陳乾熙

（貴州省通信產(chǎn)業(yè)服務(wù)有限公司，貴州 貴陽(yáng) 550002）

電子政務(wù)組織結(jié)構(gòu)應(yīng)用建模淺析

陳乾熙

（貴州省通信產(chǎn)業(yè)服務(wù)有限公司，貴州 貴陽(yáng) 550002）

本文介紹了電子政務(wù)的基本概念，分別闡述了全球電子政務(wù)發(fā)展特點(diǎn)、我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的基本問(wèn)題，探討了電子政務(wù)組織建模思路，分析研究了組織結(jié)構(gòu)的應(yīng)用建模。

電子政務(wù)；政府組織結(jié)構(gòu)；組織建模

一、引言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著信息技術(shù)、特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，信息化成為各國(guó)普遍關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。在國(guó)家信息化體系建設(shè)中，政府信息化又成為整個(gè)信息化中的關(guān)鍵。建立電子網(wǎng)絡(luò)政府，推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展，是一種世界性潮流，也是電子信息技術(shù)應(yīng)用到政府管理的必然趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球已經(jīng)開(kāi)通了15萬(wàn)個(gè)政府網(wǎng)站。與此同時(shí)，無(wú)論是從范圍還是從質(zhì)量來(lái)看，政府網(wǎng)站所提供的服務(wù)都得到了極大的豐富與提高，從個(gè)人身份證的申請(qǐng)到公民一生當(dāng)中與政府有關(guān)的所有事務(wù)，從簡(jiǎn)單的信息發(fā)布到政府的實(shí)時(shí)在線事務(wù)處理，各國(guó)政府現(xiàn)有的行政管理方式正在發(fā)生根本的改變。

二、政府和電子政務(wù)

政府Government：按照現(xiàn)代行政學(xué)理論，政府的最基本職能是對(duì)社會(huì)、公眾行使公共行政管理。

政務(wù)Government affair：是指各級(jí)政府的業(yè)務(wù)、事務(wù)、會(huì)務(wù)等具體的政府工作，通過(guò)這些具體政務(wù)，政府得以履行其對(duì)社會(huì)、公眾所承擔(dān)的各項(xiàng)公共行政管理和服務(wù)職能。

電子政務(wù)e-Government affair：是政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的背景下，以提高政府辦公效率、改善決策和投資環(huán)境為目標(biāo)，通過(guò)信息系統(tǒng)應(yīng)用進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化與重組，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的具體業(yè)務(wù)、事務(wù)、會(huì)務(wù)需求電子化，超越時(shí)間、空間和部門分離的限制，全方位地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明和符合國(guó)際水準(zhǔn)的管理與服務(wù)。

三、全球電子政務(wù)發(fā)展特點(diǎn)

第一，總的來(lái)看，全球電子政務(wù)的發(fā)展很不平衡，國(guó)與國(guó)之間的差距非常明顯，國(guó)際“數(shù)字鴻溝”正在日益擴(kuò)大。聯(lián)合國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局與美國(guó)公共管理學(xué)會(huì)，對(duì)聯(lián)合國(guó)190個(gè)成員國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查研究與分析比較，將各國(guó)電子政務(wù)的網(wǎng)站建設(shè)劃分為起步階段、提高階段、交互階段、在線事務(wù)處理階段以及無(wú)縫鏈接五個(gè)階段。

處于起步階段的國(guó)家，主要是那些經(jīng)濟(jì)比較落后的發(fā)展中國(guó)家，這些國(guó)家占樣本國(guó)家的一半以上；而處于在線處理階段高度發(fā)展國(guó)家則主要是那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，南北差距在電子政務(wù)領(lǐng)域又得到了進(jìn)一步的體現(xiàn)。值得注意的是，我國(guó)亦處于“電子政務(wù)指數(shù)”在1.6以下的低度發(fā)展國(guó)家，這表明我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

