陳愛生　陳宗文

當(dāng)前農(nóng)村基層干部選拔任用制度的問題與對策研究

陳愛生陳宗文

［提要］2000年以來，農(nóng)村基層干部選拔任用制度改革取得了新的成就。但是當(dāng)前仍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用民主公開不夠、流動晉升機制不完善、村干部賄選嚴(yán)重等問題。解決的對策是大力推進選拔任用民主化、完善晉升流動鏈、增強村民的監(jiān)督力量。

農(nóng)村基層干部；選拔任用；制度改革；問題與對策

中國農(nóng)村基層干部處于干部隊伍的最末端，但卻是農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的最前沿力量。2000年以來，隨著“三農(nóng)”問題再度得到重視和城市化進程加快，農(nóng)村基層干部①選拔任用制度改革也取得了新的成就。改革的主要舉措是將基層探索的“選調(diào)生”制度、大學(xué)生“村官”制度上升為國家戰(zhàn)略舉措，推廣群眾參與村黨支部書記的推選和試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員的“公推直選”。它的成效是以國家力量大量補充受過高等教育的基層干部，填補了農(nóng)村精英流失后的人才空缺；將村支部的選任制模式運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員選舉，規(guī)范和肯定了群眾參與選拔任用干部。

一、當(dāng)前的主要問題

經(jīng)過15年的改革，農(nóng)村基層干部選拔任用制度雖不斷地完善。但是從實踐層面看還存在以下主要問題。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用民主公開不夠。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用距離民主公開透明的要求，還有較大差距。雖然，制訂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用條例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用作出了明確制度規(guī)定。但是，實踐中選拔任用干部時“把一切不正常的都穿上合法外衣，而沒有一點破綻”［1］（P39）的現(xiàn)象依然存在?！包h管干部”原則被異化為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個人決定原則，“形成上下貫通的政治庇護網(wǎng)”［2］（P107-108）問題依然突出。目前實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“政黨提名”人大等額選舉和十分有限的副職差額選舉，既缺乏競爭性也缺乏民意基礎(chǔ)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由上級黨委指派損害了黨的民主集中制原則［3］（P24-36），導(dǎo)致干部“對上負責(zé)”，脫離群眾。派系關(guān)系、政治背景、社會網(wǎng)絡(luò)等后臺因素往往決定著基層干部的晉升［4］（P32）。凡此種種，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用人為干擾因素太多，民主化程度非常有限，需要大力改革。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動晉升制度不完善。領(lǐng)導(dǎo)干部的金字塔結(jié)構(gòu)決定了晉升提拔的數(shù)量非常有限，而且時間慢長。一項基于縣域干部的研究表明，85.7%的正科級干部止于正科的終點；在眾多隱性臺階面前，22歲畢業(yè)入職的大學(xué)生，40歲才有可能成為副縣級，48歲有可能成為正縣級［5］（P89）。干部中成為副縣級的只有0.36%，成為正縣級的概率則還要低10倍②。長期滯留在條件艱苦的基層和城鄉(xiāng)工資福利待遇的懸殊，嚴(yán)重影響農(nóng)村基層干部的干事創(chuàng)業(yè)的活力，同時導(dǎo)致流動無序、腐敗叢生。筆者對江西某縣的調(diào)研顯示，城區(qū)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺額，干部絞盡腦汁、用盡關(guān)系往中心城區(qū)及附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動。但是，流動過快的現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，有些地方新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員因上級遴選流失超過1/3［6］（P40）。

3.村干部賄選嚴(yán)重。村民委員會選舉賄選頻發(fā)，形式多樣、資金巨大，大有愈演愈烈之勢。村干部選舉的監(jiān)督“有機制，無效率”。中央和國家多次下發(fā)指導(dǎo)選舉的通知4，還有“供參考”的《村民委員會選舉規(guī)程》。但是僅有制度是無法遏制類型各異的選舉亂象。在較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)和城市近郊地區(qū)，村委會成員特別是村委會主任的競爭比較激烈，有的甚至不惜重金進行賄選，有的還有黑惡勢力參與。

