨著市場經(jīng)濟的出現(xiàn)和發(fā)展，經(jīng)濟活動不再是為了領主和共同體而生產(chǎn)，而逐步擺脫傳統(tǒng)社會的束縛，形成經(jīng)濟、政治和社會三個相對獨立的子系統(tǒng)。財政制度是聯(lián)系政治、經(jīng)濟和社會的媒介，即政治體系通過財政汲取收入，同時為土地、資本、勞務三大生產(chǎn)要素設定所有權，通過財政支出為經(jīng)濟和社會體系提供公共產(chǎn)品和服務，以此保障市場活動的正常運轉。對此，熊彼特(1918)指出：“財政因素是促成現(xiàn)當代國家產(chǎn)生的直接因素……最終導致了自由個體經(jīng)濟的形成……國家的手上拿著稅單，便可以滲透到私有經(jīng)濟中去，可以贏得對它們的日益擴大的管轄權。一旦稅收成為事實，它就好像一個抓手，社會力量可以握住它，從而變革社會結構?！盵8]

可見，財政體制不僅可以用來衡量社會變化，也是用來牽引社會變化。一旦國家的財政制度發(fā)生了轉型，必然會催生政治變革和國家治理方式的轉型。要推進現(xiàn)代財政制度的建設，必須要加強財政建設，落實財政問責(financial accountability)制度。把權力關進籠子里，控制權力防止其被濫用的最佳方式就是控制政府活動的內(nèi)容和范圍。要想控制政府活動，只有控制住它的“錢袋子”，要讓政府提供關于其各項行為的全面信息，并就其行為正當性進行解釋，即“為什么要以某種特定的方式支出資金以及它們帶來了什么結果或好處”[9]。只有財政制度完善了，公民能夠全面詳細地掌握政府的財政收支信息，政府才能置于公民的有效監(jiān)督之下，建立責任政府、服務政府。

二、財政制度轉型

財政是一種運用公共權力對資源進行分配的行為。財政制度是國家汲取和使用財政資源的方式。財政制度轉型是實現(xiàn)國家治理轉型的關鍵，“不同的財政制度通常與不同的國家治理制度相聯(lián)系，并意味著不同的國家治理水平”[10]。因此，在國家治理體系和治理能力的建設過程中，應該抓住財政制度這個關鍵環(huán)節(jié)，通過財政制度改革來引導國家治理制度轉型。

從我國財政類型的演變發(fā)展歷程來看，我國過去曾有過“戰(zhàn)時財政”“建設財政”“國家財政”“公共財政”等多個稱謂。新中國建立后，在迅速恢復國民經(jīng)濟、順利實現(xiàn)社會主義三大改造的基礎上，我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與之相適應，在財政領域也建立起了國家財政制度。國家財政的核心是強調(diào)政府在生產(chǎn)要素和生產(chǎn)成果分配方面具有絕對權力，政府包辦一切，統(tǒng)收統(tǒng)支。國家財政制度的建立，促進了我國計劃經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，但相對忽視了地方政府和相關主體的利益訴求。

1978年，黨的十一屆三中全會宣布實行改革開放。改革開放初期，國家財政制度改革的核心是“放權讓利”，既有中央對地方政府、也有政府對企業(yè)的放權讓利。經(jīng)過兩步利改稅，20世紀80年代末，中國已建立起現(xiàn)代稅收制度的雛形。但由于當時的改革總體上是計劃經(jīng)濟的行政分權，財政制度仍然屬于國家財政制度的范疇。

1993年，十四屆三中全會提出以市場化導向為核心的經(jīng)濟體制改革，主張市場在資源配置中起基礎性作用，保障市場主體的相應權利。當時，全國財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全國財政收入的比重(即“兩個比重”)(圖2)偏低，但是要進行市場化改革、推進宏觀調(diào)控，必須要求一定的財政集中，也就是政府要通過財政渠道在國民收入中支配一定數(shù)量的財富資源，同時中央政府通過合理的政府間財政關系確保一定的財政收支份額。在這樣的背景下，1994年國家啟動了新一輪財政體制改革，引入增值稅，建立分稅制。

圖2　1978-2013年財政收入“兩個比重”變化趨勢圖*這里的“財政收入”中不包括國內(nèi)外債務收入。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》整理得到。

