高　文

扎緊耕地保護(hù)的“制度籬笆”
——解讀《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》

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安徽省潛山縣余井鎮(zhèn)余井高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)來源：中國國土資源報(bào)

近日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），從認(rèn)識(shí)劃定永久基本農(nóng)田的意義、明確劃定的指導(dǎo)思想和基本原則、統(tǒng)籌做好相關(guān)工作、切實(shí)落實(shí)劃定任務(wù)、加強(qiáng)特殊保護(hù)等方面提出要求。《通知》出臺(tái)的背景是什么？重點(diǎn)提出哪些要求？作出哪些部署？國土資源部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

劃準(zhǔn)、管住、建好、守牢永久基本農(nóng)田

“《通知》明確了永久基本農(nóng)田劃定指導(dǎo)思想。即全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以處理好農(nóng)民與土地關(guān)系為主線，以確保國家糧食安全為目標(biāo)，以提升耕地綜合生產(chǎn)能力為重點(diǎn)，以‘四個(gè)不能’為底線，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，堅(jiān)持先難后易方法路徑，堅(jiān)持齊抓共管工作格局，全面劃定永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)，加快建立糧食安全功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)資源基礎(chǔ)?！痹撠?fù)責(zé)人介紹。

對(duì)于永久基本農(nóng)田劃定的原則，該負(fù)責(zé)人指出，必須堅(jiān)持五方面基本原則。一要堅(jiān)持依法依規(guī)、規(guī)范劃定。根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》有關(guān)規(guī)定，按照規(guī)劃調(diào)整完善確定的目標(biāo)任務(wù)，規(guī)范有序開展全域永久基本農(nóng)田劃定工作。二要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。城市周邊和全域永久基本農(nóng)田劃定要充分銜接，劃定成果要全部納入規(guī)劃調(diào)整方案，兩項(xiàng)工作統(tǒng)一方案編制，同步完成。三要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、優(yōu)化布局。永久基本農(nóng)田劃定和規(guī)劃調(diào)整完善要按照總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重的要求，與糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)布局相協(xié)調(diào)，優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，把城市周邊“圍住”、把公路沿線“包住”，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。四要堅(jiān)持優(yōu)進(jìn)劣出、提升質(zhì)量。落實(shí)國務(wù)院土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，將重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)部位優(yōu)先保護(hù)類和安全利用類耕地優(yōu)先劃入，將受重度污染的嚴(yán)格控制類耕地及其他質(zhì)量低下耕地按照質(zhì)量由低到高的順序依次劃出，提升耕地質(zhì)量，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。五要堅(jiān)持特殊保護(hù)、管住管好。加強(qiáng)和完善對(duì)永久基本農(nóng)田管控性、建設(shè)性和激勵(lì)約束性保護(hù)政策，嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，強(qiáng)化全面監(jiān)測(cè)監(jiān)管，建立健全“劃、建、管、護(hù)”長(zhǎng)效機(jī)制。

劃定永久基本農(nóng)田要堅(jiān)持“優(yōu)進(jìn)劣出”

“對(duì)于全域劃定工作要做到三個(gè)‘必須明確’。一是必須明確全面劃定永久基本農(nóng)田是在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上的調(diào)整完善，不是另起爐灶、再搞一套。要根據(jù)土地二次調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，充分運(yùn)用農(nóng)用地分等定級(jí)、土壤地球化學(xué)調(diào)查、土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等成果，進(jìn)一步摸清底數(shù)、查清潛力，明確任務(wù)，科學(xué)劃定。二是必須明確劃定永久基本農(nóng)田要堅(jiān)持‘優(yōu)進(jìn)劣出’，絕不允許借規(guī)劃調(diào)整完善之機(jī)隨意改變?cè)谢巨r(nóng)田布局，更不允許擅自把不穩(wěn)定耕地、劣地、坡地、生地劃為永久基本農(nóng)田，搞‘貍貓換太子’、濫竽充數(shù)。三是必須明確接到土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案核定的永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)后，市縣國土和農(nóng)業(yè)部門要在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，迅即組織實(shí)施，不要猶豫拖延?！痹撠?fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋永久基本農(nóng)田劃定原則。

對(duì)于全域劃定的方法路徑，該負(fù)責(zé)人表示，各地要采取自上而下的方式，及時(shí)將規(guī)劃調(diào)整方案確定的永久基本農(nóng)田劃定目標(biāo)任務(wù)，逐級(jí)分解下達(dá)；省級(jí)規(guī)劃要把國家規(guī)劃確定的保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)到市；市級(jí)規(guī)劃要優(yōu)先劃定城市周邊永久基本農(nóng)田，確定永久基本農(nóng)田集中區(qū)；縣級(jí)規(guī)劃要優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局，落實(shí)到用途管制分區(qū)；鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃要將縣級(jí)規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)落實(shí)到圖斑、地塊，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際劃出基本農(nóng)田整備區(qū)，推動(dòng)零星耕地的整合歸并、提質(zhì)改造。

