徐四季

（北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)德語(yǔ)系，北京100089）

老齡化下德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革研究

徐四季

（北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)德語(yǔ)系，北京100089）

人口老齡化是世界各國(guó)養(yǎng)老保障制度共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為老齡化相當(dāng)嚴(yán)重的典范福利國(guó)家，德國(guó)在過(guò)去20多年間對(duì)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行了一系列的改革，其宗旨是優(yōu)先確保公共養(yǎng)老金的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)放，同時(shí)兼顧維護(hù)社會(huì)公平的訴求。本文擬回顧德國(guó)養(yǎng)老保障制度的改革之路，并從可持續(xù)性和公平性兩個(gè)角度去分析改革的成效，進(jìn)而探究德國(guó)改革的成功經(jīng)驗(yàn)和其實(shí)踐中亟待反思和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

老齡化；德國(guó)；養(yǎng)老保障制度改革

人口老齡化是世界各國(guó)養(yǎng)老保障制度共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，經(jīng)合組織（OECD）持續(xù)跟蹤34個(gè)成員國(guó)的養(yǎng)老保障制度變革，并于2015年12月發(fā)布了十周年紀(jì)念研究報(bào)告《2015年養(yǎng)老金概覽》，引起普遍關(guān)注。作為老齡化相當(dāng)嚴(yán)重的典范福利國(guó)家，德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)頗具研究?jī)r(jià)值。本文擬回顧德國(guó)在過(guò)去20多年間的養(yǎng)老保障制度改革之路，并從可持續(xù)性和公平性兩個(gè)角度去分析改革的成效，進(jìn)而探究德國(guó)改革的成功之處和其實(shí)踐中亟待反思和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、德國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革之路

在人口老齡化的背景下，德國(guó)養(yǎng)老保障制度在過(guò)去的20多年間經(jīng)歷了一系列的改革，以應(yīng)對(duì)人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)和低出生率給法定養(yǎng)老保險(xiǎn)所造成的財(cái)政壓力，保障公共養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)放。其中，特別重要的幾次改革為：

1992年養(yǎng)老金改革，其核心是要抑制法定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的增長(zhǎng)趨勢(shì)。主要措施：1.引入提前退休調(diào)整因子，在正常退休年齡之前退休，每月養(yǎng)老金將削減，從而減少提前退休現(xiàn)象，延遲實(shí)際退休年齡；2.將養(yǎng)老金水平的適應(yīng)對(duì)象從1957年以來(lái)的毛工資水平改為凈工資水平，從而避免養(yǎng)老金水平上升而凈工資水平下降的情況。

2001年養(yǎng)老金改革，其核心是通過(guò)資金積累制的補(bǔ)充養(yǎng)老保障對(duì)法定現(xiàn)收現(xiàn)付體系的部分替代實(shí)現(xiàn)德國(guó)養(yǎng)老保障制度的結(jié)構(gòu)性變革，發(fā)展真正的多支柱體系。主要措施：1.長(zhǎng)期降低公共養(yǎng)老金水平，變支出導(dǎo)向的收入政策為收入導(dǎo)向的支出政策；2.通過(guò)稅收遞延、稅收減免或直接補(bǔ)貼推廣私人補(bǔ)充養(yǎng)老保障（“里斯特—養(yǎng)老金”）和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保障，以非強(qiáng)制的補(bǔ)充養(yǎng)老金彌補(bǔ)公共養(yǎng)老金水平的下降。

2004年養(yǎng)老金改革，其核心是要使養(yǎng)老金的發(fā)展水平同制度贍養(yǎng)率（繳費(fèi)者與養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的相對(duì)人口數(shù)量）的變化聯(lián)系起來(lái)。具體措施為在養(yǎng)老金計(jì)算公式中加入“可持續(xù)發(fā)展因子”——每一個(gè)繳費(fèi)者所對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者人數(shù)增加，養(yǎng)老金水平將下降。

2007年養(yǎng)老金改革，其核心是提高退休年齡，要在2012～2029年間把領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡標(biāo)準(zhǔn)逐步從65歲提高到67歲。

