張維剛

（江西財經(jīng)大學(xué)，江西　南昌　330013）

政治文明視閾下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)評析

張維剛

（江西財經(jīng)大學(xué)，江西南昌330013）

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中全國各地各種糾紛，尤其是土地流轉(zhuǎn)過程中的惡性事件不斷發(fā)生，為城鎮(zhèn)化建設(shè)敲響了警鐘。政治文明強調(diào)文明的主體回歸，為城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中表現(xiàn)為在充分尊重農(nóng)民意愿、全民參與社會管理的基礎(chǔ)上合理利用市場，采取“頂層設(shè)計”和“動力推動”相結(jié)合的方式，進(jìn)行諸如征地模式的“單選”向“雙選”轉(zhuǎn)變，新型農(nóng)村建設(shè)由“散點布局”向“線性布局”發(fā)展等制度創(chuàng)新，體現(xiàn)廣大人民群眾最根本利益的價值理想。

政治文明；新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)評析；制度創(chuàng)新

一、引言

伴隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，在此過程中，農(nóng)村地區(qū)的沖突事件直接或間接與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)，近些年全國各地發(fā)生了多起惡性事件，具有代表性的事件如表1所示。

在粗放式低成本的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，強調(diào)自上而下的“頂層設(shè)計”，具體執(zhí)行過程中長官意識強，農(nóng)民成為弱勢群體，發(fā)言權(quán)和參與度受到了極大的限制，從而導(dǎo)致建設(shè)過程中一些矛盾的激化，如解決不得當(dāng)，就會由小問題累計成為大問題，最終以各種各樣的形式表現(xiàn)出來。制度上缺乏詳實的安排，處理過程隨意，必然產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。在信息化時代，無論事件爆發(fā)過程中具體的原因是什么，這些信息的快速傳播對政府的公信力會產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。鑒于此，本文提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要在政治文明的前提下穩(wěn)步推進(jìn)，相應(yīng)的建設(shè)要進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

1、政治文明

政治文明是時代發(fā)展的趨勢，也是大眾之訴求，隨著改革開放的不斷深入以及市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，其作用和地位顯得愈發(fā)突出?！罢挝拿鳌币辉~最早由馬克思在1844年11月《關(guān)于現(xiàn)代國家的著作的計劃草稿》一文中提出（關(guān)海庭、吳群芳（2003））?！丁凑谓?jīng)濟學(xué)批判〉序言》中，將文明分為物質(zhì)、政治和精神三個部分，并對政治文明的概念進(jìn)行了深入的闡述。政治文明，是指“人們改造社會所獲得政治成果的總和。一般表現(xiàn)為人們在一定的社會形態(tài)中關(guān)于民主、自由、平等、解放的實現(xiàn)程度”，通過“建立與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系狀況相適應(yīng)的社會政治制度、法律制度、民主制度”來實現(xiàn)，“其中國家政治制度是政治文明的核心”。①政治文明的基本特征：“第一，政治文明是人類文明的堅實基礎(chǔ)，人類文明是要建立在政治文明之上的；第二，政治文明的構(gòu)成因素包括了政治意識、制度建設(shè)和法治等，但不能代替政治文明；第三，政治文明與政治文化有較多的聯(lián)系，但只有進(jìn)步的政治文化才可稱之為政治文明；第四，政治文明是人類政治生活的進(jìn)步狀態(tài)，野蠻、落后的政治生活和政治現(xiàn)象不是政治文明；第五，政治文明是一個整體，包括政治意識文明、政治制度文明和政治行為文明”。②

