鄭　玲

(漳州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院　福建漳州　363000)

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基于公眾參與的古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)

鄭玲

(漳州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院福建漳州363000)

古鎮(zhèn)的保護(hù)與開發(fā)涉及利益相關(guān)方眾多，包括專家學(xué)者、當(dāng)?shù)卣?、原住民、開發(fā)商、經(jīng)營者、游客等。在中國歷史村鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)高潮期，在“眾籌眾創(chuàng)”背景下，政府搭建平臺，制定相關(guān)公眾參與制度和古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)負(fù)面清單，鼓勵公眾全程參與規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營全過程，是平衡保護(hù)與開發(fā)博弈、協(xié)調(diào)利益相關(guān)方關(guān)系、保障古鎮(zhèn)規(guī)劃得以實(shí)施、促進(jìn)古鎮(zhèn)永續(xù)發(fā)展的有效途徑。

古鎮(zhèn)；保護(hù)；開發(fā)；公眾參與；負(fù)面清單

0　引言

2014年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，提出要大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，推動鄉(xiāng)村旅游與新型城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合，合理利用民族村寨、古村古鎮(zhèn)，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的旅游小鎮(zhèn)，建設(shè)一批特色景觀旅游名鎮(zhèn)名村[1]。中國歷史村鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)高潮期已經(jīng)到來。

古鎮(zhèn)的保護(hù)開發(fā)走過了政府主導(dǎo)、資本運(yùn)營的道路，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，作為城鄉(xiāng)“健康細(xì)胞”的古鎮(zhèn)保護(hù)和發(fā)展都還做得不夠，如何健康實(shí)現(xiàn)古鎮(zhèn)與現(xiàn)代生活接軌，協(xié)調(diào)政府、原住民、經(jīng)營者、游客之間的關(guān)系，促進(jìn)歷史文化保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境改善同步并行，是時代賦予我們的使命。

1　新時期古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)的復(fù)雜性

1.1對保護(hù)開發(fā)的觀點(diǎn)不一

古鎮(zhèn)的保護(hù)開發(fā)成效跟城市經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境關(guān)系較為密切。社會和政府對古鎮(zhèn)保護(hù)的重視程度決定了古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)的成敗。往往各界對古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)的理解不同，是以審美的觀點(diǎn)來看待古鎮(zhèn)的保護(hù)開發(fā)，追求歷史文化保護(hù)和原生環(huán)境保護(hù)，還是從短期盈利的角度追求更多商業(yè)化開發(fā)，不同的觀點(diǎn)決定了古鎮(zhèn)不同的命運(yùn)，或是“慢慢沉淀，陳酒更醇”，或是“一朝繁華，特色盡失”。

1.2保護(hù)開發(fā)進(jìn)程長，資金大

古鎮(zhèn)的氣質(zhì)本就是歷經(jīng)千百年逐步積淀形成，古鎮(zhèn)的保護(hù)開發(fā)工作也應(yīng)是一個持續(xù)的過程。首先，應(yīng)對古鎮(zhèn)的價值進(jìn)行深刻的研究，針對性提出保護(hù)與開發(fā)的總體規(guī)劃；再確定古鎮(zhèn)保護(hù)近遠(yuǎn)期具體建設(shè)項(xiàng)目；最后到實(shí)施建設(shè)具體解決各項(xiàng)問題，新的問題繼而出現(xiàn)，從基礎(chǔ)研究到正常運(yùn)營整個過程基本持續(xù)上十年甚至更久。古鎮(zhèn)前期保護(hù)開發(fā)的每一步，無論是基礎(chǔ)設(shè)施改善，還是公房私房建筑修繕，或是原住民居住就業(yè)安置，都需要強(qiáng)大的資金支撐。

1.3權(quán)責(zé)利相關(guān)方多，牽涉面廣

古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)涉及到的利益相關(guān)方多，包括專家學(xué)者、當(dāng)?shù)卣?、原住民、開發(fā)商、經(jīng)營者、游客等。各界看問題的角度不同，在各方利益博弈之際，需要協(xié)調(diào)的問題也多。此外，古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)涉及面廣，從古鎮(zhèn)價值發(fā)掘，到規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理，涉及政府層面的資金投資、法規(guī)要求、政策支持，投資商層面的融資與經(jīng)營管理，原住民的生活改善與就業(yè)，各方權(quán)責(zé)及利益分配等等。

1.4原住民是“留”是“走”

伍江教授曾在上海石庫門保護(hù)問題上說過——“生活是隨著時代變化而變化的，不能要求一部分人住在里面，來滿足另一部分人所謂文化、鄉(xiāng)愁、懷舊的需求。我覺得這是不道德的”。同時，他認(rèn)為如果原住民不愿意搬離而強(qiáng)行讓他們搬離也是不道德的。

