溫　濤

（軍事經(jīng)濟學院，湖北　武漢　430035）

PPP模式促進軍民深度融合的探討

溫濤

（軍事經(jīng)濟學院，湖北武漢430035）

PPP項目融資方式在中國大型項目建設領域越來越受到青睞，通過民間資本的介入不僅可以解決大型項目建設的資金短缺問題，還可以降低成本和提高項目的效率。運用PPP模式有利于廣納各路資金，吸納民營企業(yè)在管理和技術方面的長處，合理分配項目建設的風險，加快國防項目建設和有效運營。隨著軍民融合的進一步發(fā)展，利用PPP模式整合私營企業(yè)和民間資本的資源，從而在國防項目的建設上發(fā)揮作用，這將是軍民融合深化發(fā)展的趨勢。

軍民融合；PPP模式；BOT模式；BOOT模式

PPP模式自從問世以來，受到許多國家和地區(qū)政府的密切關注。相對于傳統(tǒng)由公共部門完成大型項目建設的模式，PPP模式的優(yōu)勢就是在風險管理的基礎上吸引民間資本進入大型項目的建設。吸引各領域資本進入國防項目的運作，是推動軍民融合“全要素、多領域、高效益”格局深度發(fā)展的重要內容。通過PPP模式，國防項目能有效地從社會上吸收閑散資金，借助資本市場，為內涵式發(fā)展積蓄力量，并借力資本運營的推動進一步深化國防項目結合層次和效益，盡最大可能優(yōu)化整個國家的資源配置，從而實現(xiàn)資源分配的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在深度融合中實現(xiàn)經(jīng)濟建設的國防效益最大和國防建設的經(jīng)濟效益最大化。

一、PPP模式的定義與分類

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。然而各國對于PPP的理解和實踐都有出入，我們根據(jù)其內涵做了一個簡單的歸類（見表1）。

表1　PPP模式分類

從表1可以看出，PPP中有許多發(fā)展模式，隨著私有化程度的提高，項目所需的投資量也逐漸增加。在已有基礎的設施和項目上進行發(fā)展的PPP模式往往投入資本的量較小，而需要重新建設的設施和項目則需要較多的資本。如果從投入資本量大小的標準來劃分PPP模式的發(fā)展，我們可以將PPP模式分為投入資本量小的模式：MC、O&M、TOT、ROT；投入資本量大的模式：BOT、BOOT、BOO。不同的PPP模式適合去發(fā)展不同類型的國防項目，按照上面的基礎標準，我們可以將PPP模式適用的國防項目作以下歸類。

投資量較小的模式（MC、O&M、TOT、ROT）適合發(fā)展的項目：一是軍轉民項目，例如北斗系統(tǒng)應用于民用導航、資源勘測、電子信息技術、光機電一體化技術、新材料技術。二是民轉軍項目，例如節(jié)能減排技術、新能源技術。三是向私營企業(yè)購買服務和技術。

投資量較大的模式（BOT、BOOT、BOO）適合發(fā)展的項目：一是基礎設施項目的建設或改造，例如建設港口、機場。二是軍民融合創(chuàng)新區(qū)的建立。三是重點領域建設的項目，如太空發(fā)展、海洋勘測、信息建設。

二、PPP在國外國防項目建設上的應用

PPP模式通過吸引民間資本進入國防項目的建設，可以把軍隊不擅長、難做好的任務交給更專業(yè)的私人部門，以突出核心軍事能力建設，把軍隊的資源更有效率地投向核心戰(zhàn)斗力生成上。上世紀90年代中期以來，PPP在英美等國的國防部門廣泛應用于裝備生產(chǎn)維修、教學訓練、設施建設，甚至是航空探索的領域，效益十分明顯。當時這些國家的國防需求日益增加，而預算約束不斷趨緊，除非是關鍵項目，否則都會被迫削減資金或者延期保障。為了使許多仍具有價值的基礎設施建設和相關技術、服務的開放引進項目能順利進行，國防部門不得不在傳統(tǒng)議會全額撥款保障模式之外，探索其他的資金來源渠道，其中應用最廣泛的就是PPP。