表1　近年全國各地城鎮(zhèn)化建設(shè)中代表性糾紛事件一覽表

2、新型城鎮(zhèn)化

2000年，中共第十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞，而對新型城鎮(zhèn)化的研究，學(xué)術(shù)界從2003年開始，從不同的角度對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了深入的研究，論文數(shù)量逐年上升，并取得了豐碩的成果。劉后平（2015）從農(nóng)民意愿的角度，提出城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)違背人的意愿，特別是廣大農(nóng)民的意愿。劉彥隨（2015）從治理“鄉(xiāng)村病”的視角，分析了城鎮(zhèn)化發(fā)展中形成的農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村建筑用地空廢化和水土環(huán)境污染化等問題。叢玉飛（2015）從社會質(zhì)量設(shè)計角度，引用歐洲的社會質(zhì)量理論為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供了新的參考范式。丁開杰（2015）、劉旭（2013），從法律制度完善的角度，認(rèn)為中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)擴大公眾在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的參與、完善城鎮(zhèn)化法治體系、堅持維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、依法進(jìn)行城市管理、消除行政訴訟障礙和依法加強環(huán)境污染處罰。黃錕（2015）、張敬燕（2015）、李楠（2013）等論證了新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，根本訴求是以人為本。鄒輝（2015）從公共服務(wù)均等化視角進(jìn)行了分析，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為體制改革著力點。劉國斌（2015）從信息化的角度，提出應(yīng)通過信息化發(fā)展來推動新型城鎮(zhèn)化向高效、健康、低碳、節(jié)約集約的可持續(xù)和諧發(fā)展道路邁進(jìn)。劉沛林（2015）從“留住鄉(xiāng)愁”的視角，提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要保護(hù)好家鄉(xiāng)的歷史文化、歷史記憶和人文精神，同時保留好這些地方文化基因，傳承鄉(xiāng)土文明。陳衛(wèi)國（2015）、趙麗娜（2015）、曹鳳岐（2013）從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌集的視角，提出完善PPP模式以及城鎮(zhèn)金融服務(wù)體系，構(gòu)建多元化的融資渠道，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的建設(shè)資金的建議。學(xué)術(shù)界對新型城鎮(zhèn)化的研究多集中于其該如何推進(jìn)以及推進(jìn)過程中的資金、指標(biāo)、質(zhì)量等方面的問題。

3、小結(jié)與評價

自新型城鎮(zhèn)化的概念提出以來，理論界主要就新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、特征、動力機制、發(fā)展路徑、指標(biāo)體系設(shè)計以及出現(xiàn)的問題等方面做了大量的分析，并取得了很豐碩的成果。但涉及到城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中各種沖突背后的原因分析，特別是基于政治文明視角的研究還是空白。制度的變遷要遵循一定的內(nèi)在規(guī)律，缺乏可行的制度建設(shè)，抑或是得不到相關(guān)民眾認(rèn)可的強制推進(jìn)，結(jié)果無疑是失敗的。尊重相應(yīng)的規(guī)律，同時要充分體現(xiàn)各方在制度變遷過程中的作用，才能使制度建設(shè)更加符合社會發(fā)展的需要，而政治文明即是要求文明的主體性回歸，強調(diào)每一位公民都參與到相應(yīng)社會事務(wù)的治理中去，這就為城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。約翰.W.巴德（John W.Budd）在《勞動關(guān)系：尋求平衡》一書中對勞動力平衡模型進(jìn)行了論述，該模型致力于尋求“效率、公平與發(fā)言權(quán)”的平衡，對效率和公平進(jìn)行了深入研究，并強調(diào)發(fā)言權(quán)的重要性，體現(xiàn)勞動者參與的過程，不管其是否有利于分配的改善和經(jīng)營行為的改善。所以在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，要重點加強制度建設(shè)，強調(diào)文明意識并依據(jù)制度去執(zhí)行，要充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，而后進(jìn)行相應(yīng)的路徑安排并積極在民眾中進(jìn)行相應(yīng)的宣傳和解讀，得到民眾的認(rèn)可，在此基礎(chǔ)上積極發(fā)揮市場的作用，推動新型城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題