1994年分稅制改革對中央與地方政府間的財政關系進行了調(diào)整，強調(diào)要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。此后，隨著國家建設的大踏步推進，以及經(jīng)濟的高速增長，人們發(fā)現(xiàn)，如果沒有社會的發(fā)展、沒有人民生活水平的提高、沒有支出的均等化，經(jīng)濟建設最終是上不去的。于是，1998年“公共財政”應運而生， 2005年，“民生財政”也提上議事日程。這一系列改革舉措都順應了社會主義市場經(jīng)濟體制建設的要求，響應了人民群眾的呼聲。而十八屆三中全會提出要建立現(xiàn)代財政制度，更是開辟了我國財政制度建設的新紀元。

相比于“以管理模式而非治理模式、以結果導向而非過程導向”[11]的傳統(tǒng)財政制度，現(xiàn)代財政制度的建設是與工業(yè)化與城市化相適應的制度建構，

其目標是要使財政在一個公開透明的民主環(huán)境下實現(xiàn)高效運行，既承擔起提供公共物品的公共責任，又擔負起國家治理、社會經(jīng)濟和諧可持續(xù)發(fā)展的重大使命。

因此，要突破過去計劃經(jīng)濟體制下過分強調(diào)公有制“國家財政”的窠臼，將財政視為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的手段，保持財政政策的相對穩(wěn)定性，避免頻繁隨意使用財政手段，防止經(jīng)濟大起大落，通過財政制度的改革，牽一發(fā)而動全身，推動國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會多元主體的利益共享和共同繁榮。

三、大國財政的現(xiàn)實國情

在2014年12月29日至30日召開的全國財政工作會議上，財政部長樓繼偉強調(diào)，要充分發(fā)揮財稅改革的基礎性支撐作用，加快建立現(xiàn)代財政制度，積極支持其他領域改革，尤其是要牢固樹立“大國財政、統(tǒng)籌內(nèi)外”理念和全球意識、安全意識，積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，主動參與國際財經(jīng)交流和全球經(jīng)濟治理。

按照國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》計算，2014年中國人均GDP約為7 575美元，在世界排名90位左右，雖然仍落后于很多國家，但中國的人均GDP在過去幾十年一直保持著較快增長，從1978年到2014年實際增長17倍多。根據(jù)中國新供給經(jīng)濟學50人論壇研究團隊發(fā)布的《中國“十三五”經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及中長期發(fā)展戰(zhàn)略——以高質量的新思想、新制度供給促進全球化背景下的改革創(chuàng)新型國家建設》(簡稱《中國2049戰(zhàn)略》)，“按市場匯率法預計中國2025年左右有望超過美國成為世界第一大經(jīng)濟體，總量預計29.1萬億元，超過美國的28.4萬億美元，到2049年中國GDP總量達到155.5萬億美元，占世界比例24.9%，屆時是美國GDP的1.8倍”。無論從當前經(jīng)濟總量上還是未來發(fā)展方向來看，中國政府財政的國內(nèi)社會支配力和國際社會影響力都在擴大，我國財政當前步入“大國財政”已是不爭的事實。

劉亞洲認為，2011年中國成為世界第二經(jīng)濟體前后，沒有及時啟動與經(jīng)濟體量匹配的現(xiàn)代財政制度建設，因此未來20年將會成為中國“大國財政”飛速發(fā)展時期。在這一歷史時期，中國仍然會是世界上最大的發(fā)展中國家和最大的“二元經(jīng)濟”體，需要投入巨大的財力；我國的區(qū)域間差異有所擴大，也需要可觀的財力支持；在和諧社會構建過程中，有許多與民生密切相關的公共產(chǎn)品和公共服務亟待增加供給，都需要投入大量財政資金(賈康，2007)。

建立大國財政，要超越傳統(tǒng)財政收支思維的桎梏，更多地關注超越財政自身的宏觀經(jīng)濟大問題。自古以來中國就有“民以食為天”之說，保障糧食安全始終是我國農(nóng)業(yè)政策的基石。2014年我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了十一連增，但是“11連增”的數(shù)字也造成了一種幻覺和心理安慰，無論是財政還是生態(tài)，我國都為此付出了很多代價。從化肥施用量來看，我國農(nóng)作物畝均化肥用量21.9公斤，遠高于世界平均水平(每畝8公斤)，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍。這不僅導致土地板結，農(nóng)業(yè)自身不可持續(xù)，也導致財政在種糧補貼、良種補貼、收儲補貼等很多方面不堪重負。因此，如何利用好國內(nèi)外兩種資源更加健康地保障我國糧食安全，促進我國農(nóng)業(yè)和財政的“雙重”可持續(xù)發(fā)展顯得更為重要。