從2009～2010年，德國(guó)養(yǎng)老金改革的基調(diào)發(fā)生了一些變化，要求克服老年貧困，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的呼聲越來(lái)越大?；诠拆B(yǎng)老金的可持續(xù)支付問(wèn)題已經(jīng)大致解決，財(cái)政壓力不大，德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革開(kāi)始著手兼顧這些公平性訴求，對(duì)前期改革進(jìn)行修正。其中，最突出的是：

2014年養(yǎng)老金改革，其核心是改善弱勢(shì)群體的公共養(yǎng)老金待遇。主要措施：1.年滿63歲且繳滿45年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)者可以提前退休并可獲得全額養(yǎng)老金；2.引入“母親養(yǎng)老金”，即在1992年之前養(yǎng)育孩子的母親可獲得額外養(yǎng)老金補(bǔ)償；3.上調(diào)勞動(dòng)能力受限者養(yǎng)老金額度。

二、德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革的成效分析

德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革的成效如何？以下將從可持續(xù)性和公平性兩個(gè)方面具體分析。盡管不少改革措施（如延遲退休年齡）的效果在短期內(nèi)很難明顯顯現(xiàn)，但改革后德國(guó)養(yǎng)老金的長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)初現(xiàn)端倪。

（一）可持續(xù)性

經(jīng)改革，德國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性明顯增強(qiáng)，有能力應(yīng)對(duì)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)：

1993～2013年的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支狀況明顯改善：總收支改變了過(guò)去在有國(guó)家補(bǔ)貼的情況下仍然虧空的局面，從2006年起取得并保持一定的盈余；可持續(xù)性儲(chǔ)備金穩(wěn)中有增，在最近一次世界性金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中保持了公共養(yǎng)老金的平穩(wěn)發(fā)放（參見(jiàn)表1）。

表1　1993～2013年德國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支狀況（單位：百萬(wàn)歐元）

表2　各工資水平的公共養(yǎng)老金毛替代率（單位：%）

表3　各工資水平的公共養(yǎng)老金凈替代率（單位：%）

中、長(zhǎng)期模擬預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化：從一種穩(wěn)定養(yǎng)老金水平的體系（Defined-Benefit-System）轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N穩(wěn)定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的體系（Defined-Contribution-System）；在保證養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率可接受的前提下，公共養(yǎng)老金水平到2060年將降至平均毛工資的37%，之后將維持在這個(gè)水平［1］；法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)不成問(wèn)題。

（二）公平性

在公平性上，德國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)并不致力于調(diào)節(jié)收入分配不均；在中、低收入群體中，公共養(yǎng)老金的分配甚至進(jìn)一步擴(kuò)大了工資收入的不均等性。這種公平性欠缺具體表現(xiàn)在：

2013年，德國(guó)各工資水平的公共養(yǎng)老金毛替代率①養(yǎng)老金毛替代率是指毛養(yǎng)老金和平均毛工資的比例關(guān)系。均為42%，說(shuō)明德國(guó)公共養(yǎng)老金的發(fā)放不調(diào)節(jié)工資毛收入的差距；尚不及2005年向低收入群體微傾斜的情況。這和經(jīng)合組織國(guó)家以及歐盟國(guó)家的情況迥異——經(jīng)合組織國(guó)家的公共養(yǎng)老金明顯起到了縮小工資毛收入差距的作用，0.5倍、1.0倍和1.5倍平均工資水平的養(yǎng)老金毛替代率分別為71.0%＞54.4%＞48.4%（參見(jiàn)表2）；歐盟國(guó)家的對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)為69.6%＞58.0%＞53.3%［2］147。

從凈替代率②養(yǎng)老金凈替代率是指凈養(yǎng)老金和平均凈工資（扣除收入所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)）的比例關(guān)系。來(lái)看，德國(guó)公共養(yǎng)老金的發(fā)放不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步拉大了社會(huì)中、低工資收入群體的凈收入差距：2013年，0.5倍和1.0倍平均工資水平的養(yǎng)老金凈替代率分別為55.2%＜57.1%；低工資水平的養(yǎng)老金凈替代率低于平均工資水平，這一明顯有悖于社會(huì)公平的分配特征從未改變③經(jīng)改革，德國(guó)公共養(yǎng)老金在中、高收入群體中的分配倒是。這和國(guó)際通行情況背道而馳——在經(jīng)合組織國(guó)家，0.5倍和1.0倍平均工資水平的養(yǎng)老金凈替代率分別為81.7%＞65.8%（參見(jiàn)表3）；歐盟國(guó)家的對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)為81.6%＞70.6%［2］153。