1、政府契約精神和法制意識不強

和諧社會建設(shè)需要契約精神，呼喚我們用契約精神所蘊含的平等理念、法律精神和信用機制，塑造人與人、人與政府、人與自然之間的關(guān)系。唯有如此，我們才能實現(xiàn)民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。政府特別是地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的表現(xiàn)各地有著驚人的相似性，在傳統(tǒng)的績效考核體系下，為尋求更多的政治資本，“政治競標(biāo)賽”在各地爭相上演，行事作風(fēng)以行政命令為主，無規(guī)劃的大拆大建盛行導(dǎo)致“空城”、“鬼城”的出現(xiàn)，追求速度導(dǎo)致的征地過程極不規(guī)范等等，都體現(xiàn)出政府的契約精神和法制意識不強，使得政府的公信力受到了很大的影響，從而導(dǎo)致在很多領(lǐng)域出現(xiàn)了“政府欲退而市場不進(jìn)”的現(xiàn)象，政府的政策不能持久，相應(yīng)配套不能即時到位等等。

2、民意被忽視且民眾參與度不高

民眾是城鎮(zhèn)化的主體，但民眾的想法卻總是得不到體現(xiàn)抑或被忽視，民眾參與度和知情權(quán)受到了很大的限制，“強征地、逼上樓”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，激發(fā)政府與農(nóng)民對立情緒，沖突不斷。地方政府為了發(fā)展，強上項目，采取簡單粗暴的管理理念，用所謂的政策去脅迫農(nóng)民，一切以這是國家的政策為解釋由頭，強壓現(xiàn)象突出。民眾的意愿沒有表達(dá)的途徑，從而導(dǎo)致上訪、抗議等非正常的民意表達(dá)現(xiàn)象突出。由于農(nóng)村政務(wù)公開較差，農(nóng)民參與民主評議等實踐過程較少，導(dǎo)致民眾的主體意識、理性意識、權(quán)利意識、法治意識不夠，社會主義民主法治、自由平等、公平正義等理念依然沒有內(nèi)化為民眾的內(nèi)心信念，成為民眾參與社會治理的內(nèi)驅(qū)力。同時社會組織活力不足，作用沒有得到體現(xiàn)，要給予并調(diào)動農(nóng)民參與社會治理創(chuàng)新的積極性。

3、競爭機制的缺失致使效率低下

我國市場化的進(jìn)程可以劃分為四個階段：完全的政府計劃階段、政府大于市場階段、市場大于政府階段到最終的市場化階段，具體到新型城鎮(zhèn)化過程中還處于市場化的前期階段，依然是行政干預(yù)大于市場配置。在征地、承包土地等過程中，更多采取的是政府干預(yù)，往往會導(dǎo)致官商勾結(jié)，造成嚴(yán)重的“富企不富民”現(xiàn)象，農(nóng)民的權(quán)益受到了極大的損害。制度決定發(fā)展路徑，所以制度建設(shè)的缺失，必然導(dǎo)致發(fā)展路徑不清晰，缺乏競爭機制，產(chǎn)生尋租腐敗等行為，致使效率極其低下。

4、粗放式的推進(jìn)導(dǎo)致社會成本高

地方政府為了吸引投資，低價出讓土地，對農(nóng)地進(jìn)行了掠奪式的開發(fā)，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)用地工業(yè)化、住宅化，短期地方經(jīng)濟增速很快，這恰好迎合了地方政府的發(fā)展思路。但快速低成本的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程，往往忽視了對文化傳統(tǒng)、生態(tài)發(fā)展及社會和諧的影響，短視行為加上缺乏規(guī)劃以及相應(yīng)的制度安排，造成社會成本極高，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康、可持續(xù)性發(fā)展，形成了對環(huán)境的破壞和大氣的污染，農(nóng)村生態(tài)問題已然是目前城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中不可忽視的問題之一。

