何　敏　歐明剛

云南口岸與“一帶一路”建設(shè)：現(xiàn)狀、問題和對策

何敏歐明剛※

云南口岸是連接南亞、東南亞的重要節(jié)點(diǎn)，在“一帶一路”建設(shè)中具有重要地位。但作為與緬甸、越南、老撾接壤的沿邊口岸，云南口岸情況復(fù)雜，政策溝通、貿(mào)易流通、道路暢通、資金流通和民心溝通等互聯(lián)互通中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。為進(jìn)一步發(fā)揮其開放門戶的功能，仍需在協(xié)調(diào)中央政府和地方政府之間、國內(nèi)和國外之間的關(guān)系上進(jìn)一步深入改革和探索。

“一帶一路”；口岸；云南

建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”即“一帶一路”是中國構(gòu)建全方位對外開放的重大決策。獨(dú)特的地理位置使云南省成為“一帶一路”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。鑒于重要的地理位置和戰(zhàn)略地位，云南省在新一輪國家開放戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)中的定位和工作重點(diǎn)十分明確。2015年3月28日，在中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中將云南在“一帶一路”中的定位及對外合作重點(diǎn)方向明確如下：“發(fā)揮云南區(qū)位優(yōu)勢，推進(jìn)與周邊國家的國際運(yùn)輸通道建設(shè)，打造大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新高地，建設(shè)成為面向南亞、東南亞的輻射中心?！痹颇峡诎蹲鳛閷ν馔鶃淼拈T戶和國際運(yùn)輸?shù)臉屑~，在促進(jìn)中國與世界各國客貨運(yùn)輸、融入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)和“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮了極其重要的作用。本文在對云南部分口岸實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對云南口岸在新一輪對外開放及“一帶一路”建設(shè)中的作用進(jìn)行分析并提出進(jìn)一步發(fā)揮其功能的建議。

一、云南口岸的基本情況

（一）云南口岸的分布

云南口岸歷史悠久，在各個(gè)時(shí)期的對外開放中都發(fā)揮著重要的作用。目前，云南全省共有24個(gè)口岸①云南省商務(wù)廳口岸辦2015年8月份提供的數(shù)據(jù)。，已經(jīng)形成了陸、水、空齊全，全方位開放的立體口岸格局，如表1。按批準(zhǔn)開放的權(quán)限劃分①口岸可以從不同的角度分類，常用的分類方法有：（1）按批準(zhǔn)開放的權(quán)限劃分。按照批準(zhǔn)可將口岸分為一類口岸和二類口岸。一類口岸是指國務(wù)院批準(zhǔn)開放的口岸（包括中央管理的口岸和由省、自治區(qū)、直轄市管理的部分口岸）。二類口岸是指由省級人民政府批準(zhǔn)開放并管理的口岸。（2）按出入境的交通運(yùn)輸方式劃分。按照出入境的交通方式劃分，可將口岸分為港口口岸、陸地口岸和航空口岸。港口口岸是國家在江河湖海沿岸開設(shè)的供貨物和人員進(jìn)出國境及船舶往來掛靠的通道。陸地口岸是國家在陸地上開設(shè)的供貨物和人員進(jìn)出國境及陸上交通工具停站的通道。航空口岸是國家在開辟有國際航線的機(jī)場中開設(shè)的供貨物和人員進(jìn)出國境及航空器起降的通道。，有一類口岸17個(gè)，二類口岸7個(gè)。按出入境的交通運(yùn)輸方式劃分，全省邊境陸路口岸共19個(gè)，其中，對越南的口岸有6個(gè)（一類河口鐵路、河口公路、天保、金水河，二類田篷）；對老撾的口岸有2個(gè)（一類磨憨、勐康），對緬甸的口岸有11個(gè)（一類瑞麗、畹町、孟定清水河、騰沖猴橋、打洛，二類孟連、滄源、南傘、章鳳、盈江、片馬）；空港口岸包括昆明機(jī)場、西雙版納機(jī)場和麗江機(jī)場；水港包括景洪港和思茅港；此外，還有90多個(gè)邊民互市通道和100多個(gè)邊貿(mào)互市點(diǎn)②邊境貿(mào)易（Border Trade）包括邊民互市貿(mào)易、邊境小額貿(mào)易和邊境地區(qū)對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。其中邊民互市貿(mào)易指邊境地區(qū)邊民在邊境線20公里以內(nèi)、經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或指定的集市上，在不超過規(guī)定的金額或者數(shù)量范圍內(nèi)進(jìn)行的商品交換活動(dòng)。中國邊境地區(qū)的居民和對方國家邊民可進(jìn)入邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）從事互市貿(mào)易。邊境地區(qū)居民攜帶物品進(jìn)出邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）或從邊境口岸進(jìn)出境時(shí)，應(yīng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)物品的品種、數(shù)量和金額，并接受海關(guān)監(jiān)管和檢查。。其中，瑞麗口岸是通往緬甸最繁忙的陸運(yùn)口岸，磨憨陸運(yùn)口岸是中老邊境唯一的國家級口岸，昆明—曼谷國際大通道也從該口岸通過。景洪港、思茅港水運(yùn)口岸是瀾滄江—湄公河一江連六國、通往東南亞最便捷的水運(yùn)通道。河口陸運(yùn)（鐵路）口岸是通往越南的主要通道。

