從2014年開始，產(chǎn)業(yè)基金快速發(fā)展，成為地方政府爭相推進的一種新型融資渠道。

產(chǎn)業(yè)基金杠桿率一般在1：4左右，高了銀行不認，但是現(xiàn)實情況中，一個地方政府對應多家銀行，實際杠桿率不好估算。

如果地方政府與金融機構約定了回購時間和利率，并且最終通過財政埋單，本質(zhì)上都是一種“明股實債”。

南方周末記者 馮葉 發(fā)自廣州

2016年9月12日，陜西省集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金揭牌儀式在西安舉行，該基金由省市區(qū)三級政府共同出資，基金初始設立規(guī)模60億元，未來規(guī)模將達到300億元。同日，廣西北部灣投資集團與中國-東盟（南寧）經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會、南寧市金融投資集團等聯(lián)合宣布，將共同發(fā)起設立規(guī)模達20億元的新材料產(chǎn)業(yè)投資基金。該基金由廣西壯族自治區(qū)政府引導基金、蘭州科天投資公司共同出資。

事實上，去年以來，各地都在成立各種產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導基金等，比如重慶設立800億新興產(chǎn)業(yè)基金，山東設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金，安徽設立產(chǎn)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。

新預算法和43號文的出臺，使得地方政府主要的傳統(tǒng)融資渠道——地方融資平臺全面受限。在43號文的框架內(nèi)，地方政府要籌集用于基建投資的資金，只能借助于兩條途徑：一是發(fā)行地方債；二是引入社會資本搞PPP（公私合營）。而后者中的產(chǎn)業(yè)投資基金，以其靈活的形式和快速匯集資本的優(yōu)勢，正迅速成為地方政府基建融資的新選擇。

一拍即合

眼下面對“資產(chǎn)荒”和壞賬高企的情況，銀行參與產(chǎn)業(yè)基金的收益率能達到比較可觀的7%左右，還能彌補一些地方債置換帶來的損失。

2014年，國務院一紙“43號文”，全面限制了地方政府傳統(tǒng)的融資模式——依靠城投公司平臺去銀行貸款、發(fā)信托、BT（建設—移交）和城投債，將地方政府規(guī)范的舉債融資機制僅限于：政府舉債（一般債券和專項債券）、PPP和規(guī)范的或有債務。

而在經(jīng)濟下行壓力下，地方政府在經(jīng)濟建設方面的需求并沒有減弱，反而更迫切需要通過投資來穩(wěn)增長。財政部網(wǎng)站刊登財政部副部長王保安的講話稱，預計2020年全國城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。

多年來一直參與地方政府產(chǎn)業(yè)基金建設的叢笑告訴南方周末記者，地方債務置換的額度讓各大銀行感到壓力很大。因為地方政府置換的大多為信托、融資租賃等高息債務，利息在10%以上，但是置換了以后，利息只有3%左右。

這種情況下，一種名為產(chǎn)業(yè)基金的金融工具受到銀行青睞。在一只產(chǎn)業(yè)基金中，以銀行為主的金融機構出資作為優(yōu)先級投資人，在有回報時最先分配、有虧損時最后承擔；產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)起人一般是地方政府，地方政府作為劣后級投資人，為產(chǎn)業(yè)基金增信。然后委托專業(yè)的基金管理人進行管理，以債或股的形式投資于特定的項目，并約定退出渠道和擔保方式。

多位產(chǎn)業(yè)基金業(yè)內(nèi)人士告訴南方周末記者，在過去很長一段時間，銀行過的都是“吃息差”的好日子，并沒有發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金的動力?？裳巯旅鎸Α百Y產(chǎn)荒”和壞賬高企的情況，銀行參與產(chǎn)業(yè)基金的收益率能達到比較可觀的7%左右，還能彌補一些地方債置換帶來的損失。

“產(chǎn)業(yè)基金最早是浦發(fā)銀行跟平安銀行搞出來的，剛開始有很多銀行不會做，慢慢地，一家銀行帶著一家銀行，現(xiàn)在都開始搶了。”一位業(yè)內(nèi)人士向南方周末記者介紹，前不久溫州發(fā)起的一只產(chǎn)業(yè)基金，多家金融機構競標不斷壓低報價，最后利息率硬是被壓到了3%。

