劉　群

(上海復(fù)旦規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司　上?！?00000)

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我國(guó)城鎮(zhèn)化道路：反思與破局

劉群

(上海復(fù)旦規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司上海200000)

基于小城鎮(zhèn)和大城市兩大城鎮(zhèn)化主體視角，運(yùn)用定量分析和定性分析相結(jié)合的方法，首先，分析了我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀空間布局，認(rèn)為：我國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展地區(qū)仍集中在以大城市為中心的城鎮(zhèn)群地區(qū)，小城鎮(zhèn)以大城市的發(fā)展為先決條件；其次，分析了二者承擔(dān)城鎮(zhèn)化重任的可行性，認(rèn)為：小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力普遍不足，北京、上海等特大城市并未過(guò)度集聚，而是集聚得還不夠。城市病并不是城市過(guò)度集聚的必然結(jié)果，大城市現(xiàn)存的城市病是可以通過(guò)科學(xué)合理的人口規(guī)模預(yù)測(cè)、戶籍制度改革、城市空間布局優(yōu)化、城市規(guī)劃管理手段創(chuàng)新等措施而得以預(yù)防和緩解； 最后，就我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的破局提出若干政策建議。

城鎮(zhèn)化道路；反思；破局

二十多年以來(lái)，關(guān)于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的論爭(zhēng)從沒(méi)有停止過(guò)，多種觀點(diǎn)的爭(zhēng)論，主要聚焦于小城鎮(zhèn)和大城市兩種城鎮(zhèn)化發(fā)展主體的探討，并主要就城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、城市問(wèn)題等展開(kāi)。為進(jìn)一步探討小城鎮(zhèn)和大城市在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路中扮演的角色，本文嘗試以小城鎮(zhèn)和大城市兩個(gè)主流城鎮(zhèn)化主體為對(duì)象，分別就兩者在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展空間格局中的重要性和地位進(jìn)行思考，以期對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展政策的制定提供若干有益建議。

1　城鎮(zhèn)化道路主要論爭(zhēng)

1.1小城鎮(zhèn)論

“小城鎮(zhèn)論”是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的最早探索和最初立論，主要強(qiáng)調(diào)通過(guò)農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口離土不離鄉(xiāng)的空間轉(zhuǎn)移，通過(guò)優(yōu)先積極發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)來(lái)推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程[1]?！半x土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”是“小城鎮(zhèn)論”的典型模式[2]。其核心是促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)就地城鎮(zhèn)化，不鼓勵(lì)人口進(jìn)行大范圍的自由流動(dòng)。

溫鐵軍、胡少維等學(xué)者是小城鎮(zhèn)論的代表，溫鐵軍指出在國(guó)家沒(méi)有投資的情況下小城鎮(zhèn)仍大量增加的客觀事實(shí)是對(duì)小城鎮(zhèn)論的極大認(rèn)可[3]。胡少維認(rèn)為增加農(nóng)民需求是保證全國(guó)消費(fèi)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，而提高農(nóng)民收入的根本措施就是減少農(nóng)民數(shù)量，即選擇發(fā)展小城鎮(zhèn)發(fā)展道路[4]。更有學(xué)者將2008年以來(lái)部分縣域經(jīng)濟(jì)人口的快速集聚現(xiàn)象作為小城鎮(zhèn)論的重要依據(jù)，但事實(shí)上縣域單元人口的快速集聚是伴隨持續(xù)高速的固定資產(chǎn)投資投入而產(chǎn)生的。

1.2大城市論

“大城市論”是相對(duì)“小城鎮(zhèn)論”而提出的，持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為“小城鎮(zhèn)論”忽視了小城鎮(zhèn)在城市規(guī)模效益上的劣勢(shì)，并明確指出大城市具有遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)的要素集聚度和城市規(guī)模效益[5]。