原住民的問題，是古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)最棘手的問題。原住民全搬離，古鎮(zhèn)生活文化會逐漸喪失；原住民不搬離，政府層面必須想辦法改善其生活環(huán)境，解決其就業(yè)問題，各人需求不一，很難統(tǒng)籌安排。因此，古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)應(yīng)在自下而上的行為與自上而下的行為之間找到平衡點(diǎn)，既解決原住民的生活就業(yè)問題，又能使得文化遺產(chǎn)保護(hù)得以落實(shí)[2]。

另外，原住民的思想意識、知識層次等都無法達(dá)到包裝產(chǎn)品、提升附加值的層次，需要外來的因素，給予古鎮(zhèn)發(fā)展新的方式引領(lǐng)。

1.5難于管理導(dǎo)致特色喪失

古鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化明顯，從江南古鎮(zhèn)到麗江古城，再到土樓古鎮(zhèn)(云水謠古鎮(zhèn))，保護(hù)模式、商業(yè)業(yè)態(tài)、運(yùn)營管理等方面都存在雷同，幾乎90%古鎮(zhèn)都經(jīng)營酒吧、“上海故事”絲巾、字畫古玩等，古鎮(zhèn)也面臨“千鎮(zhèn)一面，喪失特色”的危險。

總的來說，古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)周期長涉及面廣，各界對保護(hù)開發(fā)的認(rèn)識觀點(diǎn)不一，如何協(xié)調(diào)各方利益，從面上的風(fēng)光走向進(jìn)深的發(fā)展，是所有古鎮(zhèn)保護(hù)需要考慮的共同問題。

2　基于政府主導(dǎo)或市場主導(dǎo)的古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)存在的問題

自二十世紀(jì)八十年代阮儀三先生著手江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)保護(hù)工作開始，到麗江古城、平遙古城等的保護(hù)，業(yè)界探索除了周莊模式、烏鎮(zhèn)模式、麗江模式……歸納起來，分為兩種：一是政府主導(dǎo)模式，一是資本運(yùn)營模式。

2.1政府主導(dǎo)模式

政府運(yùn)用城市規(guī)劃審批權(quán)力對古鎮(zhèn)旅游開發(fā)進(jìn)行宏觀管理；開發(fā)資金的投入主要依賴地方財(cái)政，麗江古城旅游開發(fā)屬于這種模式的代表。其優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠統(tǒng)籌調(diào)控，利于古鎮(zhèn)環(huán)境和整體風(fēng)貌控制。但是在經(jīng)營管理方面，政府往往缺乏市場敏銳度，對于游客多樣化需求也難以滿足。由于古鎮(zhèn)保護(hù)投入資金大，時間長，單單依靠政府往往難以為繼。

2.2資本運(yùn)營模式

包括政府成立相應(yīng)的旅游開發(fā)項(xiàng)目公司和經(jīng)營權(quán)出讓兩種。政府成立開發(fā)公司，以政府注入的資產(chǎn)為抵押，向銀行借款，獲得的資金用于古鎮(zhèn)環(huán)境整治與旅游項(xiàng)目開發(fā)，旅游開發(fā)所獲得的收益用于償還銀行借款，如此滾動開發(fā)古鎮(zhèn)旅游。浙江烏鎮(zhèn)是這一模式的主要代表。

經(jīng)營權(quán)出讓的模式是政府將古鎮(zhèn)項(xiàng)目統(tǒng)一打包給投資商，通過出讓開發(fā)經(jīng)營權(quán)的方式，吸引投資商介入古鎮(zhèn)旅游開發(fā)。由投資商根據(jù)自身優(yōu)勢，結(jié)合市場需要對外融資開發(fā)經(jīng)營古鎮(zhèn)，政府只在宏觀層面上對投資商進(jìn)行管理。湖南鳳凰古鎮(zhèn)是這一模式的主要代表。但是往往投資商為了利益，會相應(yīng)在外圍圈地開發(fā)房地產(chǎn)，對古鎮(zhèn)整體風(fēng)貌格局影響很大。

資本運(yùn)營的模式能夠保證建設(shè)資金不斷，投資商運(yùn)營也更能敏銳洞悉市場需求，適時調(diào)整經(jīng)營方式和業(yè)態(tài)，但是政府和輿論的監(jiān)管明顯下降，商業(yè)化過渡往往導(dǎo)致古鎮(zhèn)的風(fēng)貌破壞、文化喪失。

3　基于公眾參與的古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)模式

鑒于古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)工作復(fù)雜，政府主導(dǎo)、資本營運(yùn)的模式都存在一些弊端，而古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)最大的難點(diǎn)就在于協(xié)調(diào)兼顧各方利益，平衡保護(hù)與開發(fā)博弈。因此在南靖縣梅林古鎮(zhèn)的規(guī)劃編制及實(shí)施過程中(圖1，圖2)，作了一次基于公眾參與的保護(hù)開發(fā)嘗試。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、學(xué)界指導(dǎo)、商界眾籌、民眾參與、游客反饋”的方針，探索出了一條基于公眾參與的、可實(shí)施可持續(xù)的保護(hù)發(fā)展之路。整個過程分為五個階段：