第二，從電子政務(wù)高度發(fā)展的特定國(guó)家來(lái)看，不同級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)在開(kāi)展電子政務(wù)方面也存在著差異，即“級(jí)別鴻溝”：政府級(jí)別越高，所開(kāi)展的電子政務(wù)也就越成熟；政府級(jí)別越低，所開(kāi)展的電子政務(wù)也就越不成熟。

第三，為社會(huì)提供良好的服務(wù)成為各國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的基本點(diǎn)。為企業(yè)和公民提供每天24小時(shí)、每周7天、每年365天的服務(wù)成為各國(guó)政府開(kāi)展電子政務(wù)的目標(biāo)。例如，美國(guó)政府提出了“以公民為中心、面向結(jié)果、基于市場(chǎng)”的三大指導(dǎo)原則；英國(guó)政府在各種政策文件中都將“建立‘以公眾為中心’的政府”作為電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)思想，通過(guò)發(fā)展電子政務(wù)而使英國(guó)成為世界開(kāi)展電子商務(wù)的最佳場(chǎng)所。

第四，國(guó)際電子政務(wù)發(fā)展的一個(gè)最新趨勢(shì)就是，政府門戶網(wǎng)站開(kāi)始作為提供政府服務(wù)的唯一的電子政務(wù)網(wǎng)站。電子政務(wù)的發(fā)展正在走出相互獨(dú)立、單獨(dú)發(fā)展的路子，一些國(guó)家開(kāi)始在一個(gè)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站下，將比較分散的各類政府網(wǎng)站綜合到一個(gè)協(xié)調(diào)一致的目錄下，根據(jù)特定用戶群的需求開(kāi)發(fā)一系列集成的政府服務(wù)項(xiàng)目。這方面比較典型的例子有“美國(guó)第一政府”網(wǎng)站和“英國(guó)在線”網(wǎng)站。

四、我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的基本問(wèn)題

1、主觀方面

主要有四個(gè)問(wèn)題：

一是，政府公務(wù)員的觀念有待提高。因?yàn)殡娮诱?wù)的發(fā)展，必然對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)力的行使提出了更高的要求，如透明度要高、更加規(guī)范等，這勢(shì)必對(duì)公共權(quán)力的行使和運(yùn)用起到一定的限制和監(jiān)督作用。正是這一點(diǎn)，也容易引起少數(shù)公務(wù)員的抵觸情緒。從這個(gè)意義上說(shuō)，更新觀念，主動(dòng)接受電子政務(wù)這一新的管理手段，將是對(duì)公務(wù)員的權(quán)力觀、利益觀的一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

二是，傳統(tǒng)政府運(yùn)作機(jī)制的障礙。我們知道，目前我國(guó)的政府管理運(yùn)作體制及機(jī)制，多數(shù)都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成和確立起來(lái)的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這方面的問(wèn)題雖然有了很大改變，但一些深層次的問(wèn)題并沒(méi)有解決，如機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，審批過(guò)多、過(guò)濫，辦事沒(méi)有嚴(yán)格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有這些問(wèn)題都會(huì)成為推動(dòng)政府信息化的重要障礙，換句話說(shuō)，只有這些問(wèn)題得到有效解決，電子政務(wù)的推進(jìn)才真正具有意義。

三是，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)政府信息化和電子政務(wù)，關(guān)鍵要搞好整體規(guī)劃，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這是國(guó)外發(fā)展電子政務(wù)普遍的一條經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)雖然在這方面作出過(guò)一些具體規(guī)定，但至今還沒(méi)有制定出政府信息化的中長(zhǎng)期總體規(guī)劃，特別是有關(guān)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，幾乎還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。有的專家甚至認(rèn)為，如果繼續(xù)讓這種各搞一套的局面發(fā)展下去，將來(lái)政府間、部門間的互聯(lián)互通勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn)，以至于給國(guó)家造成巨大的浪費(fèi)。與此相聯(lián)系，由于我國(guó)的地區(qū)分割、部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重，還導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)，如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等，如何在統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)下，整合現(xiàn)有資源，防止重復(fù)建設(shè)和各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵所在。