房維中、范存仁和王小魯?shù)葘W(xué)者認(rèn)為我國(guó)城市規(guī)模在100～400萬(wàn)間時(shí)城市規(guī)模效益最優(yōu)[6]。樊鋼認(rèn)為我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，今后50年再出現(xiàn)500～1 000個(gè)200萬(wàn)人口以上的城市并不算多[7]。于曉明指出“大城市超前增長(zhǎng)”是普遍規(guī)律，大城市規(guī)模效益好于小城鎮(zhèn)，走集約化、建設(shè)大城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇[8]。這些觀點(diǎn)是“大城市論”的典型說(shuō)法。大城市的城市病問(wèn)題是其他學(xué)者質(zhì)疑“大城市論”的主要依據(jù)，并得出“大城市飽和說(shuō)”等說(shuō)法。

2　城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間分布特點(diǎn)

2.1城鎮(zhèn)化水平的空間非均衡性

我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平及居民人均收入明顯高于我國(guó)東北部和中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間不均衡特征明顯。2013年我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別是東北部、中部和西部地區(qū)的1.04倍、1.30倍和1.37倍(圖1)，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平優(yōu)勢(shì)明顯。同時(shí)東部地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入明顯高于東北部、中部和西部地區(qū)，居民人均收入水平較高，城鎮(zhèn)化質(zhì)量較好[9]。2013年我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為東北部、中部和西部地區(qū)的1.42倍、1.43倍和1.43倍，東部農(nóng)村居民人均可支配收入分別為東北部、中部和西部地區(qū)的1.22倍、1.44倍和1.76倍(圖2)。

2.2縣域經(jīng)濟(jì)“城市群化、空間差異化”特征明顯

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中小城市以城市群為主要空間載體，集中分布于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，東中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距明顯。從我國(guó)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量500強(qiáng)縣市分布看，前100強(qiáng)縣市全部被納入我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃確定的21個(gè)城市化地區(qū)，城市群覆蓋率達(dá)100%；以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角為代表的東部城鎮(zhèn)群覆蓋251個(gè)縣市，覆蓋率為63%，中、西部城鎮(zhèn)群覆蓋率僅為25%和12%。從2013年度中國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣市分布看，被納入21個(gè)城市群地區(qū)的縣市數(shù)量達(dá)89個(gè)，城市群覆蓋率達(dá)89%，其中東部城鎮(zhèn)群覆蓋率達(dá)71%。

2.3東部沿海城市群實(shí)力強(qiáng)勁

以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角為代表的東部沿海城市群經(jīng)濟(jì)效益顯著，發(fā)展成效斐然。2013年京津冀都市圈以僅占全國(guó)2%的國(guó)土面積創(chuàng)造了全國(guó)11%的經(jīng)濟(jì)總量。2013年長(zhǎng)江三角洲地區(qū)集聚人口總量達(dá)1.7億，以僅占全國(guó)2%的國(guó)土面積集中了全國(guó)約12%的人口和約21%的經(jīng)濟(jì)總量。2013年珠江三角洲地區(qū)集聚人口規(guī)?？偭窟_(dá)0.6億，以僅占全國(guó)0.6%的國(guó)土面積集中了全國(guó)約4%的人口和9%的經(jīng)濟(jì)總量。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁，已然成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)①。

2.4城市群網(wǎng)絡(luò)日趨形成

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市的數(shù)量和規(guī)模急劇增加，以特大城市和大城市為基礎(chǔ)的城市群數(shù)量也不斷增加，并呈現(xiàn)由東部沿海逐漸向中西部延伸的空間演變趨勢(shì)。由國(guó)家住建部發(fā)布的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020年)》搭建了我國(guó)城市群發(fā)展的“3+13+X”骨架，由國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃(2010-2020)》劃定了全國(guó)21個(gè)主要城市化地區(qū)，由中科院發(fā)布的《2010中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告》劃定了3個(gè)世界級(jí)城市群，12個(gè)達(dá)標(biāo)城市群和8個(gè)未達(dá)標(biāo)城市群。從國(guó)家各部委及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的規(guī)劃、報(bào)告中均可以看出，覆蓋我國(guó)東中西部地區(qū)的城市群網(wǎng)絡(luò)已然形成，并逐漸趨于成熟。