表4　2005～2014年德國(guó)居民和65歲以上人口的貧困風(fēng)險(xiǎn)率（單位：%）

此外，伴隨著養(yǎng)老金改革的深入，老年貧困問(wèn)題漸漸成為德國(guó)備受關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)。因?yàn)槔夏耆烁淖兤涫杖氲匚坏目赡苄暂^小，老年貧困人口陷入長(zhǎng)期貧困的風(fēng)險(xiǎn)較大；所以大多數(shù)德國(guó)人認(rèn)為，如果在勞作大半生之后依然受到老年貧困的威脅，那么現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度的公平性、合法性將遭到質(zhì)疑。目前學(xué)術(shù)界對(duì)衡量老年貧困的指標(biāo)存在很大爭(zhēng)議，最常用的衡量指標(biāo)有二：一是基本保障的領(lǐng)取人數(shù)，其貧困界定標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家定義和保障的社會(huì)文化最低生活水平；二是相對(duì)收入貧困的人口規(guī)模，其貧困界定標(biāo)準(zhǔn)是需求加權(quán)凈收入（即凈等價(jià)收入①所謂“凈等價(jià)收入”（Netto?quivalenzeinkommen）是居戶凈收入（包括勞動(dòng)收入、資本收入、轉(zhuǎn)移支付和其他收入）除以居戶成員需求權(quán)重之和的商，也就是一種居戶加權(quán)人均凈收入。依據(jù)經(jīng)合組織的新標(biāo)準(zhǔn)，戶主的需求權(quán)重為1，14歲以上的其他居戶成員為0.5，14歲以下的其他居戶成員為0.3；這樣，這一指標(biāo)既考慮到了多人居戶相對(duì)于單人居戶在開(kāi)支方面的一些節(jié)省空間，也照顧到了成人和兒童在需求上的差異。例如：一個(gè)三人居戶（兩個(gè)成人和一個(gè)不足14歲的兒童）每月的凈收入為3 000歐元，其人均凈等價(jià)收入為3 000/（1+0.5+0.3）=1 667歐元。）社會(huì)中位水平的60%［3］?？紤]到前者受政策影響較大，不易進(jìn)行一段時(shí)間區(qū)間的比較，本文選取后者來(lái)考察德國(guó)的老年貧困問(wèn)題。

依據(jù)歐盟對(duì)共同體收入和生活條件的統(tǒng)計(jì)（EU-SILC）2005年以來(lái)的數(shù)據(jù)，我們可以得出結(jié)論：過(guò)去十年間，德國(guó)老年人口相對(duì)收入貧困的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大——65歲以上人口的貧困風(fēng)險(xiǎn)率已經(jīng)從2005年的13.4%上升到2014年的16.3%，漲幅為21.6%（參見(jiàn)表4）。盡管有爭(zhēng)議，但老年貧困風(fēng)險(xiǎn)加大已經(jīng)成為老齡化趨勢(shì)下德國(guó)社會(huì)必須正視的問(wèn)題［4］。

三、德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)

從經(jīng)濟(jì)效果來(lái)看，德國(guó)1992～2007年的養(yǎng)老金改革是相當(dāng)成功的［5］。如前文所述，在人口老齡化壓力不斷加大的背景下，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性明顯增強(qiáng)；公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重從1990年的9.7%緩慢上升到2009年的11.3%，20年間的變化率僅為15.7%，大大低于經(jīng)合組織國(guó)家的平均增幅27.0%［2］183。這得益于法定養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的適應(yīng)性調(diào)整和養(yǎng)老保障體系整體的結(jié)構(gòu)性變化。

（一）經(jīng)驗(yàn)一：確保法定養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性的有效措施