建立大國財政，要樹立大國財政思維，突破國內(nèi)財政視角的局限。在全球化視角下，大國與小國財政所發(fā)揮的作用有所區(qū)別，需要承擔的責任也不盡相同。作為全球第二大經(jīng)濟體，中國必須首先從觀念上有意識地審視本國在全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化中的作用。當前，中國以“一帶一路”為抓手，積極倡導成立亞洲投資銀行，建立全面開放型經(jīng)濟體正是一種大國財政思維的體現(xiàn)。

建立大國財政，必須要拓展財政管理的國際視野。在我國大力實施“走出去”戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟對外開放水平不斷提高的背景下，要注意“國內(nèi)生產(chǎn)總值”(GDP)的局限性。2014年，我國共實現(xiàn)全行業(yè)對外投資1 160億美元，如果加上第三地融資再投資，對外投資規(guī)模應該在1 400億美元左右，比我國利用外資大約高出200億美元。這意味著，2014年我國實際對外投資已經(jīng)超過利用外資的規(guī)模，已經(jīng)成為資本的凈輸出國。這標志著我國從經(jīng)貿(mào)大國邁向經(jīng)貿(mào)強國。隨著我國“走出去”戰(zhàn)略的實施，對外投資規(guī)模不斷擴大，國民經(jīng)濟按照“屬人原則”核算的我國“國民生產(chǎn)總值”(GNP)、也就是全體國人創(chuàng)造的財富增速依然是非?？捎^的。 從國際稅收發(fā)展趨勢來看，旨在規(guī)范各國國際稅收競爭、應對跨國公司的國際稅收籌劃，以構建更加透明和公平的國際課稅秩序，促進全球經(jīng)濟的一體化，防止“一站到底”(race to the bottom)式的惡性稅收競爭，經(jīng)合組織(OECD)、20國集團已經(jīng)將跨國公司(multinational enterprises，MNEs)的“國際稅基侵蝕和利潤轉移”問題(Base erosion and profit shifting，BEPS)納入了議事日程。如何在國際范圍內(nèi)切實維護我國稅收主權，對于跨國界收入既要防止多次重復征稅，又要至少對其征一次稅，是我國未來財政管理需要解決的問題之一。

大國財政是大國的基礎。大國財政需要為有效實現(xiàn)大國治理發(fā)揮基礎性作用，并上升到全球治理發(fā)揮世界性作用，成為撬動人類文明進步的有力杠桿。中國經(jīng)濟要實現(xiàn)進一步發(fā)展，順利跨越中等收入陷阱，由中等收入國家變成高收入國家，一定要和全球經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，不可能單打獨斗。中國積極推進PPP模式、基礎設施互利互通等，都是國家行為，需要財政政策配套實施。因此，更要以國際視野來認識財政，不僅讓財政發(fā)揮應有的治國安邦之用，也應當發(fā)揮“中國財政”在全球治理中的更大作用。

四、現(xiàn)代財政制度構建

黨的十八屆三中全會提出“現(xiàn)代財政制度”是著眼于我國國民經(jīng)濟在成功實現(xiàn)“起飛”之后，如何在平流層進入“巡航模式”的制度建設問題。今后，要以增進財政活動效率、貫徹正義公平為基本目標，著力推進包括預算制度、稅收制度、政府間財政關系在內(nèi)的整個財政制度的現(xiàn)代化，踐行稅收法定主義，以財政制度現(xiàn)代化建設及財政治理能力提升為突破點，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

(一)完整規(guī)范、公開透明的政府預算體系

現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎。Khan指出，“預算不僅僅是配置政府資源的技術工具，也是塑造公共生活、國家制度以及兩者之間關系的文化建構”[12]，通過預算制度的改革，從而改變國家籌集、分配、使用財政資金的方式方法，達到重塑國家治理制度的目標。