四是，公務(wù)人員的信息知識(shí)和運(yùn)用信息工具的水平較低，難以適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的要求。近年來(lái)我國(guó)在加強(qiáng)公務(wù)員的知識(shí)培訓(xùn)、提高公務(wù)員的管理能力和水平方面進(jìn)行了一系列卓有成效的工作，包括公務(wù)員的計(jì)算機(jī)知識(shí)等方面都有了顯著提高。但從整體上看，仍然不能適應(yīng)政府信息化發(fā)展的需要。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院對(duì)司局長(zhǎng)培訓(xùn)班的一項(xiàng)調(diào)查，大體有20%的公務(wù)員對(duì)計(jì)算機(jī)操作幾乎處于空白的狀態(tài)，這說(shuō)明在推進(jìn)政府信息化的過(guò)程中，提高公務(wù)員的整體素質(zhì)、特別是計(jì)算機(jī)應(yīng)用方面的能力，將是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

2、客觀方面

主要是三個(gè)問(wèn)題：

一是，政府管理本身的復(fù)雜性，決定電子政務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。因?yàn)槲磥?lái)的電子政務(wù)，要實(shí)現(xiàn)的是“一站式”的辦理和不受時(shí)間空間限制的“在線服務(wù)”，這就需要實(shí)現(xiàn)政府各部門之間進(jìn)行交互式辦公和處理大量為公眾服務(wù)的事項(xiàng)；而每一個(gè)部門的管理業(yè)務(wù)本身又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，業(yè)務(wù)差別很大，要使這些不同業(yè)務(wù)部門的政府機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，做到“一線式服務(wù)”，是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。在實(shí)施中，只有高度重視統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，才能穩(wěn)步推進(jìn)，取得良好的效果。要做到這一點(diǎn)并不容易。這就意味著，我國(guó)電子政務(wù)的推進(jìn)，必須建立在分步實(shí)施，有選擇地重點(diǎn)突破的基礎(chǔ)之上，否則，就有可能走許多彎路。

二是，我國(guó)社會(huì)整體的信息化水平較低，包括電子商務(wù)發(fā)展也較緩慢，也在一定程度上會(huì)制約電子政務(wù)的發(fā)展。從國(guó)家的角度來(lái)看，政府信息化的推進(jìn)，必須建立在社會(huì)信息化的基礎(chǔ)之上。因?yàn)檎畔⒒茈y孤立地進(jìn)行，離開(kāi)企業(yè)、社會(huì)乃至個(gè)人信息化，政府信息化就將失去基礎(chǔ)。從目前我國(guó)的實(shí)際情況看，不僅整個(gè)社會(huì)的信息化水平較低，即使企業(yè)，電子商務(wù)發(fā)展的水平也比較低，這在一定程度上必然對(duì)我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展產(chǎn)生某些制約因素。

三是，信息安全成為當(dāng)前政府信息化中的關(guān)鍵問(wèn)題。與電子商務(wù)相比，電子政務(wù)對(duì)信息的安全有著更高的要求。特別是美國(guó)9·11事件后，這個(gè)問(wèn)題顯得更加突出。目前的實(shí)際狀況是，我國(guó)在信息技術(shù)方面的整體研發(fā)能力還有待提高，而政府的信息安全技術(shù)又必須由我們自主開(kāi)發(fā)，這在一定程度上也對(duì)我國(guó)的電于政務(wù)的發(fā)展，提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

五、電子政務(wù)組織建模思路

電子政務(wù)希望展現(xiàn)的一種比較理想的公共服務(wù)結(jié)果是，公眾一次性地將辦理業(yè)務(wù)所需的證明材料或其他文件傳遞給一個(gè)政府業(yè)務(wù)處理入口，政府內(nèi)部業(yè)務(wù)處理可以并行式辦公，提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡(jiǎn)單的“一站式”或“一廳式”的服務(wù)，很多部門簡(jiǎn)單地集合辦公，而是后臺(tái)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作。

電子政務(wù)涉及到社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的方方面面，如政府、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、公眾等，而政府的組織結(jié)構(gòu)是電子政務(wù)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)等各階段工作必須重視的基礎(chǔ)性因素之一。