平安銀行的年報顯示，該行“以產(chǎn)業(yè)基金作為投行業(yè)務的重點領域，帶動本行負債業(yè)務和中間收入的增長”。據(jù)其2016年5月12日在銀監(jiān)會例行發(fā)布會所披露的數(shù)據(jù)，從2014年開始，該行全面開展產(chǎn)業(yè)基金戰(zhàn)略布局，兩年時間里產(chǎn)業(yè)基金累計簽約項目逾700個，簽約規(guī)模超過2萬億元，落地出賬規(guī)模8208億元，70%以上投向民生基建、國企改制和產(chǎn)業(yè)升級。

地方政府與同樣面臨盈利壓力的銀行一拍即合，從2014年開始，產(chǎn)業(yè)基金快速發(fā)展，成為地方政府爭相推進的一種新型融資渠道。

叢笑向南方周末記者介紹，按照投資領域的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金可大致分為兩類：一類叫做政府引導基金，投向產(chǎn)業(yè)，類似于風險投資；另外一種是城市發(fā)展基金，主投城市基礎建設。

目前來看，大部分產(chǎn)業(yè)基金都是城市發(fā)展基金。一位從事產(chǎn)業(yè)基金的券商資管人士告訴南方周末記者，產(chǎn)業(yè)類投資基金的錢是募集到了，但是很難花得出去。他有一個國企客戶奉行的原則就是，有風險的不碰，“結果一年募集幾十億，連一個億都投不出去”。

加杠桿

更重要的是，產(chǎn)業(yè)基金只需要政府拿出小部分資本金，就可以大規(guī)模撬動金融機構的資金。

一位曾參與發(fā)起產(chǎn)業(yè)基金的原保險公司高管向南方周末記者介紹，相比地方政府發(fā)債，產(chǎn)業(yè)基金的使用方式更加靈活、資金匯聚能力更強。首先發(fā)債對用途的監(jiān)管比較嚴格，產(chǎn)業(yè)基金投資領域很寬泛；此外，發(fā)債期限也沒有產(chǎn)業(yè)基金時間長，產(chǎn)業(yè)基金是中長期投資，一般5-7年；更重要的是，產(chǎn)業(yè)基金只需要政府拿出小部分資本金，就可以大規(guī)模撬動金融機構的資金。

2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將近3000億元?；鸩捎媚缸踊鸬哪Ｊ竭\行，在省級層面設立母基金，在省轄市根據(jù)需求和自愿原則設立子基金。母基金按照子基金10%的規(guī)模設計，金融機構與省財政分別出資50%。省轄市設立的子基金可分為功能類和產(chǎn)業(yè)類，其中，功能類子基金的出資比例具體為母基金占比10%（金融機構和省財政各一半）、地方政府占比20%、金融機構占比70%。交通銀行河南省分行目前已在鄭州航空港區(qū)項目的子基金中出資19.98億元，將全部用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的棚戶區(qū)改造。

由政府發(fā)起產(chǎn)業(yè)基金一般需要逐級審批通過才能設立，但在2008年之后，國家發(fā)改委提出設立金額在50億元以下的產(chǎn)業(yè)投資基金將不需要上報國務院批準，由各地方在地方發(fā)改委進行備案登記即可。

銀行一般會根據(jù)地方財政的情況進行審批。中國銀行深圳中心區(qū)管轄支行副主管蔡思斌和元亨祥經(jīng)濟研究院秘書長唐川不久前公開撰文稱，通常大型商業(yè)銀行會要求，政府上年度一般財政預算收入超過20億元且GDP收入在200億元以上。

叢笑告訴南方周末記者，銀行要求不高，所以很多區(qū)縣也想搞產(chǎn)業(yè)基金，特別是中西部地區(qū)。

此外，多加杠桿的傾向也值得注意。叢笑說，產(chǎn)業(yè)基金杠桿率一般在1∶4左右，高了銀行不認，但是現(xiàn)實情況中，一個地方政府對應多家銀行，實際杠桿率不好估算。

2016年4月，貴州銅仁市及市級投資公司等共同發(fā)起設立一只產(chǎn)業(yè)基金，總規(guī)模為500億元人民幣，主要投向基礎設施建設、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、生態(tài)和環(huán)境保護等領域。出資金融機構包括浦發(fā)銀行、貴州銀行等多家銀行。據(jù)銅仁市財政預算報告，2015年，銅仁市公共財政預算收入為56.61億元。也就是說，僅這一只產(chǎn)業(yè)基金的杠桿就接近1：10。