2015年我國全國一般公共預算支出資金安排為171 500億元，超過了17萬億，這一數(shù)字在今后年度很可能將繼續(xù)穩(wěn)步攀升。如何才能“好鋼用在刀刃上”，提高財政資金的使用效益，如何保證財政預算資金沐浴在公開透明的陽光之下，如何實現(xiàn)“依法用好百姓錢”，實現(xiàn)效率性、效益性、公平性、透明性等政府理財目標，已然成為現(xiàn)代政府治理必須予以正面回應的時代命題。要讓政府收支公開透明，接受公民全方位監(jiān)督，也就是使王紹光(2008)所說的“看不見的政府”變成透明的政府，就必須要建立起完整規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代政府預算體系。

首先，要改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。對一些跨年度支出項目，傳統(tǒng)年度平衡機制忽視了支出規(guī)模與政府政策的聯(lián)結性，在客觀上易導致預算執(zhí)行“順周期”問題，加劇經(jīng)濟波動。引入跨年度預算平衡機制，預算審核重點由傳統(tǒng)的收支平衡轉向注重政府支出政策，以此加強預算與政策的聯(lián)結性；收入預算從約束性轉為預期性，以改變地方政府在稅法執(zhí)行過程中收“過頭稅”等問題，改善私營企業(yè)的市場環(huán)境；建立跨年度財政赤字彌補機制，設置全國年度總赤字規(guī)模警戒線，以增強財政政策的前瞻性和可持續(xù)性。

其次，推進政府會計改革，建立權責發(fā)生制的政府財務報告。權責發(fā)生制政府綜合財務報告，是指反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)的報告。報告內(nèi)容主要包括政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等財務報表和報表附注，以及以此為基礎進行的綜合分析等。這是在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎上對政府會計準則的完善，對部分項目采用權責發(fā)生制，以統(tǒng)一、科學、規(guī)范地反映政府的財務信息、資產(chǎn)狀況和行政活動，改進政府績效監(jiān)督考核，防范財政風險，促進政府財務管理水平的提高和可持續(xù)發(fā)展。

再次，建立政府性債務管理體系及風險預警機制，防范和化解財政風險。近年來，我國地方政府性債務規(guī)模不斷擴大，不可否認地方政府通過債務融資，有力地支持基礎設施建設和民生改善，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展，但是一些地方在債務舉借、管理和使用等方面隱藏一定的風險隱患。當前，我國城鎮(zhèn)化方興未艾，亟需較大規(guī)模的投入。在財政資金較為有限的情況下，要積極推進地方政府有序融資，拓展地方政府融資渠道，探索公私合營體制，規(guī)范和控制地方財政風險。

最后，清理規(guī)范重點支出掛鉤機制，完善轉移支付制度。完善的公共治理結構要求政府預算管理的職能是完整的、權威的，《預算法》應在配置預算資源過程中享有最高的權威，不能由于部門法而割裂其通盤考慮。由于我國社會還處于雙重轉型時期，一些部門法對于教育、農(nóng)業(yè)、科技等領域的財政投入增幅做出了與財政經(jīng)常性收入或生產(chǎn)總值掛鉤的硬性規(guī)定。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式，這并不意味著國家對這些重點領域的忽視，而是通過預算安排、財政政策等手段來保障這些領域的發(fā)展。

(二)統(tǒng)一稅制、公平稅負的稅收制度

對于歐洲議會制度的誕生以及民主政治的確

立，稅收制度功不可沒。由于“稅收國家的財政收入來源于私人部門(家庭和私有經(jīng)濟)的財富”[13]，使得政府越來越依賴于私人部門，不得不與私人部門協(xié)商建立契約，最終實現(xiàn)國家財政制度和政治制度的重構。因此，馬斯格雷夫(1980)總結說：“稅收是現(xiàn)代民主制度興起的先決條件?！盵13]

推行稅制改革，必須要堅持稅收法定主義原則，進一步厘清政府與市場的邊界，建立規(guī)范和公平的稅收制度體系。目前，各種稅收優(yōu)惠區(qū)林立，各項優(yōu)惠政策泛濫，有些地方政府或財稅部門執(zhí)法不嚴或出臺“土政策”，甚至通過稅收返還等方式，變相減免稅收，制造政策“洼地”，從而擾亂了正常的市場秩序，不利于公平競爭的市場環(huán)境的建立。