（二）云南口岸的特點(diǎn)

云南各口岸已成為促進(jìn)對外交往、與周邊國家進(jìn)行友好合作的重要窗口，各項(xiàng)口岸指標(biāo)連年保持兩位數(shù)增長。作為沿邊內(nèi)陸省份，云南口岸具有兩個(gè)重要的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了云南口岸建設(shè)的功能發(fā)揮。

表1　云南口岸情況匯總表

1.以陸運(yùn)口岸為主，存在口岸數(shù)量悖論

云南省邊境線長4060公里，約占中國陸地邊境線總長的18.7%，其中，中緬邊界1997公里，中老邊界710公里，中越邊界1353公里。如此長的邊境線決定了陸運(yùn)口岸的重要性。在24個(gè)口岸中有19個(gè)陸運(yùn)口岸，主要運(yùn)輸方式是公路。目前，開通國際道路客貨運(yùn)輸線路25條（中老18條、中越7條）。2014年，云南省與周邊國際道路旅客運(yùn)輸量250.9萬人次，是全省口岸出入境人員總數(shù)的7.47%；貨物運(yùn)輸量662.68萬噸，是云南省口岸貨運(yùn)量的44.93%。

然而，相對于4060公里的邊境線，19個(gè)陸運(yùn)口岸并不算多，每200多公里才有一個(gè)口岸，無法滿足“一帶一路”建設(shè)背景下沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和地方政府積極發(fā)展口岸的熱情。但是，從投入產(chǎn)出的分析來看，口岸的吞吐量非常有限，不能滿足規(guī)模經(jīng)濟(jì)的需要，以2014年的數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年19個(gè)陸運(yùn)口岸的平均貨物運(yùn)輸量不到30萬噸。云南口岸建設(shè)不僅需要加大投入力度，而且還需要海關(guān)、商檢、邊防等“一關(guān)兩檢”等中央部門的配合，這就面臨口岸需求和口岸投入之間的不平衡。

