譚旭輝，劉純陽（、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)　經(jīng)濟(jì)學(xué)院　、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)　商學(xué)院，湖南　長沙　408）

水庫移民后期扶持政策的問題與對策思考
——基于C縣的調(diào)查

譚旭輝1，劉純陽2
（1、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙410128）

以C縣為個案，采用集體訪談、個案訪談、參與式觀察等社會學(xué)研究方法，實(shí)地調(diào)查移民后扶政策的運(yùn)作，分析其中存在的問題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出對策建議。

水庫移民；后期扶持政策；農(nóng)民收入

一、引言

水庫移民是指為調(diào)蓄江河徑流，合理開發(fā)并利用水資源、滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而興建水利水電工程，從而征用大量土地造成的移民，是由政府組織動員并負(fù)責(zé)安置的非自愿性社會群體。為了幫助移民改善生產(chǎn)生活條件，助力水庫移民脫貧致富，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，國家先后設(shè)立了庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金，并于2006年7月起對全國大中型水庫農(nóng)村移民實(shí)行統(tǒng)一的后期扶持政策。但是，后期扶持政策對移民產(chǎn)生的實(shí)際效果尚難以明確。為了系統(tǒng)了解后期扶持政策的做法及其成效，并深刻剖析后期扶持政策存在的問題，我們于2014年11月對湖南省C縣開展了水庫移民的調(diào)查，調(diào)查涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的14個村，移民205戶，共計(jì)768人，深度訪談移民村組干部28人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部8人，縣移民局相關(guān)人員4人。本文就是在本次調(diào)查的基礎(chǔ)上所形成的成果。

二、移民后期扶持的主要做法及其成效

1、移民后期扶持的主要方式

移民后期扶持方式主要有現(xiàn)金直補(bǔ)、項(xiàng)目扶持、現(xiàn)金直補(bǔ)和項(xiàng)目相結(jié)合三種方式?，F(xiàn)金直補(bǔ)就是將現(xiàn)金直接發(fā)放給移民無償使用，作為移民的生活補(bǔ)助。項(xiàng)目扶持主要依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)計(jì)若干項(xiàng)目以解決移民村群眾在生產(chǎn)生活中存在的突出問題?，F(xiàn)金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持相結(jié)合就是既有針對移民的現(xiàn)金補(bǔ)貼也有針對移民村的扶持項(xiàng)目。

2、扶持對象的確定

根據(jù)國發(fā)［2006］17號、湘政發(fā)［2007］4號、湘移發(fā)［2007］2號和湘移發(fā)［2010］5號文件規(guī)定，后期扶持對象為大中型水庫的農(nóng)村移民，其中2006年6月30日前搬遷的水庫移民為現(xiàn)狀人口，2006年7月1日以后搬遷的水庫移民為原遷人口。C縣每年對全縣移民按照“發(fā)布公告、本人申報、身份確認(rèn)、人口登記”的程序予以核定，然后上報到上級政府，經(jīng)審批再把移民納入后扶持范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全縣共有移民4015戶（其中原遷移民3662戶），16998人（其中原遷移民15857戶人），分布在18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)142個村莊。

3、扶持資金與項(xiàng)目情況

（1）直補(bǔ)資金的發(fā)放。C縣2013年確定移民直補(bǔ)資金的發(fā)放人數(shù)為10076人，其余的移民都被確定為項(xiàng)目扶持對象。直補(bǔ)資金的發(fā)放嚴(yán)格按照核定的人口數(shù)和發(fā)放范圍，給每個移民在指定的金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶，按每期150元每年度共600元的額度，將直補(bǔ)資金通過郵政儲蓄所以“一卡通”形式直接發(fā)放給移民個人。（2）項(xiàng)目實(shí)施情況。C縣以資源調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)發(fā)展、科技培訓(xùn)等類型項(xiàng)目為載體，通過有序地組織這些項(xiàng)目的實(shí)施，致力于改善移民區(qū)的生產(chǎn)生活條件和提高移民文化素質(zhì)。2013年共計(jì)投入后扶資金1138萬元實(shí)施了六類移民扶持項(xiàng)目：一是基本口糧田及農(nóng)田水利設(shè)施配套項(xiàng)目，全縣移民村建設(shè)渠道20千米，堤壩0.9千米，山塘14座。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，縣移民管理部門共進(jìn)行移民避險搬遷安置1600平方米，建蓄水池80立方米、管網(wǎng)1千米，公路30千米、機(jī)耕道16公里。三是社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在移民村建設(shè)文化室200平方米。四是生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，進(jìn)行污水處理3處。五是技能培訓(xùn)與職業(yè)教育項(xiàng)目，加大對移民生產(chǎn)技能培訓(xùn)力度，組織移民就業(yè)技能培訓(xùn)400人次。六是生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，扶持油茶1500畝，林業(yè)（榆木）1600畝，果業(yè)（臍橙）300畝，網(wǎng)箱40口，養(yǎng)蜂150箱，扶持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)1個。