在稅制改革中，必須要堅持穩(wěn)定稅負。這是“高財政收入占比、政府主導、擠壓市場”和“低稅收、高債務、高支出、高福利”等不歸路之外的必然選擇，是與包容性增長(inclusive growth)的財稅政策取向相一致的(樓繼偉，2013)。政府穩(wěn)住其收支規(guī)模，就可以為市場留出更大的作為空間，讓市場發(fā)揮資源配置的決定作用，從而政府也能把有限的財政資金用到刀刃上，支持經(jīng)濟結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，保障和改善民生。在宏觀稅負總水平保持穩(wěn)定的前提下，也要進一步做好“結構性減稅”工作，針對特定稅種、基于特定目的實行減稅，消化過剩產(chǎn)能，培育新的經(jīng)濟增長點。

稅制改革是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，在2015年政府工作報告中李克強提出了要“大道至簡”原則。當前，我國推行營業(yè)稅改征增值稅也體現(xiàn)了這一原則。從我國三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史來看(圖3)建國以后直至20世紀60年代，我國產(chǎn)業(yè)結構總體上呈現(xiàn)“一二三”格局，第一產(chǎn)業(yè)占絕對優(yōu)勢；1970年后，第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降，第二產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，呈現(xiàn)“二三一”的格局。近年來，第一產(chǎn)業(yè)比重進一步下降，第二產(chǎn)業(yè)相對穩(wěn)定，第三產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)步上升，2013年第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超越第二產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)“三二一”的結構。

圖3　1978-2013年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值三次產(chǎn)業(yè)占比變化圖*按當年價格計算資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》整理

“營改增”后，將有助于公平服務業(yè)稅負，促進服務業(yè)的發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)部門與中產(chǎn)階級息息相關，從資本主義國家的發(fā)展歷史來看，正是中世紀歐洲工商業(yè)的發(fā)展促使了城市和市民階層的興起，形成近代市民社會、公民社會的雛形。因此，積極發(fā)展服務業(yè)，在第三部門的迅速成長以及中產(chǎn)階級的壯大中，必然會推動我國政治民主化進程，使社會組織在國家治理中發(fā)揮更重要的作用。

與自然國家相比，現(xiàn)代國家的一大特征就是“開放準入社會”。開放準入社會中的重要主體之一就是眾多的社會組織，公民可以通過建立、參加各類社會組織的活動實現(xiàn)政治參與，培養(yǎng)、提高民眾的公民意識、權利意識，加強社會治理在國家治理中的作用。當前，我國獨立的社會組織還存在缺陷，例如農(nóng)會的缺失在一定程度上使得農(nóng)民在征地博弈中處于劣勢地位，無法保障自己的合法權益，缺乏一個組織在糾紛中起協(xié)調(diào)連接作用，有時導致矛盾的激化。因此，社會組織建設是創(chuàng)新社會治理機制的重要內(nèi)容，是國家治理體系建設的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代財政制度建設必須要服務于政府與社會組織關系的重新定位，大力支持社會組織的建設。當前，推行行政審批制度改革(簡政放權)，轉變政府職能，提高政府治理績效，是建立現(xiàn)代財政制度的必經(jīng)之路，只有擺脫對政府主體及行政手段的過分依賴，重新定位政府與市場的關系，才能騰出手來干大事，打造中國經(jīng)濟升級版。

(三)建立事權與支出責任相適應的政府間財政關系

20世紀80年代，中國的財政制度從單一的完全由中央政府控制收入的集中分配制度轉變?yōu)橐环N相對分權化的財政安排。林毅夫(2000)利用省級數(shù)據(jù)對中國自80年代開始的財政分權對經(jīng)濟增長產(chǎn)生的作用進行了估算，發(fā)現(xiàn)在控制了同時期其他各項改革措施的影響后，財政分權提高了省級人均GDP的增長率。

從中國的現(xiàn)實國情來看，1994分稅制改革側重于當時亟須解決的中央與地方財政收入劃分問題，并沒有對政府間事權和財政支出責任劃分的格局做出根本性改變，演化至今，“財政體制格局已出現(xiàn)了偏離‘分稅制’、重歸‘分錢制’的跡象”[14](分稅制的tax-sharing似乎更契合中國分稅制的現(xiàn)實發(fā)展)。

事權與支出責任的劃分不科學、不規(guī)范，一方面壓制了地方政府提供公共產(chǎn)品的積極主動性，另一方面也消減了地方政府在地方事務上的財力，中央不得不通過設立大量專項轉移支付項目對地方給予補助。這種格局不僅容易造成資金分配“跑部錢進”、“撒胡椒面”現(xiàn)象，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當干預地方事權，影響地方的自主性、積極性，還會造成地方承擔中央事權與地方的積極性不一致，導致執(zhí)政行為不當，影響市場統(tǒng)一、公正。