國(guó)際比較研究表明，德國(guó)在過(guò)去20多年間對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制下的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，其力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)合組織國(guó)家的平均水平；公共養(yǎng)老金在嚴(yán)峻人口形勢(shì)下的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)放首先應(yīng)歸功于以下三項(xiàng)得力措施：

1.降低公共養(yǎng)老金水平，控制長(zhǎng)期給付開(kāi)支

從公共養(yǎng)老金的凈替代率來(lái)考察，德國(guó)是1990～2005年間經(jīng)合組織國(guó)家中（除了葡萄牙）決定降低養(yǎng)老金水平幅度最大的國(guó)家——對(duì)平均工資的領(lǐng)取者而言，養(yǎng)老金降幅為27%［6］。2005～2013年，德國(guó)平均工資領(lǐng)取者的公共養(yǎng)老金凈替代率從71.8%下降為57.1%，實(shí)際降幅已達(dá)到20.5%；同期，經(jīng)合組織國(guó)家的平均降幅為4.2%（參見(jiàn)表3）。

2.修正養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，在開(kāi)源（提高繳費(fèi)）和節(jié)流（降低給付）間尋找新的平衡

作為首先建立現(xiàn)代養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制的國(guó)家，德國(guó)從1957年開(kāi)始參照工資指數(shù)調(diào)整養(yǎng)老金，防范通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，讓老年人口適當(dāng)分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。為緩解人口老齡化給養(yǎng)老金制度帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力，德國(guó)三次修正了養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)［7］：

1992年將調(diào)整指數(shù)由總工資指數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)閮艄べY指數(shù)；采用凈工資指數(shù)確定的養(yǎng)老金調(diào)整幅度較總工資指數(shù)有所減小。

2001年“里斯特—改革”開(kāi)始考慮資金積累制下私人養(yǎng)老金賬戶虛擬的繳費(fèi)率；通過(guò)人為設(shè)定的“敏感因子”控制養(yǎng)老金指數(shù)化水平，進(jìn)而抑制在職者繳費(fèi)率的快速上漲。

2004年將人為調(diào)整的“敏感因子”轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣?dòng)調(diào)整的、和制度贍養(yǎng)率掛鉤的“可持續(xù)發(fā)展因子”；一方面使養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整的下調(diào)幅度更加規(guī)范化，另一方面讓老年人口適當(dāng)分擔(dān)了一部分老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金計(jì)劃財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

模擬預(yù)測(cè)結(jié)果表明，當(dāng)制度贍養(yǎng)率提高所帶來(lái)的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)在在職者和已退休人口之間分配的權(quán)重值為0.25時(shí)，到2030年德國(guó)養(yǎng)老金繳費(fèi)率將略低于23%，現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老金水平將剛剛超過(guò)總收入的40%，基本上能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)定的改革目標(biāo)——既要穩(wěn)定繳費(fèi)率，又要保證適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金給付水平［8］。

3.推遲退休年齡，減輕社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)；延長(zhǎng)工作年限，改善個(gè)人養(yǎng)老待遇

依據(jù)現(xiàn)行法律，經(jīng)合組織國(guó)家平均會(huì)將退休年齡從2014年的64.0歲提高到65.5歲［9］。在這方面，德國(guó)的改革力度位于世界前列：和澳大利亞、丹麥和美國(guó)一樣，德國(guó)致力于未來(lái)將法定退休年齡提高到67歲；目前只有冰島和挪威的退休年齡已經(jīng)是67歲，另外英國(guó)計(jì)劃未來(lái)將退休年齡推遲到68歲［2］138。

（二）經(jīng)驗(yàn)二：養(yǎng)老保障體系從單一支柱向多支柱轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老保障“福利市場(chǎng)”形成