3　中國(guó)城鎮(zhèn)化道路研究的反思

3.1縣域經(jīng)濟(jì)能否承擔(dān)未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的重任

從市場(chǎng)規(guī)律來(lái)看，人口普遍流向以大城市為核心的城市群地區(qū)。2005～2010年全國(guó)第五、六次人口普查期間，我國(guó)人口規(guī)模的高增長(zhǎng)地區(qū)主要集中在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝等城市群，并且城市群內(nèi)部人口由中心向外圍的一體化蔓延趨勢(shì)明顯，人口逐漸從中心城市向中心城市周邊縣域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散蔓延(圖3)。在全國(guó)范圍內(nèi)的其他人口高增長(zhǎng)點(diǎn)則普遍分布于哈爾濱、太原、西安、鄭州、廈門(mén)、貴陽(yáng)、昆明等省會(huì)、直轄市地區(qū)，而且部分人口高增長(zhǎng)點(diǎn)地區(qū)的人口出現(xiàn)緩慢向周邊區(qū)縣蔓延的趨勢(shì)。

從小城鎮(zhèn)發(fā)展存在問(wèn)題看，小城鎮(zhèn)普遍存在縣域經(jīng)濟(jì)低效、城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、地方政府債務(wù)高壘等問(wèn)題，城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力普遍不足。一是縣域經(jīng)濟(jì)低效。我國(guó)大部分中小城市及小城鎮(zhèn)城市規(guī)模普遍偏小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展均處于工業(yè)化的初期發(fā)展階段，工業(yè)發(fā)展多以處于價(jià)值鏈低端的資源密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)企業(yè)整體呈現(xiàn)規(guī)模小，布局分散、效益低下、高污染等特征，縣域經(jīng)濟(jì)總量整體不高[10]。而且城鎮(zhèn)資源利用效率低下，城鎮(zhèn)土地閑置或低效利用的現(xiàn)象仍大量存在。二是城市基礎(chǔ)設(shè)施落后(表1)。小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均較為落后，城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平有待進(jìn)一步提高。2013年我國(guó)建制鎮(zhèn)的用水普及率僅為81.73%，燃?xì)馄占奥蕛H為46.44%，人均公園綠地面積僅2.37m2，綠化覆蓋率僅為15.42%，遠(yuǎn)落后于我國(guó)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。三是地方政府債務(wù)高壘。一方面是由地方政府大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而產(chǎn)生的“生產(chǎn)性”債務(wù)；一方面是地方政府在為“加速”地方城鎮(zhèn)化速度，盲目大拆大建[11]而產(chǎn)生的“非生產(chǎn)性”債務(wù)。鄂爾多斯、云南呈貢新城、鄭州鄭東新城、鎮(zhèn)江丹徒等典型的空城就是對(duì)地方政府舉債進(jìn)行過(guò)度開(kāi)發(fā)的一個(gè)很好的印證。

表1　2013年中國(guó)城市、縣城、建制鎮(zhèn)城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)比

數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒

從縣域經(jīng)濟(jì)的空間分布特點(diǎn)看，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣域單元基本位于東部地區(qū)發(fā)達(dá)城市群，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以大城市發(fā)展為先決條件。東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要得益于東部地區(qū)優(yōu)越的宏觀經(jīng)濟(jì)背景及特大城市、大城市巨大的經(jīng)濟(jì)溢出。如昆山制造業(yè)發(fā)達(dá)的一個(gè)重要原因就在于其靠近上海的地緣優(yōu)勢(shì)，上海高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為昆山的制造業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)越、便利的貿(mào)易、港口、金融等服務(wù)，助推了昆山制造業(yè)的發(fā)展[12]。但中西部地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體偏弱，對(duì)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)溢出較為有限，廣大的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)集聚發(fā)展乏力，恐難擔(dān)當(dāng)我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的重任。