2.口岸情況復(fù)雜，口岸建設(shè)目標(biāo)多元化

云南省邊境口岸的情況非常復(fù)雜，管理難度大。主要表現(xiàn)在：第一，邊境國配合程度不一。云南省邊境口岸涉及緬甸、老撾及越南等三國，但對方國家與中國的關(guān)系、對方的政局以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段直接影響到口岸的運(yùn)行和發(fā)展。第二，邊境口岸涉及到民族團(tuán)結(jié)問題。相對于我國其他省份的口岸，云南全省口岸的重要特點(diǎn)之一就是均為邊疆多民族地區(qū)的沿邊口岸。沿邊有8個(gè)邊境地州市共26個(gè)邊境縣市與3個(gè)鄰國6個(gè)?。ò睿?2個(gè)縣（市鎮(zhèn)）接壤，11個(gè)縣市與鄰國城鎮(zhèn)隔江（界）相望，而這些沿邊縣市多為少數(shù)民族自治，文化宗教、政治、經(jīng)濟(jì)等各種問題交織，口岸管理工作十分復(fù)雜和嚴(yán)峻。以德宏州為例，德宏州與緬甸接壤，國境線長達(dá)503.8公里，占中緬邊境線的23%，與緬甸政府控制區(qū)相接壤約200公里，與緬克欽獨(dú)立組織轄區(qū)接壤約300公里；全州轄區(qū)共有國界樁號(hào)101個(gè)，界樁211棵，以江河為界的主要河流有17條。德宏全州5個(gè)縣市有4個(gè)處于邊境線上，邊境一線共有21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、80個(gè)村民委員會(huì)、376個(gè)村寨，約21萬人；德宏州的5個(gè)世居少數(shù)民族與緬甸和印度東北部的撣、克欽、勃?dú)W、阿薩姆等民族同族同宗、同語同俗，具有深厚的人緣基礎(chǔ)和文化積淀，而這些民族因人為劃定的邊界跨境而居，最典型的例子就是德宏州瑞麗市與緬甸邊界的“一寨兩國”，即同一村子因國界線的劃定被分為兩個(gè)國家，也存在“一戶兩國”的情況。第三，歷史形成的通道與便道較多而監(jiān)管資源有限。由于邊境線長，歷史上形成了不少通道和便道，由于監(jiān)管資源的有限，這些通道難以上升為口岸，也為口岸管理增加了難度。以德宏州為例，現(xiàn)有10條公路直接與緬甸聯(lián)邦緬北的九谷、木姐、南坎、臘戌、雷基、八莫、孟固、拉咱、密支那等重鎮(zhèn)相通，有中緬兩國政府協(xié)議通道四對（瑞麗—木姐、畹町—九谷、章鳳—雷基、弄島—南坎），21條正式通道，而歷史上形成的110多條通道（渡口），海關(guān)監(jiān)管的通道只有7條。這為海關(guān)、海關(guān)緝私、檢驗(yàn)檢疫、武警邊防、邊防工作站、聯(lián)檢查驗(yàn)中心、查驗(yàn)貨場、國門、邊民出入境、貨物出入境等通道和口岸監(jiān)管等工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。而沿邊地區(qū)一旦發(fā)生戰(zhàn)亂、交火，少數(shù)民族和中央政府的互信度降低，民族矛盾更為復(fù)雜，這一點(diǎn)在云南省臨滄、清水河地區(qū)已表現(xiàn)明顯。

二、云南口岸在“一帶一路”建設(shè)中的成績與問題

“一帶一路”建設(shè)以加強(qiáng)“五通”即政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容，旨在與“一帶一路”相關(guān)國家及其他國家增進(jìn)理解信任、加強(qiáng)全方位交流，促進(jìn)共同發(fā)展。云南口岸作為重要和特殊的沿邊口岸，擴(kuò)大沿邊開放，提高與周邊國家政治互信、互聯(lián)互通、投資貿(mào)易便利化、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系以及人文交流的水平是口岸參與“一帶一路”建設(shè)的工作重點(diǎn)，而云南口岸參與“一帶一路”建設(shè)、與周邊國家開展經(jīng)濟(jì)合作的主要對象是接壤近鄰越南、老撾和緬甸，因此，云南口岸參與“一帶一路”建設(shè)在目前仍主要體現(xiàn)在積極發(fā)揮重要門戶作用，加強(qiáng)中緬、中越、中老的“五通”合作上，仍面臨基礎(chǔ)條件落后等諸多矛盾和挑戰(zhàn)。