德國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)從1957年起就采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，這意味著在職者繳納的保費(fèi)并不是用來(lái)支付其本人的養(yǎng)老金，而是用來(lái)支付當(dāng)下退休人員的養(yǎng)老金；現(xiàn)收現(xiàn)付制具有代際間收入再分配的功能，也因此對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重依賴——單純?cè)诂F(xiàn)收現(xiàn)付制框架內(nèi)進(jìn)行緊縮，僅靠法定養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的適應(yīng)性調(diào)整是不能從根本上化解人口老齡化所帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力的。德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革更重要的成功經(jīng)驗(yàn)在于，通過(guò)2001年“里斯特—改革”把資金積累制下的企業(yè)、私人補(bǔ)充養(yǎng)老保障（即第二、第三支柱）正式納入養(yǎng)老保障體系，以彌補(bǔ)現(xiàn)收現(xiàn)付制下法定養(yǎng)老保險(xiǎn)（即第一支柱）的不足，實(shí)現(xiàn)了單一支柱向多支柱體系的轉(zhuǎn)變。

這一轉(zhuǎn)變意味著資金積累制對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制的部分替代，意味著養(yǎng)老保障福利供給的部分“私有化”；其更深遠(yuǎn)的意義在于，它引入了私有部門(mén)，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成功塑造了德國(guó)養(yǎng)老保障“福利市場(chǎng)”，大大提升了相關(guān)福利產(chǎn)品的供給效率。首提“福利市場(chǎng)”概念的德國(guó)學(xué)者努爾邁耶（Frank Nullmeier）評(píng)述2001年“里斯特—改革”時(shí)稱，福利國(guó)家的責(zé)任依然在于確保一定的保障水平，但具體福利產(chǎn)品和服務(wù)的供給則更多地由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，以盈利為導(dǎo)向的私人經(jīng)濟(jì)主體也參與其中；傳統(tǒng)的“生產(chǎn)型”福利國(guó)家開(kāi)始向“調(diào)控型”福利國(guó)家轉(zhuǎn)變，即國(guó)家的主要任務(wù)不再是為民眾制造和提供福利產(chǎn)品，而是對(duì)提供福利產(chǎn)品的“福利市場(chǎng)”進(jìn)行調(diào)控。和多數(shù)市場(chǎng)化進(jìn)程一樣，“福利市場(chǎng)”的效率明顯高于“福利國(guó)家”。

圖1　2003～2013年德國(guó)無(wú)補(bǔ)充養(yǎng)老保障的居戶比例

慕尼黑老齡化經(jīng)濟(jì)研究中心2001年起進(jìn)行的德國(guó)儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老保障（SAVE）調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：“里斯特—改革”在促進(jìn)私人進(jìn)行養(yǎng)老積累方面是卓有成效的。2003年，德國(guó)有73%的居戶不進(jìn)行任何補(bǔ)充養(yǎng)老保障；到2013年，這一比例僅為39%（參見(jiàn)圖1）。目前，“里斯特—養(yǎng)老金”的覆蓋率已經(jīng)接近45%；而且，“里斯特—養(yǎng)老金”的推廣并沒(méi)有對(duì)其他形式的養(yǎng)老保障資金積累造成負(fù)面影響，相反，企業(yè)和其他私人養(yǎng)老保障產(chǎn)品的覆蓋率在同期也不斷上升（參見(jiàn)圖2）?？梢哉f(shuō)，德國(guó)已經(jīng)成功過(guò)渡到國(guó)家與市場(chǎng)、公共領(lǐng)域與私有部門(mén)、現(xiàn)收現(xiàn)付制與資金積累制相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系，這一混合結(jié)構(gòu)能更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。

四、德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革中亟待反思的問(wèn)題

從保障水平和福利分配的角度來(lái)看，德國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革還是有不少不盡如人意之處：其一，在老齡化的巨大壓力下，德國(guó)養(yǎng)老保障水平一定程度的下降已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)；經(jīng)合組織在柏林發(fā)布最新報(bào)告時(shí)稱，相比其他33個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，德國(guó)老齡化人口的社會(huì)保障不足，僅處于中等水平［10］。其二，如前文所述，德國(guó)的養(yǎng)老金分配存在著公平性欠缺；不少改革措施在客觀上不利于低收入群體，老年貧困風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。要探究這些不足產(chǎn)生的原因、尋求克服的可能辦法，就必須反思德國(guó)養(yǎng)老保障制度改革中的以下三個(gè)問(wèn)題：一是多支柱養(yǎng)老保障體系下各支柱的分工定位問(wèn)題，二是公共養(yǎng)老金和工資收入的強(qiáng)相關(guān)性問(wèn)題，三是補(bǔ)充養(yǎng)老保障的推廣結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