3.2中國(guó)大城市容量是否趨于飽和

否定“大城市論”觀點(diǎn)的學(xué)者反駁的主要論據(jù)是大城市人口密度過(guò)大，容量趨于飽和以及大城市集聚導(dǎo)致城市病等兩個(gè)論斷。

大城市容量趨于飽和？其實(shí)不然。

首先，通過(guò)與國(guó)外大都市圈的人口密度進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，北京、上海等特大城市的現(xiàn)狀人口密度還不及紐約、東京等國(guó)際大都市的人口密度(表2)。2013年北京、上海人口密度分別為1 289人/km2和3 631人/km2，遠(yuǎn)低于2013年?yáng)|京都6 077人/km2人口密度，其中北京人口密度遠(yuǎn)低于紐約2010年3 228人/km2的人口密度。2008年北京市提供就業(yè)崗位數(shù)為817萬(wàn)個(gè)，僅為東京都市圈的1/2，建成區(qū)面積不及東京都市圈的1/4。相比紐約、東京等國(guó)際大都市，北京、上海的城市容量顯然還有進(jìn)一步集聚的空間。

表2　北京、上海、紐約、東京人口密度比較

注：1.紐約數(shù)據(jù)為2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其余數(shù)據(jù)為2013年數(shù)據(jù)；2.數(shù)據(jù)來(lái)源：東京都統(tǒng)計(jì)年鑒，紐約統(tǒng)計(jì)年鑒，2013年北京、上海統(tǒng)計(jì)年鑒。

其次，按大城市發(fā)展規(guī)律，未來(lái)北京、上海等大城市的人口規(guī)模仍將保持繼續(xù)增長(zhǎng)。以上海2040年人口規(guī)模預(yù)測(cè)為例。通過(guò)多情景模型預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)，若繼續(xù)保持城市發(fā)展活力，至2040年上海市人口規(guī)模的最低和最高閾值將分別達(dá)到3 000萬(wàn)和5 400萬(wàn)人?；谑孜欢壤碚搶?duì)上海的人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)作為世界第一人口大國(guó)，其首位城市的人口規(guī)模占比應(yīng)遠(yuǎn)高于紐約(2.7%)、倫敦(13.1%)、東京(10.3%)、首爾(20.9%)等國(guó)際大都市[13]。以2.7%的國(guó)家首位城市人口規(guī)模占比標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，未來(lái)上海市人口規(guī)模至少將達(dá)到3 510萬(wàn)人，我國(guó)首位城市及大城市人口規(guī)模仍將繼續(xù)保持集聚發(fā)展態(tài)勢(shì)，顯然與國(guó)家限制特大城市及大城市發(fā)展的政策導(dǎo)向并不相符[14]。

此外，倫敦、紐約等國(guó)際大都市在其人口密度已經(jīng)非常高的情況下，仍保持緩慢增長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)也在一定程度上否定了大城市飽和說(shuō)。

我國(guó)大城市現(xiàn)存的城市病問(wèn)題并非城市過(guò)度集聚的必然結(jié)果。城市病問(wèn)題在東京、巴黎、紐約等國(guó)際大都市城市發(fā)展中也曾普遍存在，但隨著人口規(guī)模的不斷膨脹，東京、巴黎、紐約等城市的城市病問(wèn)題并沒(méi)有非常嚴(yán)重的惡化，甚至得到改善。1970～2000年間美國(guó)特大城市(紐約、芝加哥、洛杉磯)的上下班單程交通時(shí)間在45min以內(nèi)的職工比重并沒(méi)有顯著的變化；汽車(chē)排放量下降明顯，其中近十年間的PM2.5下降了近60%；美國(guó)城市犯罪率改善明顯。顯然特大城市的城市病問(wèn)題與人口集聚并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，而更多依賴(lài)于合理的政策措施和有效的城市管理[15]。