圖1　梅林古鎮(zhèn)整體城市設(shè)計(jì)

3.1加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)研，全面了解利益相關(guān)方需求

建立“五橫五縱”的調(diào)研體系，針對與古鎮(zhèn)相關(guān)的利益主體，包括政(府)、商(人)、學(xué)(者)、(游)客、(村)民，從吃、住、行、游、娛(購)五個維度，全面了解公眾對古鎮(zhèn)的認(rèn)識和各自需求，為科學(xué)編制規(guī)劃奠定基礎(chǔ)(見表1)。

表1　“五橫五縱”調(diào)研框架

圖2　梅林古鎮(zhèn)保護(hù)控制重點(diǎn)[5]

針對政府、學(xué)者、商人、游客、當(dāng)?shù)鼐用?，采取不同的方式，客觀了解大家對梅林的認(rèn)識和期望。其中，對于政府(含村委會)、學(xué)者和旅游投資商，采取座談會的形式，重點(diǎn)了解學(xué)者對梅林古鎮(zhèn)歷史文化價值的評價、政府在近幾年的建設(shè)工作的難點(diǎn)、旅游投資商對古鎮(zhèn)旅游發(fā)展的投資方向和要求；對于原住民，采用走訪的形式，了解古鎮(zhèn)的歷史、村民的情懷和未來生活的愿景；對于游客，采取“問卷調(diào)查”的方式，了解古鎮(zhèn)旅游發(fā)展過程中存在的問題。

3.2科學(xué)制定規(guī)劃，綜合解決保護(hù)發(fā)展問題

在全面調(diào)研了解各方訴求的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，部門協(xié)作，專家領(lǐng)銜，公眾參與”的方針，科學(xué)編制梅林鎮(zhèn)總體規(guī)劃、歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃、傳統(tǒng)村落規(guī)劃，重點(diǎn)區(qū)域城市設(shè)計(jì)、概念性詳細(xì)規(guī)劃等，經(jīng)過專家論證，并通過媒體宣傳征求公眾意見，加強(qiáng)公眾對古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)的意識(見表2)。

另外，在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，進(jìn)行“精細(xì)化”設(shè)計(jì)，明確近期需實(shí)施的項(xiàng)目及建設(shè)要求，制定詳細(xì)實(shí)施計(jì)劃，保證古鎮(zhèn)規(guī)劃得以落實(shí)。

表2梅林古鎮(zhèn)規(guī)劃編制體系

3.3創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，形成保護(hù)開發(fā)“公眾契約”

考慮到古鎮(zhèn)資源的公共性、特殊性和脆弱性，為推動資源合理有序利用，在總結(jié)其他古鎮(zhèn)開發(fā)“一管則死，一放則亂”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新引進(jìn)“古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)負(fù)面清單”的做法，制定一套動態(tài)更新、具有可操作性的體檢標(biāo)準(zhǔn)作為古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)“公眾契約”，旨在守住底線，規(guī)避風(fēng)險與陷阱，鼓勵多樣化創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展(見表3)。

負(fù)面清單中有鼓勵的做法，更多的是禁止、不宜的事項(xiàng)。負(fù)面清單闡明了梅林古鎮(zhèn)獨(dú)特的價值和保護(hù)開發(fā)的難點(diǎn)；結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和批準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)劃，明確古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)的一般性要求(包括核心保護(hù)區(qū)范圍和保護(hù)對象、建筑環(huán)境整治風(fēng)格和措施、建控區(qū)要求、建設(shè)項(xiàng)目審批程序等)；針對政府、外來投資者、原住民、外來投資者、專家學(xué)者、媒體與社會公眾等特定對象提出鼓勵和限定要求(見表3)。

負(fù)面清單還在探索階段，目前針對規(guī)劃建設(shè)管理中不斷出現(xiàn)的問題，政府層面采取組織專家論證會、公眾聽證會等形式，不斷完善負(fù)面清單。

3.4成立開發(fā)公司，建立運(yùn)營平臺，鼓勵眾籌眾創(chuàng)經(jīng)營古鎮(zhèn)

政府成立相應(yīng)的投資開發(fā)公司，主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和文物保護(hù)。但是古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)需要的資金量大，時間長，單憑政府的投入不夠。在政府沒有足夠財(cái)力用于保護(hù)城鎮(zhèn)歷史文化傳統(tǒng)的情況下，必須通過市場運(yùn)作為保護(hù)籌集資金，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的良性循環(huán)[3]。在發(fā)揮政府“有形”之手作用的同時，充分發(fā)揮市場“無形”之手的作用，通過市場拓展融資渠道，走出一條社會廣泛參與、多方投資的路子。政府層面應(yīng)提供政策搭建平臺，借鑒318文化大院的模式，建立“眾籌眾創(chuàng)”運(yùn)營平臺，鼓勵民間力量參與古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)。