四、政治文明下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

1、加強政治文明的制度建設(shè)并踐行

制度建設(shè)是政治文明的保障，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要加大法律體系建設(shè)來實現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)地收益的保護(hù)。社會主義政治文明建設(shè)包含著豐富的內(nèi)容，其核心和精髓就是建設(shè)高度的社會主義民主，保證廣大人民當(dāng)家作主的理想目標(biāo)得以實現(xiàn)，包括司法制度建設(shè)、保障和監(jiān)管體系建設(shè)等。政治文明強調(diào)文明主體性功能的回歸，強調(diào)每一位居民在社會事務(wù)中的參與權(quán)，這也與目前強調(diào)現(xiàn)代化的國家治理相吻合，政治文明就是一個全民參與的社會治理的過程，而在強權(quán)社會中，政治文明只是經(jīng)常被提及卻又很少得到貫徹的一種形式主義。從制度建設(shè)到具體的實際工作中，要保證政治文明的前提不變開展相應(yīng)的工作，具體到城鎮(zhèn)化的過程中，要發(fā)揮文明的內(nèi)在力量去解決可能出現(xiàn)的一些問題。故不僅要強調(diào)政治文明的重要性，而且還要時刻在自己的工作過程中去努力實踐并行之有效的發(fā)揮作用。

2、建立完整的民意收集、處理與反饋機制

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須尊重村民的意愿，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體作用。涉及的重大問題應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示，進(jìn)行重大事項社會風(fēng)險評估，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。征求民眾意愿也是政治文明重要的表現(xiàn)形式，通暢的信息收集和反饋機制的建立對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)及其重要。發(fā)揮民眾的積極主動性，就要充分考慮農(nóng)民的想法，給出合理的處理，提高農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的參與度和發(fā)言權(quán)。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化即指農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，這種城鎮(zhèn)化不是簡簡單單把農(nóng)民變成市民，而是要重點考慮農(nóng)民的真實想法，體現(xiàn)出對傳統(tǒng)文化的尊重。目前依然有很多農(nóng)民對農(nóng)村、土地有著很深的情感，其中承載者諸多的回憶，鑒于此，可以讓他們繼續(xù)生活在村莊，在這個過程中政府要進(jìn)一步加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并形成長效機制，變村莊“散點布局”為“線性布局”，沿村鎮(zhèn)主干道建設(shè)新型村莊，為他們提供更加便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施，改變距離上的時空分布，這同樣是一種可行的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。為此，要積極發(fā)揮基層組織的功能，通過會議、宣講等形式收集民意，依托基層組織代表民眾進(jìn)行相關(guān)事務(wù)的處理，形成一套完整的“收集—匯報—處理—反饋”的運行機制。

3、引入競爭機制，提高機制的運行效率

政治文明體現(xiàn)民眾、市場的自由度，市場的作用發(fā)揮源自于競爭，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要充分利用市場效率，盡可能減少人為的干預(yù)，比如在征地過程中，目前采取的是一種被認(rèn)為很有效的“單選型”征地模式，即確定性選擇，也就是先選擇一塊地，然后進(jìn)行談判。在這種征地模式下，政府與民眾各自堅守談判條件，常常使談判陷入僵局，其結(jié)果往往走向兩個方面：一是政府動用警力強行征地，使得警民矛盾沖突，激化政府與民眾的對立情緒；二是一些民眾（所謂的釘子戶）不斷提高要價，政府為了快速完成征地任務(wù)無原則的迎合，結(jié)果使政府公信力下降。在這樣的情況下，可以考慮引入競爭機制，實施“雙選型”的征地模式，即不確定性選擇，也就是政府和民眾都可以選擇，選擇多塊可征對象，在不同的地塊之間形成競爭，愿意被征地的農(nóng)民才能成為談判對象。土地承包過程同樣需要引入競爭機制，這樣可杜絕官商勾結(jié)，減少政府干預(yù)，盡量使農(nóng)民的利益最大化，打破“富企不富民”的怪圈。競爭可以使機制運行過程中的一些障礙降至最低，可以節(jié)省大量的成本（包括時間成本、經(jīng)濟成本和社會成本），使各方關(guān)系趨于更加的和諧，盡可能地減少新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的沖突事件。