（一）政策溝通通而不暢，溝通效率有待提高

云南省通過不同層面、不同部門的多邊和雙邊合作機(jī)制與周邊國家建立了溝通機(jī)制。在國家層面，除孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制等多邊交流機(jī)制外，國際大通道建設(shè)、沿邊經(jīng)濟(jì)帶、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、沿邊金融合作試驗(yàn)區(qū)等合作機(jī)制也建立雙邊交流機(jī)制；此外，在海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等具體口岸監(jiān)管層面，交通運(yùn)輸、金融以及電力、汽油等產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，云南省也與周邊國家建立了有效的溝通及合作機(jī)制，與官方以及相關(guān)管理層保持了良好關(guān)系。例如，泰—中—老的沿線海關(guān)合作機(jī)制、中越海關(guān)業(yè)務(wù)論壇、中緬之間的“邊管論壇”等，國家之間互通政策、法律文本，并設(shè)立專門的海關(guān)議題，共同商討解決沿線海關(guān)的通關(guān)問題。中老、中越之間在國家政府層面和兩國交通運(yùn)輸部層面分別簽訂《汽車運(yùn)輸協(xié)定議定書》和《關(guān)于建立國際汽車運(yùn)輸行車許可證制度的協(xié)議》，從國家層面和政策法規(guī)層面解決國際道路運(yùn)輸發(fā)展的問題。

但如前文所述，云南沿邊口岸情況特殊，在政策溝通層面，存在以下突出問題：

一是外事管理體制不適應(yīng)口岸開放的實(shí)際需求。例如，相關(guān)管理層對對方國家的管理體制和運(yùn)行機(jī)制變化等不能及時(shí)了解，比照我國的管理體制進(jìn)行交流，常常會(huì)出現(xiàn)“不對等”的情況，影響溝通效率。再如，在檢驗(yàn)檢疫方面，由于緬甸政府沒有對應(yīng)的條線管理的檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，直接與對方地方政府打交道，而根據(jù)我國相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，與緬甸交涉就需要逐級上

表2　2014年云南省與周邊國際道路客貨運(yùn)輸情況

資料來源：作者根據(jù)調(diào)研資料整理。報(bào)，批下來后再開展工作，但檢驗(yàn)檢疫工作往往具有突發(fā)性，批下來后往往已演化為另外的事件；而我國采取單邊管理往往也不能解決問題，由于民眾近鄰而居，緬方對病蟲疫病不采取行動(dòng)仍然不能完全解決我方的疫病問題。

二是自身改革不適應(yīng)口岸對外開放的需要。邊境口岸管理涉及到國內(nèi)諸多部門，如外交、商務(wù)、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防、交通、民族、金融等多個(gè)部門，部門之間還存在協(xié)調(diào)不到位、數(shù)據(jù)不共享、行動(dòng)不統(tǒng)一的問題。再如，口岸地方政府與對方地方政府的交流互動(dòng)機(jī)制已經(jīng)建立起來，往來比較頻繁，但中央派出機(jī)構(gòu)的外事權(quán)卻歸總部管理，由于審批流程的原因，可能難以與地方政府的對外交往節(jié)奏一致，也會(huì)影響溝通的效率。

三是基層溝通與高層溝通的協(xié)調(diào)。沿邊陸地口岸建設(shè)涉及到對方國家口岸的合作問題。由于是涉外問題，有諸多涉及到兩國主權(quán)范圍內(nèi)的事情，高層溝通是非常重要的，然而，從高層來說，溝通的頻率、政策的具體性可能難以顧及千差萬別的各個(gè)口岸的具體情況。但從現(xiàn)實(shí)來看，各個(gè)口岸有著自身的特殊情況，許多問題都要及時(shí)而又有針對性地解決，如果沒有雙方政府的溝通就無法做到。從調(diào)研情況來看，最近幾年，云南省相關(guān)口岸如瑞麗已經(jīng)與對方口岸城市木姐建立起了良好的溝通管道。但是，許多事情仍需要中央層面加以解決，由于體制原因，有些問題可能在短期內(nèi)得不到解決。

（二）設(shè)施聯(lián)通基本通暢，但效率亟待提高

設(shè)施聯(lián)通在云南省主要體現(xiàn)在國際大通道的建設(shè)上。云南國際大通道的建設(shè)在孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、大湄公河次區(qū)域建設(shè)的多邊合作機(jī)制以及與印度、緬甸、老撾、泰國、越南等國的雙邊合作機(jī)制下，已成為連接內(nèi)外、互通有無的現(xiàn)實(shí)載體和有形平臺(tái)，成果豐富。目前，云南省連接周邊國家的高等級公路網(wǎng)已初步形成。這些通道作為云南口岸的重要組成部分，得益于云南四季氣候宜人、具備常年開放的條件，承擔(dān)云南省社會(huì)運(yùn)輸客貨總量的80%以上，為云南省參與“一帶一路”建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。有關(guān)陸運(yùn)口岸的運(yùn)行還存在以下主要問題：