作為一種新的資金保障模式，PPP模式能給許多有潛力的大型國防項目融入資本。以美國的太空戰(zhàn)略建設為例，在經(jīng)費嚴重不足，研發(fā)持續(xù)低迷的狀況下，NASA不得不考慮改革，在1994年推出了“技術轉移計劃”，并慷慨地拿出了每年預算的20%用來支持商業(yè)合作伙伴協(xié)助研發(fā)新技術。①其中包括可以重復使用的航天器方案，降低進入太空的成本。在“技術轉移計劃”當中，波音公司和洛馬公司都是NASA的長期外包單位，擁有50多年的航天發(fā)射經(jīng)驗和實力。兩家航天公司主要設計了兩種用途類似但是結構不同的進化性一次性運載火箭，這不僅為NASA節(jié)省了一大筆研發(fā)費用，還大大提高了美國在火箭發(fā)射上的水平。美國通過鼓勵私營企業(yè)自由進駐航天探索，不僅讓美國在太空探索領域以較低的成本領先世界，擴大了美國在太空戰(zhàn)略上的優(yōu)勢，為未來的空天戰(zhàn)斗做好了充分的準備，也讓參與到航天計劃中的商業(yè)企業(yè)憑借技術優(yōu)勢成長為行業(yè)領袖，形成了國防太空戰(zhàn)略發(fā)展與商業(yè)公司共贏的良性循環(huán)。這個例子說明美國政府通過PPP模式中的BOO（建設-擁有-經(jīng)營）的模式，即私人部門投資，建設并永久擁有和經(jīng)營該基礎設施或技術服務，接受政府監(jiān)督的模式，在國防領域運用中達到了很好的效果。

圖1　BOOT發(fā)展模式

作為一種新的資金保障模式，PPP模式還能夠提供穩(wěn)定可靠的物資和服務供應商。以英國直升機機組模擬訓練設施項目為例，合同規(guī)定在項目運營期內國防部無需承擔項目運行與維護費用，但承諾會達到一定的設施使用強度，根據(jù)具體使用的時間來確定支付給私人承包商的費用。在項目前20年運營結束后國防部對該設施重新進行價值評估，可繼續(xù)簽訂租賃合同或選擇退出，不用支付任何費用。這個例子說明英國政府通過PPP模式中的O&M（委托運營）模式，簽訂合同將運營的成本和風險交給了私人承包商，同時獲得了穩(wěn)定可靠的服務以及資金的靈活性。

三、PPP模式運用到我國國防項目的構想

1、PPP模式下國防項目建設的運作機制

軍民融合背景下的PPP項目模式運作中，利益主體包括軍方、私營企業(yè)、軍地融合平臺、金融機構、個人資本、運營機構等。BOOT通常涉及到最多的利益主體，因此以PPP模式中最為復雜的BOOT為例（見圖1），構想BOOT模式下國防項目建設的運作機制。

在PPP模式下的軍民融合項目建設下，軍方在法律上既不擁有項目，也不經(jīng)營項目，而是通過給予項目某些特許經(jīng)營權和給予項目一定數(shù)額的補貼作為項目建設、開發(fā)和融資安排的支持。軍方需要對項目的可行性進行分析，并組織項目招標，對投標的私營企業(yè)進行綜合權衡，確定最終的項目開發(fā)主體。因為PPP項目的資金規(guī)模非常巨大，花費的時間長，私營企業(yè)必須具備雄厚的資金實力和良好的信譽。私營企業(yè)和軍方合作成立軍地融合平臺，該平臺是為PPP項目的建設以及運營而專門設立的平臺，類似于PPP項目發(fā)展的項目公司，其作為PPP模式在國防項目運用上最關鍵的一個機構，最主要的作用是實現(xiàn)軍方和私營企業(yè)的風險公擔，更好地吸收民間資本。軍地融合平臺是PPP項目的實施者，從軍方獲得建設和經(jīng)營項目的特許權，負責項目從融資、設計、建設和運營直至項目最后的移交等全過程的運作。軍地融合平臺正式成立后，負責整個項目的運作，私營企業(yè)為軍隊融合平臺提供資金和技術服務，銀行等金融機構作為PPP項目另一個融資渠道，為其提供資金的借貸以及項目的證券化，個人資本通過購買金融機構將項目證券化的產(chǎn)品為國防項目提供資金。