我國(guó)北京、上海等大城市城市病問(wèn)題的相對(duì)惡化，并非由于城市過(guò)度集聚所致，而主要基于以下4個(gè)方面原因：

(1)優(yōu)質(zhì)公共資源空間分布不均衡。大城市優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育等公共資源過(guò)于集中分布于中心城區(qū)。北京東城、西城、朝陽(yáng)、豐臺(tái)、石景山、海淀等六區(qū)共有三級(jí)甲等醫(yī)院76家，占全市比重達(dá)89%。且北京三甲以上醫(yī)院40%的病人來(lái)自外地，僅看病一項(xiàng)北京每天的流動(dòng)人口就達(dá)188萬(wàn)②。上海中心城區(qū)共有三甲醫(yī)院57家，市重點(diǎn)學(xué)校44家，占全市比重分別達(dá)93%和69%③。過(guò)于集中于中心城區(qū)的公共資源空間分布格局帶來(lái)大量的跨區(qū)就醫(yī)和就學(xué)交通，并進(jìn)一步加劇了城市內(nèi)部的交通擁擠。

(2)特大城市人口、功能的空間錯(cuò)配。以上海市為例，上海市第二次經(jīng)濟(jì)普查及全國(guó)第五、六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2000～2010年間，上海市就業(yè)崗位高度集中于中心城市核心區(qū)(圖4)，而城市新增人口則呈沿外環(huán)線向外蔓延的趨勢(shì)，就業(yè)崗位與人口的分布在空間上出現(xiàn)錯(cuò)配，職住分離現(xiàn)象明顯，通勤交通壓力較大(圖5)。

(3)不合理城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)影響下的城市公共服務(wù)資源的短缺。我國(guó)多數(shù)城市的公共服務(wù)資源的配置均基于若干年前的人口規(guī)模預(yù)測(cè)數(shù)值。例如，上海市城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為2009至2020年，當(dāng)年預(yù)測(cè)2020年人口規(guī)模為1 800萬(wàn)人，而如今上海的人口規(guī)模已突破2 500萬(wàn)，若干年前的人口規(guī)模預(yù)測(cè)遠(yuǎn)滯后于人口的實(shí)際增長(zhǎng)。而且多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)常以戶籍人口作為配置標(biāo)準(zhǔn),大規(guī)模外來(lái)人口的涌入加劇了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供需矛盾,導(dǎo)致更嚴(yán)重的交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題。

(4)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密度相對(duì)偏低。以北京為例，2014年北京市路網(wǎng)密度僅為4.4km，而東京和紐約的路網(wǎng)密度分別為北京的4倍和3倍。就市郊鐵路而言，北京市郊鐵路長(zhǎng)度只有77km，遠(yuǎn)低于東京的2 013km，倫敦的3 650km、紐約的3 155km及巴黎的1 867km④。我國(guó)特大城市相對(duì)偏低的城市路網(wǎng)密度和區(qū)域路網(wǎng)密度進(jìn)一步加劇了特大城市的交通擁堵和環(huán)境污染問(wèn)題。

而以上幾方面問(wèn)題是可以通過(guò)科學(xué)合理的公共資源配置、城市空間布局優(yōu)化、人口規(guī)模預(yù)測(cè)及戶籍制度改革和城市規(guī)劃管理手段創(chuàng)新等措施而提前預(yù)防和緩解的[16]，我國(guó)大城市的城市病并不是城市過(guò)度集聚的必然結(jié)果。

4　城鎮(zhèn)化道路研究的破局

4.1發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)

