陳建華

(安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 社會(huì)與公共管理系，合肥　230059)

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社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助協(xié)作路徑研究

陳建華

(安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 社會(huì)與公共管理系，合肥230059)

在社會(huì)治理新常態(tài)的宏觀背景下，應(yīng)重視社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助。文章在對(duì)社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療政策契機(jī)、作用定位以及存在的困難進(jìn)行分析后，提出了社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的路徑建議。

社會(huì)力量；重特大疾??；醫(yī)療救助；協(xié)作

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書記的黨中央改革創(chuàng)新，以新的理念、新的方式大力推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)持依法治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，社會(huì)治理進(jìn)入“新常態(tài)”，其特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：更加重視社會(huì)基層治理，更加重視公共安全管理；更加重視人民群眾權(quán)利保護(hù)；更加重視法律和道德的雙重作用發(fā)揮；更加重視網(wǎng)絡(luò)治理；更加重視人民團(tuán)體和社會(huì)組織作用[1]。社會(huì)治理新常態(tài)背景下，社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助面臨著許多新情況，機(jī)遇和挑戰(zhàn)共存。開展社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的協(xié)作機(jī)制研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的政策契機(jī)

(1) 我國(guó)的醫(yī)療救助體系我國(guó)的醫(yī)療救助制度源自于基本醫(yī)療保險(xiǎn)。自2003年建立醫(yī)療救助試點(diǎn)至今，醫(yī)療救助制度已惠及億萬(wàn)困難人群。2009年深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步建立起多層次醫(yī)療保障體系(如下頁(yè)圖1所示)[2]， 得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。同時(shí)也應(yīng)看到，現(xiàn)在的醫(yī)療保障體系雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，但是水平還不高。城鄉(xiāng)(常規(guī))醫(yī)療救助作為“普惠性”救助政策，只為城鄉(xiāng)低保、低收入特殊困難、特困供養(yǎng)等人員的基本醫(yī)療權(quán)益提供了一般性的保障，對(duì)于重特大疾病患者來(lái)說(shuō)，貧困群眾醫(yī)療費(fèi)用特別是重特大疾病醫(yī)療費(fèi)用仍然花費(fèi)巨大，醫(yī)療救助人次均救助水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重特大疾病救治的需要[3]。

圖1　我國(guó)多層醫(yī)療保障體系示意圖

(2) 相關(guān)政策背景為逐步提高醫(yī)療保障水平，切實(shí)幫助解決重特大疾病貧困患者的醫(yī)療困難，民政部等四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)工作的意見》[4]，明確提出對(duì)重特大疾病醫(yī)療救助進(jìn)行試點(diǎn)的政策措施和運(yùn)行機(jī)制。通過各類醫(yī)療保險(xiǎn)與社會(huì)慈善的結(jié)合，增強(qiáng)重特大疾病醫(yī)療救助的保障和效果。由此，作為保障困難群眾重特大疾病經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度安排，重特大疾病醫(yī)療救助在我國(guó)醫(yī)療保障體系中發(fā)揮了重要的“托底”作用。十八屆三中全會(huì)明確提出了“加快健全重特大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度”，為醫(yī)療救助指明新的方向。2015年4月，民政部、財(cái)政部等五部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)[5],引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助工作，明確提出“落實(shí)有關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策，支持、引導(dǎo)社會(huì)力量參與醫(yī)療救助”的指導(dǎo)性意見。自2014年5月1日起實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》[6]，首次以政府規(guī)章的形式提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助”，這標(biāo)志社會(huì)救助方式的新發(fā)展。

二、社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的定位分析

社會(huì)力量主要包括社會(huì)組織、非政府組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、企業(yè)等。新醫(yī)改以來(lái)，社會(huì)力量作為政府組織的有益補(bǔ)充參與重特大疾病醫(yī)療救助工作體現(xiàn)了社會(huì)保障服務(wù)的必然要求。

(1) 有助于補(bǔ)充政府職能重特大疾病醫(yī)療救助作為一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要社會(huì)資源的廣泛參與。政府作為醫(yī)療救助主體，存在著救助財(cái)力不足、救助效率不高、救助不均衡等問題。因此，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，以部門協(xié)作、社會(huì)組織和民眾全方位參與為補(bǔ)充的重特大疾病醫(yī)療救助體系既是市場(chǎng)化改革的內(nèi)在需求，也是政府社會(huì)服務(wù)職能的必要補(bǔ)充。