不過，產(chǎn)業(yè)基金的整體規(guī)模目前缺乏統(tǒng)計。PPP領域?qū)＜摇⑶迦A大學建設管理系教授王守清對南方周末記者說，近兩年國家力推PPP模式，產(chǎn)業(yè)基金也沒別的地方好投，就投到PPP里面了。

曾經(jīng)多年在央企做工程建設的中扶普惠投資董事長滕訊飛則告訴南方周末記者，實際上，產(chǎn)業(yè)基金的概念要比PPP寬泛許多。PPP只能定向投在PPP項目庫里，而產(chǎn)業(yè)基金可以投股權，可以投債權，可以投基礎民生，也可以投未來產(chǎn)業(yè)。

除了投向PPP的產(chǎn)業(yè)基金，產(chǎn)業(yè)基金還包括幫助地方政府解決短期債務問題的“平滑基金”。平滑基金是以委托貸款方式，投資于政府債務置換、專項支持項目、過橋融資項目、PPP項目前期融資支持等，旨在為政府或?qū)嶓w公司提供過渡性融資支持。

盡管產(chǎn)業(yè)基金的實踐應用以及地方版管理辦法相繼出臺，但其法律框架和監(jiān)管體系尚未完全建立。早在1995年，國家就開始著手產(chǎn)業(yè)基金的立法工作并授權發(fā)改委起草相應管理辦法，但歷經(jīng)20年，迄今仍未出臺。主要的爭議之一在于，政府應該多大程度介入產(chǎn)業(yè)基金。

變相負債

財政部明文嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資。

與地方政府發(fā)債相比，產(chǎn)業(yè)基金一個最大的特點是，由一家金融機構建立，以股權的形式介入項目公司，參與施工建設，不計入地方債務。表面上是表外融資，不增加地方債務，但為了順利融資，地方財政多以土地出讓收入作擔保，對產(chǎn)業(yè)基金回報進行兜底。

“承諾沒有擔保效力，但道義上代表了政府的信用，一旦出具承諾函的地方違約，后續(xù)從市場融資的成本就高了，金融機構無非看重的就是這個底線。”在一個產(chǎn)業(yè)基金微信群里，一位融資租賃人士說。

王守清告訴南方周末記者，不論表面上是何種形式，如果地方政府與金融機構約定了回購時間和利率，并且最終通過財政埋單，本質(zhì)上都是一種“明股實債”。

過去，地方政府往往采用BT方式建造基礎設施，政府根據(jù)與企業(yè)簽訂的回購協(xié)議分期向其支付資金。從實際運作情況來看，BT項目很多是由政府所屬融資平臺或其控股國有企業(yè)承擔，往往造成政府大量的債務問題。因此財政部將BT項目排除出了PPP項目庫。

2015年6月，財政部在相關文件中嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將BT等項目包裝成PPP項目。2016年8月31日，財政部部長樓繼偉在全國人大常務委員會會議上重申，地方政府不得在批準的限額之外違法違規(guī)擔保承諾或變相舉債。

這一問題確實值得重視。在2016年6月底披露的《國務院關于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，至2015年底，被抽查的內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省份在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

據(jù)王守清介紹，前兩輪向財政部申報PPP的項目中，充斥了各種包裝成PPP的BT（建造－移交）項目，“2014年10月份，各省政府向財政部報了六七十個PPP示范項目，第一輪就刷掉近一半?！?/p>

“很多地方政府宣傳的項目并不是PPP模式，只是戴著PPP的帽子做BT。”常年在一線調(diào)研咨詢的張燎告訴南方周末記者。

從項目收入來源上劃分，PPP項目主要包括使用者付費、使用者付費與政府補貼相結合、政府付費購買服務三種方式。財政部力推的是“使用者付費”的項目，但一位東部省份的地方官員對南方周末記者說，當?shù)氐腜PP項目“使用者付費”的并不多，比較多的還是一些政府補貼的項目。

“許多銀行和政府簽的是政府購買服務的合同?！眳残ο蚰戏街苣┯浾咄嘎叮a(chǎn)業(yè)基金所投項目如果本身不產(chǎn)生盈利，政府可通過購買服務的方式將產(chǎn)業(yè)基金的本息納入財政預算。從銀行的角度，如果項目是經(jīng)營性項目，本身能夠盈利，“政府購買服務反而不好簽”。

（應受訪者要求，叢笑為化名）