一是直達(dá)運(yùn)輸落實(shí)困難。中緬雙方尚未正式簽訂雙邊汽車運(yùn)輸協(xié)定，中緬口岸除瑞麗口岸邊境運(yùn)輸可縱深至緬甸地薄（臘戌以下20多公里）裝卸貨物，縱深里程為220公里外，大多數(shù)口岸以邊境運(yùn)輸為主，不能直達(dá)運(yùn)輸。由于中老泰三國未簽訂《大湄公河次區(qū)域便利運(yùn)輸貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》諒解備忘錄，中泰雙方需在老撾進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)；中方車輛在越南境內(nèi)縱深里程在100公里以內(nèi)，大部分貨物運(yùn)輸在口岸接駁或換裝，環(huán)節(jié)繁瑣，增加了運(yùn)輸成本，極大地影響了國際道路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展。

二是境外路段公路質(zhì)量不高、收費(fèi)高、收費(fèi)亂。據(jù)中方企業(yè)反映，車輛進(jìn)入越南、老撾后，由于公路修建質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同，大貨車出境后道路不能負(fù)荷，在運(yùn)輸中造成問題；此外，存在檢查部門多、收費(fèi)不合理和不透明的情況。而且中方車輛在越方卸貨后，須空車返回，不能在對方國家承運(yùn)貨物返回，增加了運(yùn)輸成本。老方境內(nèi)公路檢查沒有固定地點(diǎn)，存在多個(gè)部門檢查和一趟班車被檢查多次、亂收費(fèi)罰款等。

三是雙方查驗(yàn)結(jié)果不互認(rèn)。中越、中老GMS便運(yùn)協(xié)定諒解備忘錄規(guī)定的“一站式”口岸便利化通關(guān)未實(shí)現(xiàn)。目前，中越、中老聯(lián)檢部門對經(jīng)口岸出入境人員、貨物、車輛的查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不一、查驗(yàn)手段不一、查驗(yàn)設(shè)備不一，并對查驗(yàn)的信息不共享，對查驗(yàn)結(jié)果互不認(rèn)可。

四是我國國際道路運(yùn)輸管理體制需要完善。由于目前國際道路運(yùn)輸屬中央事權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》，國際運(yùn)輸實(shí)行交通運(yùn)輸部—省交通廳（省運(yùn)管局）—口岸國際運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)三級管理，而國際道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)一直未正式列入口岸聯(lián)檢序列，除瑞麗、磨憨、河口、天保、南傘、打洛、孟定、滄源、金水河9個(gè)口岸陸運(yùn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)入當(dāng)?shù)乜诎堵?lián)檢大樓辦公外，其余口岸均未進(jìn)駐口岸聯(lián)檢樓和查驗(yàn)現(xiàn)場，不能很好地履行職責(zé)。

另外，為加強(qiáng)口岸國際道路運(yùn)輸管理工作，云南省道路運(yùn)輸管理局于2010年成立了國際道路運(yùn)輸管理處，負(fù)責(zé)管理國際道路運(yùn)輸工作，按照口岸國際道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，云南省紅河、文山、普洱、保山、臨滄、德宏、怒江、西雙版納8個(gè)州、市、27個(gè)縣屬邊境地區(qū)，共有17個(gè)公路口岸，除德宏州瑞麗口岸國際道路運(yùn)輸管理站和文山州“中華人民共和國天?？诎秶H道路運(yùn)輸管理站”是經(jīng)當(dāng)?shù)鼐庌k批準(zhǔn)成立，明確核定事業(yè)（參公）編制外，其余15個(gè)口岸國際道路運(yùn)輸管理站都是和當(dāng)?shù)乜h運(yùn)管所合署辦公，沒有獨(dú)立的人員編制。隨著“一帶一路”建設(shè)和國際大通道建設(shè)向縱深推進(jìn)，工作量將不斷加大，對國際道路運(yùn)輸專業(yè)化管理水平要求越來越高，口岸運(yùn)管站與縣運(yùn)管局的“站局合一”模式已不適合雙方國際便利運(yùn)輸發(fā)展。