確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主導(dǎo)地位，改革現(xiàn)有土地、財(cái)稅、戶籍制度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、資本、土地等要素的區(qū)際自由流動(dòng)[17]。統(tǒng)籌規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，消除城市潛藏的新城市二元結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)人口、資源等要素向大城市合理集聚，最大化城市規(guī)模集聚效應(yīng)，增加中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均資源擁有量，在一定程度上減少區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕[18]。試行我國(guó)土地指標(biāo)的區(qū)際可交易，通過(guò)一定的市場(chǎng)手段增加我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地利用效益的最大化[14]。而我國(guó)的制度、政策、平衡思想及地方保護(hù)主義思想?yún)s割裂了這種統(tǒng)一的市場(chǎng)，并有經(jīng)濟(jì)歐洲化的傾向。目前我國(guó)東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和沿海有著巨大差距，貴州省的人均GDP只有上海的約1/6，由于貴州等西部城市的區(qū)位原因，原材料和市場(chǎng)兩頭在外，制造業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，就像希臘一樣，只能靠大量舉債獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供公共產(chǎn)品，這些最終需通過(guò)中央財(cái)政來(lái)解決，這實(shí)際上還是由發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付來(lái)負(fù)擔(dān)，就像德、法救助希臘一樣，但最終是一個(gè)無(wú)底洞。如果人口能夠自由流動(dòng)，貴州人口總量將會(huì)大量減少，人均資源占有量就會(huì)增加，而相對(duì)減少的轉(zhuǎn)移支付可以根據(jù)實(shí)際的就業(yè)人口在本地建設(shè)與之相匹配的公共設(shè)施和開(kāi)展必要的職業(yè)培訓(xùn)。通過(guò)戶籍制度和高房?jī)r(jià)來(lái)限制外來(lái)人口增長(zhǎng)是一種很被動(dòng)的應(yīng)對(duì)方式，未來(lái)統(tǒng)一的市場(chǎng)必然要求市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，這才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)化的必由之路。

4.2遵循集聚發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建以城鎮(zhèn)群為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局

遵循國(guó)家經(jīng)濟(jì)高度集聚的空間分布規(guī)律，加快以城鎮(zhèn)群為載體的國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速集聚(圖6)。在世界經(jīng)濟(jì)逐漸趨于一體化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局日益加劇的今天，城鎮(zhèn)群已然成為世界城市發(fā)展和國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方向。世界城市發(fā)展呈現(xiàn)的全球化、集聚化和信息化等特點(diǎn)決定了我國(guó)以城鎮(zhèn)群為核心的國(guó)家空間布局走向。通過(guò)對(duì)比中國(guó)與美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家GDP空間分布特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)璦琿騰沖線東部的主要人口聚集地區(qū)，中國(guó)GDP的分布相對(duì)較為分散，空間集聚還不夠。在我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)快速提升京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城鎮(zhèn)群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快總部、金融、高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等全球城市核心功能的集聚，打造媲美紐約、巴黎、倫敦的全球城市，形成以全球城市為核心的三大國(guó)際城市群，并以國(guó)際城市群作為國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的主體，提高國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際影響力。同時(shí)，培育壯大海峽西岸、山東半島、遼寧半島、長(zhǎng)江中游、中原、成渝、關(guān)中、海峽東岸等已成型城市群[19]，加速?lài)?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的多空間集聚。最終構(gòu)建以城市群為核心的“國(guó)際城鎮(zhèn)群+國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)群”雙扇面驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局。

4.3確立以大城市為主、小城鎮(zhèn)為輔的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

確立大城市在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上的主導(dǎo)地位，形成以大城市為主體、小城鎮(zhèn)為補(bǔ)充，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[19]。這種提法并不是對(duì)現(xiàn)行國(guó)家政策的否定，而是出于中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)的現(xiàn)實(shí)考慮。我國(guó)東、中、西部所處的發(fā)展階段存在巨大的差距，地域自然環(huán)境和條件也存在很大的不同。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和要素流動(dòng)的不斷自由，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)東、中、西部的發(fā)展差距還將繼續(xù)擴(kuò)大，并將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)長(zhǎng)期存在，人口從中、西部流向東部是必然趨勢(shì)，人為的發(fā)展小城鎮(zhèn)，并希望將人員困在本土土地上是非常不現(xiàn)實(shí)和非常不理性的。所以我們應(yīng)該充分發(fā)揮大城市的規(guī)模集聚效應(yīng)，優(yōu)先發(fā)展大城市，把發(fā)展大城市作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的先決條件。積極有重點(diǎn)地發(fā)展大城市[8]，按照經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)規(guī)律集聚人口，做大做強(qiáng)大城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)溢出，帶動(dòng)周邊一定交通半徑以內(nèi)的中心城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