1、基本組織結(jié)構(gòu)

電子政務(wù)的基本組織結(jié)構(gòu)就是電子政務(wù)三類行為主體的組織形式，即政府、組織和公民的互動(dòng)結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖一）。

圖一　電子政務(wù)基本組織結(jié)構(gòu)

從政府的視角觀察，就是政府間的支持，政府與企業(yè)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體之間的活動(dòng)，政府與公民的互動(dòng)等。政府、組織與公民又有各自的組成結(jié)構(gòu)，于是便會(huì)構(gòu)成比較復(fù)雜的電子政務(wù)的社會(huì)基礎(chǔ)組織結(jié)構(gòu)，而政府的組織結(jié)構(gòu)，尤其是政府的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，是政府電子政務(wù)工程中的重要因素。

2、核心建模原則

政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)建模是電子政務(wù)工程中，是傳統(tǒng)政務(wù)過(guò)渡到電子政務(wù)過(guò)程中的十分重要分析應(yīng)用工具之一，其目的是抽象出一個(gè)政府組織信息化模型，為實(shí)施電子政務(wù)系統(tǒng)實(shí)施提供分析研究和溝通交流的工具與實(shí)際支持。

政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的建模的基本思想是，不僅僅要符合當(dāng)前政府的部門組織結(jié)構(gòu)，更重要的要適應(yīng)政府機(jī)構(gòu)管理改革的要求。

為提高政府的協(xié)調(diào)工作的能力，就需要使政府的組織結(jié)構(gòu)改變金字塔式的結(jié)構(gòu)形式，向扁平化發(fā)展，更加貼近社會(huì)，貼近公眾，并利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)，向網(wǎng)絡(luò)化的組織發(fā)展，提高跨部門、跨地域的協(xié)調(diào)工作能力，處理綜合事務(wù)的能力，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)外“一個(gè)窗口”，“一站式”為民服務(wù)、解決問(wèn)題。這要求組織結(jié)構(gòu)建模要充分考慮組織結(jié)構(gòu)間的層次聯(lián)系、參與聯(lián)系和業(yè)務(wù)聯(lián)系，并拓寬組織對(duì)外的接口。

為貫徹依法行政和加強(qiáng)監(jiān)管，政府的組織機(jī)構(gòu)就必須做到權(quán)責(zé)分明，執(zhí)行有約束、事后有監(jiān)督。這要求在組織結(jié)構(gòu)的建模過(guò)程中，需要在組織建模的時(shí)候，對(duì)業(yè)務(wù)過(guò)程模型、資源模型和信息模型統(tǒng)一考慮，以實(shí)現(xiàn)組織與個(gè)人職責(zé)清楚，權(quán)力明確，并在執(zhí)行過(guò)程中形成約束，在事后產(chǎn)生記錄，有利于監(jiān)督。

為提高政府組織的應(yīng)變能力，組織建模需要適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化，以支持政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的需要。

綜合政府組織的上述要求，政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)建模需要堅(jiān)持如下幾個(gè)原則（見(jiàn)圖二）。

（1）嚴(yán)謹(jǐn)性：組織結(jié)構(gòu)清晰，歸屬明確，人員職責(zé)清晰，權(quán)限明確；（2）協(xié)調(diào)性：組織間職能互補(bǔ)，資源共享，行動(dòng)協(xié)調(diào)；（3）穩(wěn)定性：迅速適應(yīng)組織中要素的變動(dòng)，保持組織的健壯性；（4）敏捷性：組織能夠適應(yīng)環(huán)境的變化做出組織調(diào)整，向更高層次前進(jìn)。

圖二　政府組織建模原則

六、組織結(jié)構(gòu)的應(yīng)用建模

建立政府內(nèi)部組織模型，其目的是建立符合政府組織現(xiàn)實(shí)情況，又能反映組織未來(lái)的模型，為分析、研究和溝通抽象出一個(gè)政府模型，為實(shí)施電子政務(wù)系統(tǒng)提供參考和實(shí)際支持，并為以后的政府組織改革和政務(wù)信息化的進(jìn)一步工作打下基礎(chǔ)。