要把永久基本農(nóng)田從圖上落實(shí)到田頭

該負(fù)責(zé)人表示，永久基本農(nóng)田劃定成果包括永久基本農(nóng)田劃定總結(jié)報(bào)告、保護(hù)圖表冊(cè)、數(shù)據(jù)庫、保護(hù)責(zé)任書（狀）和保護(hù)標(biāo)志設(shè)立情況等。形成劃定成果，要全面落實(shí)“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊(cè)、入圖庫”五項(xiàng)任務(wù)。落地塊，就是要把永久基本農(nóng)田從圖上落實(shí)到田頭，確定邊界、地類、面積、質(zhì)量等級(jí)和片塊編號(hào)。明責(zé)任，就是要逐級(jí)簽訂責(zé)任書，把保護(hù)責(zé)任落實(shí)到地方各級(jí)政府，落實(shí)到村組、農(nóng)戶，落實(shí)到農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作中。設(shè)標(biāo)志，就是在城市周邊、交通沿線醒目位置，設(shè)定永久基本農(nóng)田統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，昭示社會(huì)，接受監(jiān)督。建表冊(cè)，就是要把基本農(nóng)田保護(hù)圖和數(shù)量、質(zhì)量、責(zé)任信息及時(shí)整理匯集成冊(cè)，確保真實(shí)、完整、準(zhǔn)確。入圖庫，就是要按照信息化要求，將永久基本農(nóng)田相關(guān)信息對(duì)應(yīng)到圖斑，做到圖、數(shù)、實(shí)地相一致。

對(duì)于做好劃定成果驗(yàn)收工作，《通知》提出，各?。▍^(qū)、市）國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門要在政府統(tǒng)一組織下，按照縣級(jí)自驗(yàn)、市級(jí)初驗(yàn)、省級(jí)驗(yàn)收自下而上的程序，及時(shí)對(duì)各市縣永久基本農(nóng)田劃定的成果進(jìn)行驗(yàn)收。地方各級(jí)國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)本行政區(qū)域永久基本農(nóng)田劃定成果信息的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性負(fù)責(zé)。兩部將按照有關(guān)規(guī)定對(duì)永久基本農(nóng)田劃定成果進(jìn)行復(fù)核。數(shù)據(jù)庫成果要與規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫一并納入國土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，作為土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督察的重要依據(jù)。

“三位一體”落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)任務(wù)

“劃定永久基本農(nóng)田的目的就是要保護(hù)好。對(duì)劃定的永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，就要把管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)和激勵(lì)約束性保護(hù)統(tǒng)籌起來，‘三位一體’落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)任務(wù)。”該負(fù)責(zé)人說。

一要“管得嚴(yán)”，從嚴(yán)管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者擅自改變用途。除法律規(guī)定的能源、交通、水利、軍事設(shè)施等國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址無法避讓的之外，其他任何建設(shè)都不得占用，堅(jiān)決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。

“要改變過去允許多預(yù)留一定比例基本農(nóng)田、建設(shè)占用不視為調(diào)整規(guī)劃的做法，把永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)邊界特別是城市周邊永久基本農(nóng)田作為不能隨意改變的紅線，把‘紅飄帶’固定下來，變成帶電‘高壓線’。”該負(fù)責(zé)人說。

二要“建得好”，加大永久基本農(nóng)田建設(shè)力度。各地要加大財(cái)政投入力度，整合涉農(nóng)資金，吸引社會(huì)投資，在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和整備區(qū)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治，全面推行耕作層土壤剝離再利用，不斷提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)。

三要“守得牢”，完善永久基本農(nóng)田保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制，落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，建立完善保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。重點(diǎn)要調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，一方面堅(jiān)持黨政同責(zé)，嚴(yán)格考核審計(jì)，嚴(yán)肅執(zhí)法監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)地方各級(jí)政府永久基本農(nóng)田保護(hù)主體責(zé)任；另一方面，建立和完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民管護(hù)和建設(shè)永久基本農(nóng)田的積極性。

結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，在政府主動(dòng)引導(dǎo)與市場(chǎng)需求倒逼之下，糧食種植打出“優(yōu)質(zhì)牌”；產(chǎn)業(yè)模式上，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展從理念轉(zhuǎn)入現(xiàn)實(shí)，為“舌尖上的安全”提供更多保障；經(jīng)營(yíng)主體構(gòu)成上，從“三農(nóng)創(chuàng)客”到新農(nóng)人群體踴躍登場(chǎng)，給農(nóng)業(yè)領(lǐng)域帶來新氣象……