4.4通過(guò)適宜的城鎮(zhèn)化政策，助力我國(guó)成功跨越中等收入陷阱

城鎮(zhèn)群是我國(guó)構(gòu)建以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系的主要載體，同時(shí)也是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)及模式的高地，發(fā)展以大城市為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)群是避免我國(guó)陷入中等國(guó)家收入陷阱的必由之路(圖7)。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)關(guān)于城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)分析，2012年城鎮(zhèn)化水平剛過(guò)50%的國(guó)家有118個(gè)，其中包括中國(guó)在內(nèi)的66個(gè)國(guó)家的人均GDP水平位于15 000美元之下，并普遍面臨貧富分化加劇、產(chǎn)業(yè)升級(jí)艱難、城市化進(jìn)程受阻、社會(huì)矛盾凸顯等問(wèn)題，即陷入所謂的中等收入陷阱。從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，普遍存在貧富分化加劇、社會(huì)矛盾凸顯、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等問(wèn)題。而且現(xiàn)狀通過(guò)行政方法限制人口自由流動(dòng)的城鎮(zhèn)化政策并未真正起作用，相反卻在城市中形成了一個(gè)龐大的城市農(nóng)民工群體，類(lèi)似于中等收入陷阱國(guó)家普遍存在的“城市貧民”，造成了新的城市二元矛盾，對(duì)城市社會(huì)安定構(gòu)成威脅。筆者認(rèn)為，未來(lái)應(yīng)以城市群為主體，一方面通過(guò)創(chuàng)新市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，加快人才和產(chǎn)業(yè)在城市群的集聚，助推產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型；一方面將所謂的“城市貧民”納入整個(gè)城鎮(zhèn)群體系中考量，通過(guò)完善社保體系、提供職業(yè)技能培訓(xùn)等政策來(lái)緩解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)外來(lái)人口對(duì)城市的認(rèn)可度，提高外來(lái)人口的生存質(zhì)量，促進(jìn)城市群良性集聚發(fā)展，并最終助力我國(guó)成功跨越中等收入陷阱。

4.5弱化政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控，制定以城市公共服務(wù)為導(dǎo)向的區(qū)域平衡政策

弱化政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控，最大化市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力、資本、土地等要素的配置作用，制定以城市公共服務(wù)為導(dǎo)向的政策措施?；趪?guó)際城市集聚發(fā)展的客觀規(guī)律，弱化政府對(duì)特大城市人口及建設(shè)規(guī)模的政策限制，并將城市人口和建設(shè)用地規(guī)模作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，而非政府政策調(diào)控的指標(biāo)。取消政府對(duì)特大城市人口規(guī)模的政策控制，以保證特大城市核心勞動(dòng)力的持續(xù)供給及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；在國(guó)家范圍內(nèi)，合理調(diào)配城市建設(shè)用地比例，降低對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地的指標(biāo)控制，將人口城鎮(zhèn)化和建設(shè)用地指標(biāo)分配統(tǒng)一起來(lái)，對(duì)吸納城鎮(zhèn)人口的發(fā)達(dá)地區(qū)給予一定數(shù)量的建設(shè)用地補(bǔ)償，提高土地利用效益。變革單純以財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的區(qū)域平衡政策，將財(cái)政補(bǔ)貼與人的城鎮(zhèn)化匹配起來(lái)，對(duì)吸納外來(lái)城鎮(zhèn)人口的大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持，則主要采用加大基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)投入的方式，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

[1]趙新平,周一星.改革以來(lái)中國(guó)城市化道路及城市化理論研究述評(píng)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2002(02)：132-133.

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[3]楊新海，王勇.“城鎮(zhèn)化”的背景與發(fā)展趨勢(shì)[J].城市問(wèn)題，2005(04)：2-3.

[4]胡少維.加快城鎮(zhèn)化步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1999(05).

[5]陳浩，郭力.“雙轉(zhuǎn)移”趨勢(shì)與城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型[J].城市問(wèn)題，2012(02)：71-73.