（三）貿(mào)易基本暢通，但口岸潛力沒有得到發(fā)揮

云南口岸在貨場、檢驗(yàn)樓、報(bào)關(guān)樓等基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)投入較多。同時(shí)，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢等部門采取包括“一關(guān)兩檢”一站式、無紙化等通關(guān)便利化的措施，特別是海關(guān)部門針對云南口岸多、通道多的現(xiàn)實(shí)情況，在人員有限的情況下，創(chuàng)造性地開展“一口岸多通道”的嘗試使通關(guān)效率大大提升。由于中國與世界經(jīng)濟(jì)形勢不太好，云南口岸的進(jìn)出口情況也受到影響。根據(jù)昆明海關(guān)提供的數(shù)據(jù)，2015年1～5月，云南省對32個(gè)海上絲綢之路沿線國家①21世紀(jì)海上絲綢之路由32個(gè)國家組成，包括：南亞（5國）：孟加拉國、印度、斯里蘭卡、巴基斯坦、馬爾代夫；西亞（10國）：伊朗、伊拉克、科威特、巴林、卡塔爾、阿聯(lián)酋、阿曼、也門、沙特阿拉伯、土耳其；東北非（6國）：埃及、蘇丹、厄立特里亞、吉布提、索馬里、肯尼亞；東南亞（11國）：越南、緬甸、泰國、老撾、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、柬埔寨、文萊、新加坡、東帝汶。進(jìn)出口331.5億元，其中，出口245.6億元，增長24.4%；進(jìn)口89.9億元，下降42.6%。對47個(gè)陸上絲綢之路沿線國家②陸上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶由47個(gè)國家組成，包括：中亞（5國）：哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦；南亞（6國）：印度、巴基斯坦、阿富汗、孟加拉國、尼泊爾、不丹；西亞（16國）：伊朗、土耳其、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、阿曼、科威特、卡塔爾、巴林、也門、黎巴嫩、敘利亞、約旦、以色列、巴勒斯坦、伊拉克、塞浦路斯；北亞（1國）：蒙古；歐洲（19國）：俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭、羅馬尼亞、保加利亞、摩爾多瓦、波黑、前南馬其頓、阿爾巴尼亞、希臘、意大利、阿塞拜疆、格魯吉亞、亞美尼亞、立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞、黑山、塞爾維亞。進(jìn)出口71億元，其中出口61.5億元，增長1.5倍；進(jìn)口9.5億元，下降32.3%。按23個(gè)口岸來計(jì)算，平均每個(gè)口岸的進(jìn)出口額只有13億元，而且往往集中在除昆明外的瑞麗等口岸，許多口岸不能發(fā)揮其應(yīng)有效益。

除了整體經(jīng)濟(jì)形勢的原因，可能還與如下因素有關(guān)：

一是以化整為零或利用便道的方式走私。根據(jù)中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定，中國與東盟貿(mào)易關(guān)稅水平大大降低，但由于企業(yè)在進(jìn)出口業(yè)務(wù)中還需繳納17%的增值稅，企業(yè)想盡辦法避稅，有的企業(yè)利用邊境邊民可每人每天帶50公斤糧食或價(jià)值不超過8000元貨物的政策，在邊境將集裝箱拆分，雇傭邊民或收集邊民證來幫助企業(yè)運(yùn)輸入境，或直接通過沒有監(jiān)管的便道入境。大量沒有受到監(jiān)管的通道便道的存在使許多進(jìn)出口數(shù)據(jù)無法計(jì)入海關(guān)統(tǒng)計(jì)中，使貿(mào)易的真實(shí)數(shù)據(jù)大大被低估。

二是農(nóng)產(chǎn)品配額少，推動(dòng)發(fā)展替代種植受限。由于歷史的原因，中國西南周邊國家種植罌粟多，為發(fā)展替代種植和農(nóng)業(yè)“走出去”，云南省推廣在鄰國土地種植，在以低關(guān)稅或零關(guān)稅進(jìn)口，但由于農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口仍屬于配額管理，大量在外種植后由于配額或許可證限制不能運(yùn)回來，出現(xiàn)農(nóng)民“沖關(guān)”等現(xiàn)象，造成社會(huì)不穩(wěn)定。本來是一項(xiàng)有利于中國農(nóng)業(yè)“走出去”和富民安邊的好政策，由于沒有得到相關(guān)的政策支持而變成潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，確實(shí)令人深思。