目前，我國中央與地方之間還有很多事權沒有明確劃分，多數(shù)采用行政手段通過政府文件的形式進行調(diào)整。這種缺少規(guī)范性劃分的問題容易導致地方政府承擔的事務過多。從國家治理的角度來看，事權履行的過分下沉在一定程度上會導致中央對地方的依賴性過大。中央決策、地方執(zhí)行，如果地方政府不能有效履行責任，則會嚴重阻礙中央政策的貫徹執(zhí)行。例如，為了應對經(jīng)濟下行壓力，中央政府出臺了一系列密集政策措施，但是“沒有落實，再好的思路也是紙上談兵；沒有落實，再好的規(guī)劃也是空中樓閣；沒有落實，再好的講話也是畫餅充饑”，因此，要立足于建立現(xiàn)代財政制度，在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央與地方事權和支出責任，將政策落到實處。

五、結　語

改革開放以來，我國的經(jīng)濟體制改革在經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、以發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟為目標的城市經(jīng)濟體制改革、建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制等階段以后，當前國內(nèi)改革進入了深水期、攻堅期。在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展面臨的嚴峻壓力下，要實現(xiàn)財政作為國家長治久安的制度保障，必須將現(xiàn)代財政制度建立在法制的基礎上，唯有如此，才能實現(xiàn)規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的財政體制，為國家治理奠定堅實的基礎。

當前，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二位，財政收支規(guī)模龐大可觀，國際影響力和支配力也在不斷增強。但是與發(fā)達國家相比，我國的財政收支占GDP的比重仍然低于許多發(fā)達國家，這其中有統(tǒng)計口徑的因素，例如我國政府性基金、社會保障基金等并未納入一般公共預算，也有財政控制能力不足的原因。當然，在今后的財政制度建設中，并不能一味追求財政收支在GDP中的高比重，造成“國進民退”的僵化低效局面。從人均GDP來看，“2020年中國人均GDP將達到世界的平均水平，接近高收入國家的值，相當于美國的23%，只是接近(中等收入水平)門檻”(《中國2049戰(zhàn)略》)，因此，必須要從我國的實際國情出發(fā)，政府的歸政府，市場的歸市場，使得政府這只有形的手從競爭性領域退出，發(fā)揮財政在社會保障、提供基本公共服務等改善民生、促進社會公平正義方面的作用。

總而言之，應當以國際視野認識現(xiàn)代財政，從民生角度構建現(xiàn)代財政，建立大國財政，“不僅讓財政發(fā)揮應有的治國安邦作用，而且發(fā)揮中國財政在全球治理中的更大作用”[15]。

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【責任編輯侯翠環(huán)】

National Governance and the Construction of Modern Fiscal Institutions in China

BAI Yan-feng, ZHANG Jing

(School of Public Finance, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China)

The Third Plenary Session of the 18th Central Communist Part of China proposed that public finance is the foundation and important pillar of national governance, and the strategic development of building modern fiscal system. This paper discusses the development of the theory of national governance from "rule mode" to "governance model", and the media effect of fiscal system in economic, political and social subsystem. Based on the key position of fiscal system, this paper states how to build modern fiscal system from the perspective of budget system, tax system and government relationship, in order to promote national governance mode transformation, and the governance capability. At present, the new normal that our country has entered “the finance of a big country” has become an indisputable reality, so the construction of the finance of a big country and a modern financial system, not only plays a financial role of safeguarding a country, but also plays a greater role of Chinese finance in global governance.

national governance; modern fiscal institutions; the finance of a big country

2015-09-20

國家社科基金重點項目“我國霧霾成因及財政綜合治理問題研究”(15AZZ010)；北京市哲學社會科學規(guī)劃重點項目“推進北京市生態(tài)文明建設的依法治理研究”(15FXA002)；中央財經(jīng)大學青年創(chuàng)新團隊“中國生態(tài)文明建設中的能源財政問題研究”和“中財—鵬元地方財政投融資研究所”的資助；國家社科基金重大項目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”(14ZDA028)

白彥鋒(1976—)，男，河北省新樂人，中央財經(jīng)大學財政學院教授、博士研究生導師，主要研究方向：財政理論與政策。

F812

A

1005-6378(2016)01-0111-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.01.020