(2) 有助于提升救助水平社會(huì)力量參與的非政府醫(yī)療救助組織除具有一般非政府組織的特征外，還體現(xiàn)出專業(yè)性強(qiáng)的重要特征，在救助艾滋病、先天性心臟病、白血病等方面具備專業(yè)知識(shí)，可彌補(bǔ)政府部門單一救助的短板。同時(shí)，社會(huì)力量在對(duì)其他一些特殊類疾病的普及及預(yù)防宣傳等方面起到重要作用。這對(duì)于救助水平的提升具有重大促進(jìn)意義。

(3) 有助于推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授于海認(rèn)為，《意見》以政府規(guī)章的形式來(lái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與中重特大疾病醫(yī)療救助，把救助的大門向全社會(huì)敞開，這是根本性的轉(zhuǎn)變，也是社會(huì)進(jìn)步的明顯特征。美國(guó)學(xué)者朱莉·費(fèi)希爾(Julie Fisher,2002)認(rèn)為非營(yíng)利組織是推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展的重要力量，對(duì)第三世界的政治發(fā)展具有積極推動(dòng)作用[7]。

三、社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的瓶頸

我國(guó)參與社會(huì)救助的非政府組織主要有官辦型、民辦型和官民合作型三種類型。非政府組織伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速成長(zhǎng)，與政府和市場(chǎng)構(gòu)成了社會(huì)發(fā)展的三大重要元素，成為第三支社會(huì)力量，在醫(yī)療救助領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。如：中華慈善總會(huì)發(fā)起的“慈善陽(yáng)光醫(yī)療救助工程”，發(fā)動(dòng)各醫(yī)療器械企業(yè)和單位捐贈(zèng)醫(yī)療器械和其他物資給全國(guó)500多個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣；山東省慈善總會(huì)發(fā)起的“愛心醫(yī)療救助工程”已經(jīng)成功地為全國(guó)100多名特困家庭的先天心臟病患兒進(jìn)行了免費(fèi)手術(shù)。這些公益性醫(yī)療救助項(xiàng)目都是社會(huì)力量參與醫(yī)療救助的案例。但是，由于非政府組織在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中尚處于初級(jí)階段，社會(huì)地位和作用發(fā)揮極為有限，在參與重大疾病醫(yī)療救助進(jìn)程中遇到諸多瓶頸。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(1) 資金籌措力不強(qiáng)社會(huì)力量參與醫(yī)療救助的資金來(lái)源主要有三種：慈善捐助、政府資助和經(jīng)營(yíng)收入。由于非政府組織社會(huì)公信力不高，資金來(lái)源受限；而經(jīng)費(fèi)短缺常常使社會(huì)組織喪失獨(dú)立性，甚至活力消失，名存實(shí)亡。

(2) 管理法制化不高目前，我國(guó)還沒有一部完整的法律法規(guī)對(duì)非政府組織進(jìn)行統(tǒng)一有序管理?，F(xiàn)行的法律法規(guī)沒有對(duì)社會(huì)力量參與醫(yī)療救助進(jìn)行針對(duì)性的法律地位和責(zé)任的確認(rèn)，這在很大程度上限制了其發(fā)揮自身?xiàng)l件參與救助的優(yōu)勢(shì)。其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制也亟待加強(qiáng)。

(3) 隊(duì)伍專業(yè)性不齊我國(guó)非政府組織普遍存在人力資源匱乏、人才流失嚴(yán)重、專業(yè)機(jī)構(gòu)不合理等發(fā)展瓶頸。許多社會(huì)力量來(lái)自于兼職或志愿服務(wù)，沒有建立起人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備機(jī)制。專業(yè)人才的匱乏，導(dǎo)致社會(huì)力量參與醫(yī)療救助時(shí)出現(xiàn)專業(yè)化水平不高的窘境。

(4) 政策扶持度不夠隨著改革的不斷深入，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、管理轉(zhuǎn)型，為社會(huì)力量提供了大量政策契機(jī)和發(fā)展機(jī)遇。但也同時(shí)存在忽視對(duì)社會(huì)力量的支持、指導(dǎo)與評(píng)估的問題。因?yàn)楸O(jiān)管不力等原因，公益財(cái)產(chǎn)流失、民政參與熱情不高等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，社會(huì)力量參與醫(yī)療救助公信度被削弱，民眾認(rèn)可度和參與性亟待提升。

四、社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助協(xié)作路徑

(1) 加大宣傳力度，動(dòng)員廣泛參與加強(qiáng)重特大疾病醫(yī)療救助制度的內(nèi)容和重大意義宣傳，提高社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的廣度和深度，增強(qiáng)民眾對(duì)相關(guān)政策的了解和運(yùn)用。第一，加強(qiáng)新媒體宣傳，健全社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在全社會(huì)形成共同關(guān)注、積極支持醫(yī)療救助的良好氛圍。第二，積極開展社會(huì)救助，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量(尤其是具備專業(yè)特長(zhǎng)的人員或組織)關(guān)注和參與重大疾病醫(yī)療救助。第三，要著力規(guī)范社會(huì)組織和公民在救助中的義務(wù)責(zé)任，推進(jìn)救助社會(huì)化進(jìn)程。