[6]房維中，范存仁.大城市在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，1994(02).

[7]樊鋼.城市化：下一階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)中心環(huán)節(jié)[R].中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)“50人論壇”.

[8]于曉明.對(duì)中國(guó)城市化道路幾個(gè)問(wèn)題的思索[J].城市問(wèn)題，1999(05).

[9]張佳麗.中國(guó)城鎮(zhèn)化的差異性思考[J].城市發(fā)展研究，2013，20(11)：1-3.

[10]戴均良.中國(guó)城鎮(zhèn)化必須走集約型發(fā)展之路[J].城市發(fā)展研究，2007，14(06)：33-35.

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[12]陸銘.重構(gòu)城市體系—論中國(guó)區(qū)域和城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，47(05)：16-25.

[13]陳釗，陸銘. 首位城市該多大？——國(guó)家規(guī)模、全球化和城市化的影響[J].學(xué)術(shù)月刊，2014，46(05)：5-7.

[14]孫久文.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與區(qū)域協(xié)調(diào)的中國(guó)城鎮(zhèn)化道路初探[J].城市發(fā)展研究，2013，20(05)：58-61.

[15]陸銘.特大城市的病癥并非人多[R].2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇之新型城鎮(zhèn)化與多規(guī)融合研討會(huì).

[16]汪光燾.關(guān)于中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路問(wèn)題[J].城市規(guī)劃，2003，27(04)：12-13.

[17]陸銘.動(dòng)人為主、動(dòng)錢(qián)為輔—如何在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整中避免經(jīng)濟(jì)“歐洲化”[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，21(05)：5-14.

[18]陸銘.擺脫城市化的低水平均衡—制度推動(dòng)、社會(huì)互助與勞動(dòng)力流動(dòng)[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)，2013(03)：48-61.

[19]倪鵬飛. 城市群合作是區(qū)域合作的新趨勢(shì)[J]. 中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2014(02)：48-49.

注釋?zhuān)?/p>

①京津冀都市群：北京市、天津市以及河北省八個(gè)設(shè)區(qū)市

長(zhǎng)江三角洲地區(qū)：上海市、江蘇省、浙江省

珠江三角洲地區(qū)：廣州市、深圳市等廣東省九大城市在內(nèi)

②數(shù)據(jù)來(lái)源：王凱，2015年金經(jīng)昌發(fā)展論壇系列報(bào)告《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中的新思維》

③北京、上海三甲醫(yī)院數(shù)據(jù)來(lái)自99健康網(wǎng)，上海市重點(diǎn)中學(xué)數(shù)據(jù)來(lái)自中考網(wǎng)

④數(shù)據(jù)來(lái)源：李鐵，《日韓都市圈發(fā)展的規(guī)律和啟示》

China’s Urbanization Development Road：Reflection and Solution

LIUQun

(Shanghai Fudan Planning Architecture Design Institute Co.Ltd, Shanghai 200000)

Based on the perspective of big cities and small towns，and using the method of combining the quantitative analysis and qualitative analysis, the article firstly analyzes the spatial distribution of our country's urbanization, and find that China's urbanization region is still concentrated in urban agglomerations which is cored on big cities, the development of big cities is a prerequisite for small towns. Secondly, by reflecting the feasibility of bearing the task of urbanization by big cities and small towns, we find the impetus of the urbanization development in small towns is insufficient. Big cities such as Beijing and Shanghai are not excessive concentration, on the contrary, the concentration is not enough. At the same time it points that the urban problems existing in big cities can be solved by scientific and reasonable forecast of urban population size, the household registration system reform, urban space layout optimization, and the innovation for urban planning management. Finally, it put forward several suggestions on how to effectively walk the urbanization development road.

Urbanization road; Reflecting; Solution

劉群(1970.07-),男,高級(jí)城市規(guī)劃師。

E-mail:liuqunlq@sina.com

2016-04-07

TU984

A

1004-6135(2016)06-0001-06