1、組織的要素、成員及政府組織結(jié)構(gòu)圖

政府組織結(jié)構(gòu)圖用以描述政府的基本組織結(jié)構(gòu)，界定組織成員的層次關(guān)系和歸屬關(guān)系，基本組織結(jié)構(gòu)是簡(jiǎn)化的、靜態(tài)的，可以借助一些輔助結(jié)構(gòu)圖來(lái)注解。政府的組織結(jié)構(gòu)一般來(lái)說(shuō)，比較規(guī)范，我們可以選定其中一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，建立該級(jí)政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)圖（見(jiàn)圖三）。

圖三　政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)圖

“個(gè)體、部門”稱為組織的成員，部門可以是基本單元，也可以是組織單元。組織成員的上級(jí)在有些時(shí)候不是唯一的，因?yàn)槲覈?guó)的政府機(jī)構(gòu)在行政區(qū)劃之中還有行業(yè)管理關(guān)系，比如科學(xué)技術(shù)委員會(huì)既與本級(jí)政府有行政組織關(guān)系，又與上一級(jí)科學(xué)技術(shù)委員會(huì)也有行政組織關(guān)系，這樣在建立組織結(jié)構(gòu)模型時(shí)要進(jìn)行補(bǔ)充。

2、組織成員的職責(zé)權(quán)限與角色

職責(zé)是成員在一定權(quán)限范圍內(nèi)必須執(zhí)行的工作。

權(quán)限是組織賦予成員在一定范圍內(nèi)的決策權(quán)力。

角色是具有一定行為的能力，承擔(dān)一定職責(zé)，有一定權(quán)限的抽象的虛擬單元。

它們的關(guān)系如下圖所示（見(jiàn)圖四）。

圖四　成員、角色與權(quán)限/職責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系

單個(gè)成員可以對(duì)應(yīng)一個(gè)一個(gè)角色，也可以對(duì)應(yīng)兩個(gè)或兩個(gè)以上的角色，這對(duì)應(yīng)在實(shí)際的政府組織結(jié)構(gòu)中，一人兼任幾個(gè)職位或幾個(gè)人都可以處理同一種事務(wù)的情況。但是，角色與職責(zé)/權(quán)限是一一對(duì)應(yīng)的。

3、界定政府組織的邊界

任何一個(gè)組織政府都不是孤立的，而是與外部不斷發(fā)生著各種各樣的聯(lián)系，而我們?cè)诮⒔M織模型時(shí)又需要明確組織邊界。這時(shí)候要根據(jù)實(shí)際情況和問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)來(lái)確定政府組織的邊界，以明確問(wèn)題對(duì)象和工作范圍。政府組織邊界的考慮一般是根據(jù)政府組織的行政層次來(lái)做指導(dǎo)，比如中央部委，省級(jí)機(jī)構(gòu)，市（地區(qū)）等；也可以根據(jù)業(yè)務(wù)管理來(lái)界定，如工商、公安、財(cái)政等。

4、組織模型與其它模型的關(guān)系

組織模型主要通過(guò)角色與功能模型、過(guò)程模型和資源模型進(jìn)行溝通，實(shí)現(xiàn)組織的信息化運(yùn)行，應(yīng)該盡可能避免組織的成員直接與其它模型發(fā)生關(guān)聯(lián)，以減少組織調(diào)整對(duì)業(yè)務(wù)過(guò)程的影響。組織模型與其它模型見(jiàn)的關(guān)系如下（見(jiàn)圖五）。

圖五　組織模型與其它模型之間的關(guān)系

［1］ Booch， Grady. Object-Oriented Analysis and Design with Application. 人民郵電出版社.Page 551-690. 2008.

［2］ 徐建平.組織行為學(xué).中國(guó)人民大學(xué)出版社.第2版.頁(yè)110-260. 2014.

［3］ Kurt Bittner， Lan Spence. 用例建模. 清華大學(xué)出版社.頁(yè)15-113.2003.

（責(zé)任編輯：梁蒙蒙）