(2) 加快制度建設(shè)，健全救助環(huán)境健全的法律法規(guī)是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的重要外部條件。應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)發(fā)展實(shí)際，制定國(guó)家層次的法律法規(guī)來(lái)明確社會(huì)力量在醫(yī)療救助中的地位、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建良好的制度環(huán)境，使各種社會(huì)資源形成合力，增強(qiáng)重特大疾病醫(yī)療保障的綜合功能，提高醫(yī)療救助的規(guī)范性、透明度和公信力。

(3) 完善優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)多方參與完善財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和費(fèi)用減免等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助。大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)多方力量發(fā)展慈善醫(yī)療救助。發(fā)揮工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體作用，積極開展重特大疾病醫(yī)療互幫互助活動(dòng)。弘揚(yáng)互助友愛精神，引導(dǎo)民眾積極關(guān)注和參與重特大疾病醫(yī)療救助。

(4) 成立民間基金，拓寬救助渠道2014年，在“新農(nóng)合+重特大疾病醫(yī)療救助”模式下，按照原衛(wèi)生部納入保障的20種大病住院率和住院醫(yī)療費(fèi)用，按分別救助20%和30%的比率，模擬測(cè)算出重特大疾病醫(yī)療救助的資金需求，如下表1所示[8]：

表1　2014年重特大疾病醫(yī)療救助籌資需求(按病種模擬測(cè)算救助對(duì)象)

注：“特定人群”指醫(yī)療救助對(duì)象，約0.92億人；“不限人群”指全部參合人員，約8.12億人

由上表模擬測(cè)算的資金需求可見，重特大疾病醫(yī)療救助資金依然是政府面臨的巨大壓力，政府投入的救助資金遠(yuǎn)不能滿足需求。政府多渠道籌集資金是解決重特大疾病醫(yī)療救助的關(guān)鍵?？稍隗w彩、福彩中設(shè)立發(fā)行專項(xiàng)彩票，籌集的資金專門用于重特大疾病醫(yī)療救助。鼓勵(lì)、發(fā)動(dòng)更多的民營(yíng)企業(yè)家捐資成立民間大病救助基金會(huì)或以企業(yè)冠名的專項(xiàng)重大疾病救助基金，這些基金不僅可緩解城鄉(xiāng)困難大病患者的經(jīng)濟(jì)壓力，也是對(duì)政府財(cái)政的有力補(bǔ)充。同時(shí)，應(yīng)加大基金等救助資金的監(jiān)管，堅(jiān)決查處救助基金違法違規(guī)使用行為，保障救助資金的使用安全。

(5) 拓寬合作方式，優(yōu)化協(xié)作關(guān)系通過研究發(fā)達(dá)國(guó)家的救助經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn),如果能夠建立起政府與社會(huì)力量之間的有效協(xié)作，就可最大限度保證救助效果最大化。為此，政府角色定位應(yīng)主動(dòng)調(diào)整，由原來(lái)單一的管理型救助向倡導(dǎo)者、服務(wù)者、參與者等多重角色轉(zhuǎn)變，以合作伙伴關(guān)系加強(qiáng)與社會(huì)力量的協(xié)作，通過委托、承包、采購(gòu)等形式，吸引社會(huì)力量參與重特大病醫(yī)療救助，著力構(gòu)建立體的社會(huì)救助體系。

(6) 規(guī)范救助程序，建立救助網(wǎng)絡(luò)社會(huì)力量參與重特大疾病醫(yī)療救助是我國(guó)救助多元化和社會(huì)化的必然需求。為鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量有序參與救助，政府應(yīng)建立健全社會(huì)力量參與救助工作的信息平臺(tái),共享救助供求信息,為患者求助和社會(huì)力量參與醫(yī)療救助提供便利。 健全信息對(duì)接、項(xiàng)目發(fā)布的工作聯(lián)系機(jī)制，維護(hù)長(zhǎng)期穩(wěn)定的救助體系，形成政府和社會(huì)力量的救助合力，優(yōu)化救助效果。

(7) 立足基本需求，實(shí)現(xiàn)多元救助具備專業(yè)工作能力和資質(zhì)的社會(huì)力量參與救助時(shí)，應(yīng)立足和滿足救助對(duì)象的基本需求，結(jié)合救助對(duì)象物質(zhì)和精神的兩方面需求，采取資金援助、物質(zhì)幫困、精神撫慰等方式，提升救助服務(wù)質(zhì)量與水平，實(shí)施多元化救助。