2、PPP在國防項目的具體應用

（1）BOT模式運用于投資量大的國防基礎設施項目。軍方與私營企業(yè)成立軍地融合平臺，平臺從軍方獲得建設和經(jīng)營項目的特許權，負責項目從融資、設計、建設和運營直至項目最后的移交等全過程的運作。通常這類型項目需要的資金很大，銀行等金融機構可以提供更多的資金，保障項目的順利完成。私營企業(yè)擁有按照軍事需求建設好的基礎設施使用權、收益權以及軍隊給予的特殊補貼。在特許經(jīng)營期到期后，平臺將其所有權交還給軍方。

（2）BOOT模式運用于投資量大的太空運載項目。軍方與私營企業(yè)成立軍民融合平臺，平臺從軍隊獲得建設和經(jīng)營項目的特許權，負責項目從融資、設計、建設和運營直至項目最后的移交等全過程的運作。平臺的融資渠道可以多樣化，比如向銀行和保險公司借款、將國防項目設計成金融產(chǎn)品交給金融機構發(fā)行從而吸收個人資本。私營企業(yè)擁有建設完成后的太空運載項目的使用權、收益權以及軍方給予的特殊補貼。私營企業(yè)可以將這項技術運用于商業(yè)太空旅游獲得收益。一系列的收益最終由私營企業(yè)和個人資本按照合同以及相關規(guī)定分配。軍方可以以低成本借助私營企業(yè)建設好的發(fā)射平臺和運載火箭進行太空戰(zhàn)略的建設。在特許經(jīng)營期到期后，平臺將其所有權交還給軍方。

四、PPP模式促進國防項目建設的配套措施

1、促進國防項目的法律法規(guī)完善

當前財政部和發(fā)改委都制訂和完善了相應的法律法規(guī)，鼓勵支持政府私人合作模式在基礎設施方面的建設。十八屆五中全會的報告以及軍隊改革委員會議的精神都強調了國防建設和經(jīng)濟建設要深度發(fā)展融合。這些都為PPP模式在軍民融合背景下的發(fā)展提供了政策指向和保障。但是，有關于民間資本在國防領域基礎設施建設的具體法規(guī)仍然是空白。PPP模式的發(fā)展需要在有明確法律規(guī)定下才能健康正常發(fā)展，這既符合我國依法治國的社會建設主題，也有利于保障PPP參與各方的利益，充分吸引民間資本通過市場流向國防領域的建設。

2、成立相應的PPP軍民融合管理部門

在英國，政府商務辦公負責制定整體PPP項目實施政策和策略，研究制定PPP項目實施及合同管理作業(yè)程序，提供地方政府PPP模式的實施策略等。我國并沒有設置推動PPP項目實施政策的部門，建議在國家發(fā)改委設立專門負責PPP項目的部門，并在該部門下設專門負責軍方PPP項目建設的部門，接受軍方和發(fā)改委共同管理。

3、對軍民融合項目進行風險管理

PPP項目能否順利實施，需要雙方對項目中的風險進行合理的分擔。采取合理的風險分擔方式，從項目整體風險管理的角度，遵循合理分擔的原則，共同應對風險。在國防項目建設當中，通常會伴隨著許多風險，例如軍事資產(chǎn)的貶值，項目管理的風險，通貨膨脹帶來預算增加等風險。因此，項目參與方應根據(jù)項目實施過程中諸多的風險問題，采取合理的風險分擔方式，積極應對措施，最大限度地化解項目風險，并按照風險分配的原則，對比分析軍隊及私營企業(yè)的風險分擔偏好和實際風險分擔。

注釋

①于方：“不造飛船的NASA怎么制造大新聞”［EB/OL］.http：//news.163.com/15/1203/04/B9SRABCS00014JHT.html.

［1］馮輝鋒、王哲：借鑒PPP模式應用經(jīng)驗促進軍民融合深入發(fā)展［J］.軍事經(jīng)濟研究，2013（12）.

［2］柯永建、王守清、陳炳泉：激勵私營部門參與基礎設施PPP項目的措施［J］.清華大學學報，2009（9）.

［3］熊波：PPP模式：民營經(jīng)濟參與公共事業(yè)的新模式［J］.城市金融，2005（1）.

（責任編輯：胡冬梅）