4、后期扶持的成效

（1）收入持續(xù)增加。根據(jù)回收的205戶移民調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，近3年C縣移民人均收入有了明顯增加，2011年、2012年、2013年移民人均收入分別為2991元、3216元和3658元。收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化，工資性收入占比上升到了2013年的59%，經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入占比大致不變，而轉(zhuǎn)移性收入占比則明顯降低（見表1）。（2）生產(chǎn)、生活條件明顯改善。調(diào)查顯示，項(xiàng)目建設(shè)扶持使廣大移民群眾的生產(chǎn)生活條件得到一定程度的改善。通過建山平塘、囤水田坎、渠道、人工井等項(xiàng)目，解決了大部分人、畜的飲水困難問題；通過修建公路、橋梁、便民道等項(xiàng)目，逐步改善了移民村組交通閉塞的狀況；通過對移民區(qū)教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的扶持，改善了移民后代上學(xué)難，移民群眾文化活動缺乏和看病難等狀況；205個移民樣本戶的汽車、摩托車、電動車、電視機(jī)、冰箱、洗衣機(jī)、熱水器、空調(diào)、手機(jī)、電腦等生活設(shè)施擁有總量都有不同程度的增加。

表1　C縣移民收入及其結(jié)構(gòu)變化

三、移民后期扶持政策存在的主要問題

1、直補(bǔ)資金方面的問題

一是補(bǔ)貼資金對移民戶的重要性逐漸下降，難以發(fā)揮良好的資金使用效益。由于移民家庭的收入和物價水平都在不斷增長，而國家扶持標(biāo)準(zhǔn)一直維持在每人每年600元的水平，致使移民直補(bǔ)資金在移民家庭總收入中所占的比例不斷下降，直補(bǔ)資金的實(shí)際購買力也呈明顯下降趨勢。二是發(fā)放時間滯后。據(jù)移民問卷調(diào)查，移民直補(bǔ)資金發(fā)放不及時，特別是第四季度的直補(bǔ)資金往往到第二年第一季度才會發(fā)放，由于一部分移民對直補(bǔ)資金的籌措和發(fā)放程序不十分了解，往往會產(chǎn)生直補(bǔ)資金被挪用的錯誤認(rèn)識，引發(fā)不滿情緒。三是不考慮地區(qū)差別、按人頭平均的分配方式也有待改進(jìn)。由于各地搬遷安置后的具體生產(chǎn)生活條件有很大的差異，即使在同一個安置點(diǎn)移民的收入水平差距也可能很大，因此，移民直補(bǔ)資金采取簡單的平均分配方式可能會使地區(qū)之間、移民之間的貧富差距越拉越大。四是容易助長移民的惰性和依賴情緒。現(xiàn)金直補(bǔ)容易讓一部分移民產(chǎn)生不勞而獲的思想，久而久之，移民就會產(chǎn)生對政府的依賴，不利于發(fā)揮移民自力更生、勤勞創(chuàng)業(yè)的積極性。