（一）多支柱養(yǎng)老保障體系下各支柱的分工定位問(wèn)題

養(yǎng)老保障體系通常要致力于實(shí)現(xiàn)兩大主要目標(biāo)：一是保障生活標(biāo)準(zhǔn)，即保障退休人員維持在職期間獲得的收入、生活水平；二是避免、克服貧困。就養(yǎng)老保障體系中的各個(gè)支柱如何通過(guò)分工、協(xié)作實(shí)現(xiàn)這兩大目標(biāo)的問(wèn)題，在歐洲形成了兩大截然不同的分工定位模式：一種是以英國(guó)為代表的“目標(biāo)定位型分工”——第一支柱（即法定養(yǎng)老保險(xiǎn)）致力于保障老年人口的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，而既有生活水平在退休后的持續(xù)則依賴于其他支柱（即企業(yè)和個(gè)人養(yǎng)老保障）去實(shí)現(xiàn)；這一模式中的第一支柱明顯有利于低收入群體，因此其他支柱往往也帶有一定的國(guó)家強(qiáng)制性，以保證福利分配公平，提升養(yǎng)老保障水平。另一種是以改革前的德國(guó)為代表的“補(bǔ)充型分工”——所有支柱都致力于保障既有生活標(biāo)準(zhǔn)，克服貧困的目標(biāo)則由養(yǎng)老保障體系之外的其他福利領(lǐng)域（如社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)）去完成；傳統(tǒng)上，這一模式中第一支柱的保障水平較高，其他支柱僅起補(bǔ)充作用，因此補(bǔ)充養(yǎng)老保障往往不具有國(guó)家強(qiáng)制性［11］。

如前文所述，德國(guó)的養(yǎng)老保障體系在2001年“里斯特-改革”之后成功轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家與市場(chǎng)、公共領(lǐng)域與私有部門(mén)相結(jié)合的多支柱體系，但是各支柱的分工和目標(biāo)定位卻并不明確：法定養(yǎng)老保險(xiǎn)顯然失去了過(guò)去在整體體系中的“壟斷”地位——隨著公共養(yǎng)老金水平的降低，保障既有生活標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)不可能完全靠第一支柱實(shí)現(xiàn)，需要第二、第三支柱來(lái)補(bǔ)充；但是，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能并沒(méi)有被明確定義為基礎(chǔ)保障，企業(yè)和個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老保障也只是受到國(guó)家鼓勵(lì)，由居民自主選擇。這樣，第一支柱游離在保障生活標(biāo)準(zhǔn)和避免貧困兩大目標(biāo)之間［12］，第二、第三支柱徘徊在起補(bǔ)充、輔助作用的體系邊緣；可謂“分工不清，定位不明”，這也是混合福利供給的通病。在這樣的體系中，對(duì)私人積累意識(shí)、能力薄弱的低收入群體而言，公共養(yǎng)老金水平的降低有可能成為致命打擊。因此，德國(guó)應(yīng)盡快明確法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障目標(biāo)，并增加補(bǔ)充養(yǎng)老保障的強(qiáng)制性。

圖2　2003～2013年德國(guó)補(bǔ)充養(yǎng)老保障的覆蓋率

（二）公共養(yǎng)老金和工資收入的強(qiáng)相關(guān)性問(wèn)題

德國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循所謂“分享等價(jià)”（Teilhabe-?quivalenz）原則，也就是說(shuō)，如果參保期一致，那么兩名退休人員養(yǎng)老金高低之比原則上同他們各自繳納的保費(fèi)總額之比一致，也等同于他們各自在職期間的平均工資收入之比；通俗地講，就是每一個(gè)繳納的保費(fèi)在今后的養(yǎng)老金計(jì)算中都是等價(jià)的。這一原則既適用于退休時(shí)對(duì)養(yǎng)老金水平的核定，也適用于整個(gè)養(yǎng)老金領(lǐng)取期間對(duì)養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)調(diào)整［13］。