(8) 推進(jìn)結(jié)對(duì)幫扶，擴(kuò)大救助范圍協(xié)調(diào)工委、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等組織機(jī)構(gòu)以及國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)力量共同發(fā)起結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)，有針對(duì)性地結(jié)對(duì)幫扶有重大疾病的患者困難家庭，不僅可以緩解其經(jīng)濟(jì)上的壓力，又可促進(jìn)社會(huì)和諧，彰顯社會(huì)公平和公正?？梢酝ㄟ^建立大病病種救助項(xiàng)目來(lái)實(shí)施重點(diǎn)幫扶；還可以培育社會(huì)公益組織(構(gòu)建專業(yè)志愿者隊(duì)伍)參與結(jié)對(duì)幫扶。

(9) 加強(qiáng)軟實(shí)力建設(shè)，培育承接主體美國(guó)對(duì)非政府組織的管理屬“松緊型”：準(zhǔn)入松、監(jiān)管緊。黨的十八屆三中全會(huì)指出：改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力[9]。這意味著我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織在社會(huì)治理進(jìn)程中的地位和作用有了更加清晰的認(rèn)識(shí)。社會(huì)力量應(yīng)強(qiáng)調(diào)獨(dú)立發(fā)展，規(guī)范制度建設(shè)，加強(qiáng)能力建設(shè)，提升自身軟實(shí)力，提高承接能力。政府應(yīng)積極培育承接主體，加強(qiáng)業(yè)務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高社會(huì)力量參與重特大病醫(yī)療救助工作人員的業(yè)務(wù)能力，從而為重特大疾病患者的醫(yī)療救助提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。目前我國(guó)社會(huì)治理新常態(tài)日益穩(wěn)固凸顯，醫(yī)療救助社會(huì)化日益完善，社會(huì)力量將在重特大疾病醫(yī)療救助領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，影響并優(yōu)化社會(huì)公共決策和資源，推動(dòng)和促進(jìn)公共服務(wù)體系的發(fā)展和完善。

[1]龔維斌.社會(huì)治理新常態(tài)下的八個(gè)特征[J].中國(guó)黨政干論壇,2014,12.

[2]向國(guó)春,顧雪非,等.重特大疾病醫(yī)療救助模式選擇及籌資測(cè)算研究[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究,2014,3:9.

[3]毛立坡,張琳.常規(guī)醫(yī)療救助與重特大疾病醫(yī)療救助辨析[J].中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn),2014,8:43.

[4]民政部 ，財(cái)政部，人力資源和社會(huì)保障部，等.關(guān)于開展重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)工作的意見[EB.OL].(2014-03-12)[2015-11-13].http://hunan.mca.gov.cn/article/mzyw/shjz/zcwj/201508/20150800863634.shtml.

[5]民政部,財(cái)政部,人力資源社會(huì)保障部.關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見[EB/OL]. (2015-05-03)[2015-11-13].http://www.shanxiol.com/article/2015-05/0360590.html.

[6]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令.社會(huì)救助暫行辦法[EB/OL].(2014-02-21)[2015-11-13].http://www.gov.cn/flfg/2014-02/27/content_2624221.htm.

[7]朱莉·費(fèi)希爾著. NGO與第三世界的政治發(fā)展[M].鄧國(guó)勝，趙秀梅，譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002:13.

[8]向國(guó)春，顧雪非,李婷婷，等.重特大疾病醫(yī)療救助模式選擇及籌資測(cè)算研究[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究,2014,3:9.

[9]新華網(wǎng). 十八屆三中全會(huì)《決定》解讀：怎樣激發(fā)社會(huì)組織活力[EB/OL].(2014-02-18)[2015-11-13].http://news.xinhuanet.com/2014-02/18/c_119379805.htm.

(責(zé)任編輯劉翠)

Study of Cooperative Path of Social Forces' Participation in Medical Aid for Catastrophic Illness

CHEN Jian-hua

(Department of Social and Public Administration, Anhui Institute of Economics and Management， Hefei 230059， China)

Under the background of the new normal of social governance, the social forces' participation in the medical aid for catastrophic illness should be paid attention to. This paper analyzes the policy, function and problems of social forces' participation in the medical aid for catastrophic illness and raises some suggestions on the cooperative paths in this respect.

social forces; catastrophic illness; medical aid; cooperation

2015-10-17

陳建華(1973-)，男，安徽宣城人，講師。

C913.4

A

1008-3634(2016)03-0095-04