4、頂層設(shè)計與動力推進(jìn)相結(jié)合

差異化是經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，不同地區(qū)應(yīng)因地制宜選擇適合自己發(fā)展的道路。鑒于我國的制度建設(shè)強調(diào)統(tǒng)一性，在頂層設(shè)計的過程中沒有考慮各地區(qū)的差異性，各地區(qū)都按照中央統(tǒng)一的文件精神進(jìn)行相關(guān)的制度建設(shè)，在這種過程中由于各地方差異性非常之大，政策落實的過程會出現(xiàn)很多問題，常常導(dǎo)致政策鋪開比較困難，很多政策形成“制定—執(zhí)行—修改”過程，或者是政策執(zhí)行到最后執(zhí)行不下去，或者是“上有政策，下有對策”。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，全國各地的差異性比較大，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率較高已然形成了自己的模式，這些方法和經(jīng)驗在中西部地區(qū)往往行不通。再者東部地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中對自然資源和文化傳統(tǒng)的破壞非常嚴(yán)重，近乎于掠奪式發(fā)展，這種模式更加不能沿用到中西部地區(qū)。因此，各地應(yīng)該根據(jù)地方特色，選擇不同的模式，注重對自然資源和傳統(tǒng)文化的保護(hù)，形成綠色和諧、人民幸福的城鎮(zhèn)化模式。特別需要尊重農(nóng)民的選擇，聽取農(nóng)民的意見，照顧農(nóng)民的感情，畢竟城鎮(zhèn)化好不好還得農(nóng)民說了算，注重基礎(chǔ)動力源的建設(shè)。

五、總結(jié)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)旨在實現(xiàn)人民富裕、社會和諧、生態(tài)文明的新時代的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)的美好愿景，其基本趨勢不會變，但推進(jìn)過程和建設(shè)方式可以適當(dāng)改進(jìn)。首先，盡可能多的獲取農(nóng)民的思想動態(tài)，為其答疑解惑，并通過制度創(chuàng)新，減少推行過程中的阻力；其次，發(fā)揮基層政權(quán)的穩(wěn)定功能，穩(wěn)定和諧是改革的基礎(chǔ)，而基層政權(quán)在這方面具有不可替代作用；最后，減少強制干預(yù)，積極引入市場機制，在土地流轉(zhuǎn)過程中，嚴(yán)禁強行推進(jìn)，積極運用市場規(guī)則準(zhǔn)確定位，引導(dǎo)農(nóng)民通過合理的渠道表達(dá)意愿并詳實考慮。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中還存在很多不確定的問題，要邊推進(jìn)邊摸索，制度建設(shè)要跟上，推進(jìn)方式要科學(xué)，在政治文明的基礎(chǔ)上切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

注釋

①胡喬木：中國大百科全書（政治學(xué)卷）［M］.中國百科全書出版社，1992.

②虞崇勝：政治文明論［M］.武漢大學(xué)出版社，2003.

［1］林輝煌、歐陽靜：土地征收中的權(quán)力博弈與制度重構(gòu)［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2015（6）.

［2］約翰.W.巴德（John W.Budd）：勞動關(guān)系：尋求平衡［M］.機械工業(yè)出版社，2013.

［3］胡喬木：中國大百科全書（政治學(xué)卷）［M］.中國百科全書出版社，1992.

［4］劉后平、鄧霞、韓明月：新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民意愿［J］.山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015（4）.

［5］叢玉飛：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會質(zhì)量設(shè)計［J］.福建論壇：人文社會科學(xué)版，2015（1）.

［6］丁開杰：依法推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)［J］.中國特色社會主義研究，2015（3）.

［7］劉旭：新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的法治化路徑［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013（6）.

［8］黃錕、楚瑞新：型城鎮(zhèn)化的人本訴求和保障措施［J］.經(jīng)濟研究參考，2015（22）.

［9］李楠：以人為本的中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2013（8）.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）

安徽高校人文社科項目，促進(jìn)安徽省農(nóng)民職業(yè)化發(fā)展的財稅政策研究，編號：SK2016A0040；安徽財經(jīng)大學(xué)科研項目，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險可持續(xù)性問題研究，編號：acky1531。