二、解決的對策

1.大力推進選拔任用民主化。擴大基層干部選拔任用的民主成分也許是改革當(dāng)前弊病的最好選擇。一是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人提名方式，擴大差額選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人的提名權(quán)在上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，使本來應(yīng)該對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表和人大代表負責(zé)變成對縣市領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表和人大代表的地位虛化。為此，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)候選人提名權(quán)交給代表，徹底改變唯上不唯下的政治生態(tài)。要將當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手和副職的差額選舉擴大。設(shè)計嚴(yán)密、規(guī)范的程序，為候選人提供競選宣傳的機會，為黨代表、人大代表提供質(zhì)詢機會。

一是大力推行村鄉(xiāng)干部選任制，適當(dāng)運用聘任和考任制，逐步退出委任制。村鄉(xiāng)干部直接接觸廣大基層群眾，因此干部的選拔任用方式要體現(xiàn)群眾意志。委任制帶有明顯的“人治”色彩，導(dǎo)致干部對上負責(zé)，容易產(chǎn)生任人唯親、唯派、唯利。選任制由多數(shù)人說了算,有利于干部密切聯(lián)系群眾,接受群眾的監(jiān)督；聘任制有利于解決干部能上能下的問題,增強了干部的責(zé)任心和事業(yè)心；考任制有利于選拔精英，建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍?；鶎右呀?jīng)成功探索了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選和公選的經(jīng)驗，競爭性選舉或選拔已有實踐案例、政策支持和民意基礎(chǔ)。競爭性選舉或選拔“介于委任制和選舉制之間”，“降低了組織部門的裁量空間”［7］(P14-17)，開避了密切聯(lián)系群眾的制度化途徑［8］(P45)。有研究者提出“直接選舉是未來我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的可行模式與改革方向”［9］(P56)。因此，繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔任用民主化進程要在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部民主選舉或選拔試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，突破委任制，由黨代表、人大代表的差額選舉、競爭性選舉逐步向群眾直接選舉選拔過渡。

三是將工作原則程序化。選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅持黨管干部、民主集中制、民主公開競爭擇優(yōu)、注重實績?nèi)罕姽J(rèn)等原則。但是，這些原則實際運作時存在諸多漏洞，受制于領(lǐng)導(dǎo)個人，黨委領(lǐng)導(dǎo)有時異化成黨委書記領(lǐng)導(dǎo)，黨管干部有時異化成黨委書記管干部。要將這些原則發(fā)展、完善、健全為組織程序和工作規(guī)范。尤其是黨管干部原則，應(yīng)當(dāng)是黨管干部政策制定和選撥任用規(guī)則、運作程序的設(shè)計和監(jiān)督，而不能被個別或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)曲解該原則，造成在缺失尊重群眾和普通黨員意志的情況下獨斷裁量。

2.完善晉升流動鏈。2009年黨的十七屆四中全會正式提出 “建立來自基層一線黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔鏈”。2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)樹立注重基層的導(dǎo)向”。《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》設(shè)計了“村-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))-縣-市”層層選拔選調(diào)基層干部的機制。因此，已初步構(gòu)建了干部選拔任用流動鏈。但是，這些原則性的規(guī)定并沒有成為可操作的具體制度。當(dāng)前亟需設(shè)計配套機制，確保選拔任用流動鏈在實踐中的良性運行。

一是強化基層導(dǎo)向，引導(dǎo)知識精英到基層工作，增加農(nóng)村基層干部的源頭補給。逐步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員錄用人數(shù)，減少縣級以上機關(guān)錄取公務(wù)員人數(shù)。縣級以上機關(guān)干部和工作人員補充從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選拔選調(diào)。要杜絕當(dāng)前“村官”被鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留的現(xiàn)象，真正做到蹲點駐村。二是建立從中央到縣級規(guī)范、常態(tài)的干部遴選機制。近年各省市試點從省級以下遴選優(yōu)秀公務(wù)員。但是每次遴選的標(biāo)準(zhǔn)要求、考試方式、時間周期都不盡一致。要有科學(xué)規(guī)范的程式，成為農(nóng)村基層干部流動的常態(tài)化渠道。三是激勵農(nóng)村基層干部堅守基層崗位?；鶎庸ぷ髌D苦，要在經(jīng)濟待遇和政治資源上向基層傾斜。探索自中心城區(qū)向偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨距離適當(dāng)遞增薪酬；切實推行職務(wù)與職級并行定薪，通過提升職級待遇引導(dǎo)農(nóng)村基層干部扎根基層。四是建立一套科學(xué)合理、導(dǎo)向鮮明的農(nóng)村基層干部任期績效考核體系，為提拔任用、向上或向中心城區(qū)流動、職級提升提供科學(xué)的依據(jù)。避免唯考、唯分流動，杜絕憑社會關(guān)系流動晉級的現(xiàn)象。