更為重要的是，口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力尚未挖掘出來，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的輻射作用不是特別明顯。在云南的口岸中特別是陸運(yùn)口岸中，口岸還只是通道經(jīng)濟(jì)，對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、投資、稅收以及整體經(jīng)濟(jì)的影響比較有限。雖然建立了一些跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，但從規(guī)模、貢獻(xiàn)度等角度來看還相差甚遠(yuǎn)。

（四）資金融通剛剛起步，尚需完善

長期以來，云南省人民政府和金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)重視對沿邊金融的發(fā)展。近年來，各銀行為主動(dòng)對接“一帶一路”均成立了不同形式的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)充實(shí)相應(yīng)國別國際合作業(yè)務(wù)處和國別工作組，針對不同國別落實(shí)項(xiàng)目開發(fā)、貸款條件等工作。在合作機(jī)制上，本著“先比鄰后區(qū)域”的思路，當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)與泰國、老撾、斯里蘭卡、孟加拉等央行和商業(yè)銀行進(jìn)行溝通交流和業(yè)務(wù)對接，同時(shí)利用邊交會(huì)、金融監(jiān)管合作交流、警務(wù)合作跨國打假幣等推動(dòng)沿邊金融合作。

人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)在云南省于2010年啟動(dòng)，5年來，人民幣結(jié)算規(guī)模在不斷擴(kuò)大，結(jié)算2349億元人民幣，占全部本位幣35.44%，貨物貿(mào)易由8.41%上升至16.48%，涉及67個(gè)國家、387家銀行、1660家企業(yè)，并開展全國首家人民幣與泰銖、老撾基普的直接交易。各家銀行將便利口岸城市人流、物流的金融服務(wù)作為經(jīng)營重點(diǎn)，如2015年中國農(nóng)業(yè)銀行在瑞麗成立了泛亞業(yè)務(wù)中心，成為中緬首個(gè)貨幣直接兌換掛牌交易中心。人民幣已成為美元的第二大結(jié)算貨幣，與東盟國家結(jié)算第一大貨幣。富滇銀行在老撾建立了合資銀行并已經(jīng)正式營業(yè)，中老銀行準(zhǔn)備在中方磨憨緊鄰的邊境磨丁成立分支機(jī)構(gòu)，從而形成與富滇銀行在磨憨的支行形成相互呼應(yīng)和配合的階段。

但仍然存在如下問題：

一是地?cái)傘y行仍然占主導(dǎo)地位。在口岸貿(mào)易的結(jié)算中，地?cái)傘y行仍然占主導(dǎo)地位。這主要是由于雙方銀行之間的清算聯(lián)系不太完善，對方金融基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，代理行費(fèi)率較高。再加上現(xiàn)鈔押運(yùn)對銀行來說仍然不方便，各家銀行獨(dú)立押鈔成本較高，而各家銀行仍缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是口岸雙邊銀行之間的交流仍不充分。央行和國有銀行的外事權(quán)在中央，云南地方分支機(jī)構(gòu)和口岸機(jī)構(gòu)出境都需要總行批準(zhǔn)，這就大大影響了交流。由于對方國家的金融基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律制度等不健全，尚未形成有效的多邊、雙邊等國家層面的合作機(jī)制，因此，沿邊金融合作試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)國際業(yè)務(wù)都要根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐操作不斷摸索。為了與對方建立合作需要進(jìn)行互訪交流時(shí)，銀行及監(jiān)管系統(tǒng)對外事權(quán)審批嚴(yán)格，不能實(shí)現(xiàn)對等頻次互訪，這一定程度上對雙方互信及合作機(jī)制的建立產(chǎn)生影響。