對于原文化、原住民，應(yīng)鼓勵那些能夠進(jìn)入市場的傳統(tǒng)民間技藝、傳統(tǒng)藝術(shù)等發(fā)展成為一行特殊的產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)化的方式，一方面促進(jìn)這些文化遺產(chǎn)資源獲得收入，另一方面，也使這些文化遺產(chǎn)獲得“造血”功能，使古鎮(zhèn)的保護(hù)由政府“輸血式”保護(hù)轉(zhuǎn)向自身發(fā)展的“造血式”保護(hù)[4]。

表3　梅林古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)負(fù)面清單

3.5建立專家評估和游客反饋機(jī)制，跟蹤完善各項(xiàng)服務(wù)

對于古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)成效，應(yīng)建立專家定期評估的長效機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)解決保護(hù)發(fā)展過程中的新問題。如評估商業(yè)業(yè)態(tài)是否影響古鎮(zhèn)文化的保護(hù)、游客容量是否超過古鎮(zhèn)承載力、外界環(huán)境變化對古鎮(zhèn)的影響等等。

從永續(xù)發(fā)展的角度看，應(yīng)及時了解不同時期體驗(yàn)者的需求，除基本的“吃、住、行、游、購、娛”外，更要滿足游客“找情懷”的情感體驗(yàn)需要。因此，應(yīng)建立游客反饋機(jī)制提高市場靈敏度，根據(jù)游客需求完善配套服務(wù)設(shè)施，營造文化體驗(yàn)環(huán)境。

4　結(jié)語

一切保護(hù)也是為了發(fā)展，能夠滿足當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活需要，使得歷史文化能夠傳承并永續(xù)利用的保護(hù)才是具有生命力的、可實(shí)施的。在“眾籌眾創(chuàng)”大環(huán)境下，應(yīng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、學(xué)界咨詢、商界融資、民眾參與、媒體宣傳、游客反饋”的方針，貫穿于古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)的全過程。政府應(yīng)在了解各方面訴求的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)配套政策平衡各方面關(guān)系，搭建平臺整合各方力量共同參與古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)；專家學(xué)者應(yīng)全程參與古鎮(zhèn)價值研究、規(guī)劃及實(shí)施全過程，為古鎮(zhèn)科學(xué)保護(hù)開發(fā)提供技術(shù)支撐，并監(jiān)督保護(hù)開發(fā)過程，定時評估、動態(tài)維護(hù)規(guī)劃建設(shè)成果；民間資金應(yīng)積極參與古鎮(zhèn)開發(fā)經(jīng)營，作為政府投資的補(bǔ)充，同時為古鎮(zhèn)保護(hù)帶來活力；原住民應(yīng)以主人翁的姿態(tài)，參與古鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)營管理，保護(hù)當(dāng)?shù)匚幕鷳B(tài)環(huán)境；社會媒體與游客應(yīng)積極反饋古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)村莊的問題，做好文化品牌宣傳。只有每個環(huán)節(jié)做到公眾參與，才能有效協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)之間的關(guān)系，促進(jìn)古鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

[1]關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見[Z].

[2]阮儀三，袁菲.江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)的保護(hù)與合理發(fā)展[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2008(5).

[3]阮儀三，吳承照.歷史城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制和對策——以平遙古城為例[J].城市發(fā)展研究,2001(3).

[4]譚宏.古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)的保障機(jī)制[J].城市問題,2010(10).

[5]漳州市南靖縣梅林鎮(zhèn)總體規(guī)劃(2013-2030)[Z].

Public participation to ancient towns’ protection

ZHENG Ling

(Zhangzhou City Planning and Design Institute,Zhangzhou 363000)

The process of ancient towns’ protection and their development involves numerous stakeholders，most of the experts，scholars，local government，indigenous people，developers，operators，tourists and so on are included in it.In the climax period of historical towns’ protection and development,and under the background of "crown-funding and mass innovation ",we can do these to balance the protection and development,to coordinate the relationship between stakeholders and to safeguard the implementation of ancient town planning .First，governments should set up the platform;In addition，governments should formulate the relevant public participation system and set up the negative list of ancient towns’ protection and development;In the last，governments should encourage the public to participate in the process of planning,construction operation.

Ancient town;Protection development;Public participation;Negative list

鄭玲(1983.02-)，女，工程師，注冊城市規(guī)劃師。

E-mail:2636483889@qq.com

2016-03-08

TU984

A

1004-6135(2016)05-0011-05