這意味著，德國(guó)的公共養(yǎng)老金水平與個(gè)人職業(yè)生涯的收入總額直接掛鉤。收入水平越高的人，薪金自動(dòng)抵扣繳納的社保金額也越高，因而退休后拿到的退休金也越高；對(duì)低收入群體而言，國(guó)家社?；鹄U納基數(shù)較低，退休后必須通過(guò)國(guó)家養(yǎng)老金統(tǒng)籌支付領(lǐng)取退休金，老年收入也較低。公共養(yǎng)老金和工資收入的這種強(qiáng)相關(guān)性決定了德國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)很難對(duì)那些社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行再分配。正如德國(guó)學(xué)者施梅爾（Winfried Schm?hl）所言，德國(guó)老年人口收入差距擴(kuò)大的首要原因在于勞動(dòng)力市場(chǎng)上一次收入的不均等分配通過(guò)等價(jià)原則反映到老年收入上［14］。鑒于德國(guó)收入分配不均、貧富分化加劇的趨勢(shì)很難在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)［15］，我們可以預(yù)計(jì)，伴隨著人口的老齡化，德國(guó)老年人口的收入差距也將進(jìn)一步拉大。為此，聯(lián)邦勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)部已經(jīng)在制定計(jì)劃，考慮最終徹底放棄現(xiàn)行的貢獻(xiàn)依賴型養(yǎng)老金體系［10］。

（三）補(bǔ)充養(yǎng)老保障的推廣結(jié)構(gòu)問(wèn)題

如前文所述，“里斯特—改革”在促進(jìn)私人進(jìn)行養(yǎng)老積累方面是卓有成效的。但在補(bǔ)充養(yǎng)老保障的推廣過(guò)程中，各社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體的接受程度有著顯著差異。德國(guó)儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老保障調(diào)查數(shù)據(jù)顯示［16］：

從企業(yè)、個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老保障的總體普及率來(lái)看，德國(guó)社會(huì)最富的20%的居戶進(jìn)行私人養(yǎng)老積累的積極性最高——不僅進(jìn)行補(bǔ)充養(yǎng)老保障的居戶比例一直居各收入階層之首，而且在過(guò)去十年間較其他收入階層增長(zhǎng)最為強(qiáng)勁；相反，最窮的20%的居戶進(jìn)行私人養(yǎng)老積累的比例不僅特別低，而且在過(guò)去十年間基本沒(méi)有變化。

從“里斯特—養(yǎng)老金”的普及率來(lái)看，各收入階層之間也呈現(xiàn)出類似的巨大差異——2013年，德國(guó)社會(huì)最富的20%居戶中，有接近60%投資至少一種“里斯特—產(chǎn)品”；而在最窮的20%居戶中，持有“里斯特—合同”的比例不足20%。

補(bǔ)充養(yǎng)老保障總體普及率和“里斯特—養(yǎng)老金”普及率的對(duì)比顯示：在德國(guó)社會(huì)最窮的20%居戶中，受國(guó)家支持的“里斯特—養(yǎng)老金”的推廣效果還是要明顯好于其他補(bǔ)充養(yǎng)老保障產(chǎn)品——過(guò)去十年間，“里斯特-養(yǎng)老金”在這最低收入階層的普及率還是有所增長(zhǎng)的。當(dāng)然，和國(guó)家的巨額資金支持①據(jù)初步估算，在“里斯特—養(yǎng)老金”推廣中，德國(guó)政府每年的補(bǔ)貼費(fèi)用和稅收收入損失達(dá)到90億歐元。相比，這樣的增長(zhǎng)顯得那么微不足道。

這樣的結(jié)果也許并不讓人意外，因?yàn)榈褪杖腚A層從來(lái)都沒(méi)有多少余錢(qián)可以為養(yǎng)老保障進(jìn)行私人積累，而中、高收入階層總是在個(gè)人防老方面有更好的投資計(jì)劃。但是，學(xué)界對(duì)德國(guó)推廣補(bǔ)充養(yǎng)老保障實(shí)踐中公平性的詬病也是不無(wú)道理的——國(guó)家的資金支持來(lái)源于全員繳納的稅收收入，但和高收入階層相比，低收入群體恰恰很少進(jìn)行補(bǔ)充養(yǎng)老保障；從結(jié)果上看，這樣的國(guó)家支持無(wú)異于“殺貧濟(jì)富”。推廣“里斯特—養(yǎng)老金”的德國(guó)實(shí)踐表明，單靠國(guó)家的巨額資金支持并不足以惠及低收入階層，政策信息的有效宣傳和居民投資能力的提升是增強(qiáng)養(yǎng)老保障“福利市場(chǎng)”公平性的必備配套措施。