3.增強村民的監(jiān)督力量。村干部賄選和腐敗問題的深層次原因在于鄉(xiāng)村社會威權(quán)失衡與文化生態(tài)變異。中國農(nóng)村“從集體化向個體化的轉(zhuǎn)型，市場化原則成為生活的基本支配原則，與之隨生的是傳統(tǒng)文化倫理的消退與‘革命倫理’的解構(gòu)”，它“將鄉(xiāng)村社會直接帶入交易、力量、均衡和個體化時代”。農(nóng)村的改革消解了國家全能主義政治治理模式，但對社會秩序的建構(gòu)和公民意識的培養(yǎng)并不成功［10］（P239-248）。農(nóng)村原有秩序的解體和文化傳統(tǒng)的斷裂，在缺乏強大“他律”監(jiān)督的現(xiàn)實中，賄選和村干部腐敗成為必然。2013年修訂的《村民委員會組織法》規(guī)定要建立“村監(jiān)委”。浙江“后陳經(jīng)驗”已經(jīng)證實“村監(jiān)委”對村莊治理的重要意義［11］（P26-27）。要普遍建立“村監(jiān)委”并將其職能延伸到監(jiān)督村委選舉。但是，治理村干部賄選問題的關(guān)鍵在培育農(nóng)民的公民意識和監(jiān)督力量?！班l(xiāng)村社會內(nèi)生的一些傳統(tǒng)組織資源如宗族等,不僅不是社區(qū)公共治理的障礙,相反卻有可能成為民主自治的基礎(chǔ)”［12］（P79）。復(fù)興鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，加強民主法制宣傳教育，規(guī)范農(nóng)村宗族組織和重建農(nóng)會組織，提高農(nóng)民的自我組織化程度，才能增強監(jiān)督力量，徹底改變當(dāng)前的困局。當(dāng)然，司法部門也要細化查處賄選的程序和方式、加大行賄者責(zé)任追究力度，形成強有力的威懾。

注釋：

①根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《村民委員會組織法》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等法律法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村行政的最低層級，村黨支部是黨的最基層組織，村委會是村民自治組織。因而法理上的基層干部是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、人大和村黨支部干部，但根據(jù)學(xué)界的普遍認(rèn)識和我國農(nóng)村的現(xiàn)實特點及體制特征，農(nóng)村基層干部泛指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政和人大及村黨支部和村委會的干部。

②根據(jù)馮軍旗，《中縣干部》，第89頁及第96-97頁數(shù)據(jù)計算。

③2002年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，下發(fā)了《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》。2005年，民政部下發(fā) 《關(guān)于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》。2006年，中辦國辦《關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》。

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［12］肖唐鏢.村莊治理中的傳統(tǒng)組織與民主建設(shè)——以宗族與村莊組織為例［J］.學(xué)習(xí)與探索，2007，（3）.

［責(zé)任編輯：邵猷芬］

陳愛生（1971—），男，南昌航空大學(xué)副教授，研究方向為當(dāng)代社會思潮與思想政治教育；陳宗文（1981—），男，南昌航空大學(xué)助理研究員，研究方向為中國近現(xiàn)代史。（江西南昌330063）

江西省社會科學(xué)規(guī)劃項目“改革開放以來我黨選拔和培養(yǎng)農(nóng)村基層干部的經(jīng)驗研究”（10DJ14）