2、項(xiàng)目扶持方面的問題

一是項(xiàng)目可行性研究不夠充分，實(shí)用性不強(qiáng)。主要體現(xiàn)在有些地方對庫區(qū)和移民安置區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究工作重視程度不夠，可行性論證不充分，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后不能起到令人滿意的效果，有的甚至成為了爛尾工程。二是項(xiàng)目管護(hù)措施跟不上。普遍存在只重前期項(xiàng)目實(shí)施、輕后期管護(hù)的現(xiàn)象。缺少項(xiàng)目維護(hù)資金，項(xiàng)目建成后維護(hù)管理沒有責(zé)任主體，部分移民基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目使用時間未達(dá)到設(shè)計(jì)要求等是主要原因。三是項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不顯著、移民收入增長后勁不足。由于扶持機(jī)制不健全、技術(shù)指導(dǎo)不到位、市場定位不明確、利益分配不合理等原因，導(dǎo)致很多項(xiàng)目難以產(chǎn)生實(shí)際扶持效果，甚至有少部分人打著移民扶持的“幌子”來套取移民資金，造成政府移民資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。移民扶持項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益差、管理水平低的一個必然結(jié)果就是移民收入水平增長緩慢，后勁不足。表2反映了C縣移民與該縣、湖南省和全國農(nóng)民收入水平的差距。

表2　C縣移民與各地農(nóng)民人均收入對比　單位：元

四、改善移民后期扶持政策的幾點(diǎn)建議

1、提高直補(bǔ)資金扶持標(biāo)準(zhǔn)

各級政府應(yīng)高度重視廣大移民群眾要求提高直補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)的民意訴求，努力做好這方面調(diào)研工作，綜合物價指數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素對移民直補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的彈性調(diào)節(jié)機(jī)制，不斷提高現(xiàn)金直補(bǔ)資金扶持標(biāo)準(zhǔn)，加大對移民的扶持力度，提高移民基本生活水平。

2、推行以獎代補(bǔ)的做法創(chuàng)新移民扶持方式

以獎代補(bǔ)就是將現(xiàn)行的資金補(bǔ)貼改為資金和項(xiàng)目獎勵，對于移民后期扶持實(shí)施效果好的地區(qū)和扶持對象給予更多的資金支持?！案傻煤每赡芫投嘟o你，干得不好可能就不給你”。 “以獎代補(bǔ)”可以積極發(fā)動移民和移民合作組織的參與，讓有限的移民資金發(fā)揮較大的效益。設(shè)立移民后期扶持以獎代補(bǔ)專項(xiàng)資金，對申請資金的移民合作組織和移民個人進(jìn)行一定程序的量化考核，對完成扶持任務(wù)較好、發(fā)展水平較高的申請對象給予一定的獎勵和支持。

3、通過強(qiáng)化移民技術(shù)培訓(xùn)和擴(kuò)大就業(yè)空間來增加移民就業(yè)機(jī)會

建立健全以基層農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系為龍頭，移民技術(shù)能人為補(bǔ)充，農(nóng)業(yè)科研院所為輔助的縣、鄉(xiāng)、村三級移民培訓(xùn)服務(wù)體系。因地制宜，因材施教，切實(shí)做好移民農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)和務(wù)工技能培訓(xùn)工作。同時還要依托各地有利條件，大力發(fā)展移民區(qū)工業(yè)和服務(wù)業(yè)，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對庫區(qū)和移民安置區(qū)的內(nèi)部就業(yè)空間進(jìn)行深度開發(fā)。

4、進(jìn)一步加強(qiáng)移民工作干部隊(duì)伍建設(shè)

干部素質(zhì)事關(guān)移民后期扶持政策實(shí)施效果的成敗。加強(qiáng)移民工作干部隊(duì)伍思想素質(zhì)建設(shè)，提升移民工作干部隊(duì)伍的工作能力，是一切移民后期扶持政策取得良好效果的前提和基礎(chǔ)。因此，移民工作干部隊(duì)伍必須要牢固樹立全心全意為移民服務(wù)的宗旨，要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升處理復(fù)雜矛盾的能力和引導(dǎo)移民群眾脫貧致富的能力。要逐步建立移民干部績效考核體系，制定科學(xué)合理的獎懲措施，使業(yè)績優(yōu)秀的移民干部能夠脫穎而出。

［1］ 余以翩.對萊陽市大中型水庫移民后扶政策實(shí)施情況監(jiān)測評估后的感想［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（13）∶235-236.

［2］ 詹峰.我國水庫移民后期扶持研究述評［J］.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2013（01）∶2-7.

［3］ 陳玫.蓬安縣大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持研究［D］.南南華大學(xué)，2013∶25-33.

［4］ 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見［Z］.2006-5-17.

（責(zé)任編輯：李健）

湖南省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南省推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的對策研究”的段性研究成果，項(xiàng)目編號：15JD26。