五、結(jié)語(yǔ)

為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，德國(guó)的養(yǎng)老保障制度在過(guò)去20多年間經(jīng)歷了一系列的改革。其宗旨是優(yōu)先確保公共養(yǎng)老金的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)放，同時(shí)兼顧維護(hù)社會(huì)公平的訴求。從改革效果來(lái)看，德國(guó)公共養(yǎng)老金的可持續(xù)性明顯增強(qiáng)，這主要得益于法定養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的適應(yīng)性調(diào)整和養(yǎng)老保障體系整體的結(jié)構(gòu)性變遷；其中，不少具體措施（如降低公共養(yǎng)老金水平，修正養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，延遲退休年齡），特別是發(fā)揮私人積累的補(bǔ)充作用，促進(jìn)養(yǎng)老保障“福利市場(chǎng)”發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。當(dāng)然，德國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革也有一些不盡如人意之處，主要是老年人口保障水平下降，福利資源的分配在公平性上有所欠缺，老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。要進(jìn)一步解決這些問(wèn)題，就必須明確多支柱養(yǎng)老保障體系下各支柱的分工定位，弱化、甚至放棄公共養(yǎng)老金和工資收入的強(qiáng)相關(guān)性，并且著力改善企業(yè)、個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老保障的推廣結(jié)構(gòu)。

在養(yǎng)老保障制度的建設(shè)問(wèn)題上，中國(guó)面臨著雙重挑戰(zhàn)：一方面，由于前幾十年計(jì)劃生育政策的調(diào)節(jié)，中國(guó)即將邁入老齡化社會(huì)；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)保障體系已經(jīng)破碎，中國(guó)亟待建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)?！八街梢怨ビ??！币虼?，中國(guó)應(yīng)當(dāng)汲取德國(guó)老齡化下養(yǎng)老保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。作為發(fā)展中的人口大國(guó)，考慮到社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)成本，中國(guó)只能致力于建立低水平、高覆蓋、充分體現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金體系，克服老年貧困，保障全社會(huì)“老有所養(yǎng)”。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金和工資收入的相關(guān)性問(wèn)題上需特別謹(jǐn)慎。與此同時(shí)，中國(guó)應(yīng)培育養(yǎng)老保障“福利市場(chǎng)”，鼓勵(lì)單位和個(gè)人的補(bǔ)充養(yǎng)老積累，引導(dǎo)居民積極承擔(dān)防老的自我責(zé)任，切實(shí)提升老年人口的總體保障水平。

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The Reform of Pension System in Germany under the background of Population Aging

XU Si-ji
（Beijing Foreign Studies University，Beijing 100089）

Population aging is a severe challenge facing the pension systems around the world.As a typical model of welfare state which suffers serious aging problem，Germany has launched a series of reforms in the past two decades，the purpose of which is to give priority to guarantee the long-term and sustainable pension payments while take into consideration the maintenance of social fairness.The thesis reviews the reform of the pension system in Germany，analyzes its achievements from the perspective of sustainability and fairness and aims to study the successful experience of the reform as well as the practical problems demanding introspection and solutions.

population aging；Germany；reform of pension system

C924.1

A

1007-0672（2016）05-0009-08

2016-03-14

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“社會(huì)法請(qǐng)求權(quán)體系之架構(gòu)——以德國(guó)為中心的考察與制度本土化討論”（項(xiàng)目編號(hào)：12YJC820069）的中期研究成果和北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)2014年度基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“人口老齡化與德國(guó)公共養(yǎng)老金改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014JJ008）的最終研究成果。

徐四季，女，江蘇揚(yáng)州人，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)德語(yǔ)系講師，研究方向：德國(guó)問(wèn)題研究。