（五）民心相通成績突出，但要注意方式方法

云南省與周邊國家沿邊界線跨界而居，歷史和友誼深厚，雙邊友好往來主要體現(xiàn)在旅游合作、民間組織合作、合作辦學(xué)和基層合作等方面。

從口岸統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，人員出入境頻繁，尤其是實(shí)行邊民管理通行證的區(qū)域，當(dāng)?shù)鼐用裆暾堔k理“邊民通行證”后，一天就可以無限次出入邊境國門，只需要蓋來回一對章即可。除邊防外，在云南沿邊口岸還設(shè)有“邊境界務(wù)員”，處理邊境居民的日常事務(wù)。在旅游合作中，極具特色的民族文化和邊貿(mào)自由貿(mào)易區(qū)等蘊(yùn)含豐富旅游資源，“一寨兩國”等旅游開發(fā)項(xiàng)目為沿邊人民提供了增加收入的機(jī)會(huì)。

云南沿邊口岸最具代表性的是位于中緬邊界有“一寨兩國”之稱的姐相鄉(xiāng)順哈村銀井一組的“云井邊防小學(xué)”，離中緬邊境線不到200米，全校114名學(xué)生中有64名緬籍學(xué)生；由于中國教育條件比緬方好，很多緬甸的村民都愿意將子女送到邊防小學(xué)就讀；這些“小留學(xué)生”們早晨出國上學(xué)，晚上回到緬甸的家，銀井邊境檢查站口岸執(zhí)勤官兵開辟了“緬籍留學(xué)生”出入境綠色通道，每天的一早一晚，邊防官兵及時(shí)地疏導(dǎo)交通，騎著自行車的緬籍學(xué)生依次通過邊防檢查大廳，有效地保證緬籍學(xué)生能夠快速、及時(shí)地通關(guān)；除此之外，這些學(xué)生還享受“兩免、兩補(bǔ)、兩保障”和獎(jiǎng)學(xué)金等優(yōu)惠政策，他們是兩國邊民溝通交流的紐帶，也是世代睦鄰友好的傳承。

民間協(xié)會(huì)的交流合作也涉及各個(gè)方面。例如中緬邊境文化交流協(xié)會(huì)下設(shè)傣協(xié)會(huì)、景頗協(xié)會(huì)、文聯(lián)等，木姐設(shè)立的瑞麗婦女兒童發(fā)展中心等非政府組織，每年投入200萬用于邊境地區(qū)婦女兒童的工作技能培訓(xùn)等。

但是，民心相通工作要注意工作方式方法。民心相通是沿邊口岸不同于沿海和內(nèi)陸口岸最重要的工作，也是最復(fù)雜的工作。前文提到的很多與周邊國家合作存在的問題都不同程度的與“民心相通”有關(guān)。邊界紛爭、文化宗教不同等諸多問題都會(huì)影響沿邊口岸的民心相通?？陀^來講，周邊國家經(jīng)濟(jì)相對落后、法律制度不健全、人民生活水平相對較低，在與周邊國家民眾交往過程中，應(yīng)時(shí)刻注重相互理解，講究方式方法、措辭等，使周邊國家民眾放下心中芥蒂，真正相通相融，才能更好地促進(jìn)合作發(fā)展。

三、政策建議

縱觀云南口岸的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，以及在參與“一帶一路”建設(shè)中開展的各項(xiàng)工作，總體來看，口岸的發(fā)展已成為云南省經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展的一個(gè)增長極，一定程度上帶動(dòng)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、就業(yè)和人民的生活水平；同時(shí)也促進(jìn)了云南省與周邊國家更緊密的相互聯(lián)系，尤其是云南大通道的建設(shè)，對我國新一輪的開放發(fā)揮了不可替代的作用?；A(chǔ)設(shè)施等硬件水平在大投入下得到了極大的提高，但在運(yùn)行初期，口岸作為開放門戶的功能還沒有完全發(fā)揮出來，效率亟待提高?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)仍需要在協(xié)調(diào)中央政府和地方政府、國內(nèi)和國外兩對關(guān)系上進(jìn)一步深入改革和探索。

（一）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好中央、地方及相關(guān)部門在口岸管理和開放中的利益關(guān)系

1.加強(qiáng)口岸的頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)

目前，口岸的設(shè)立和批準(zhǔn)都由地方政府申報(bào)、國家口岸辦統(tǒng)一審批，每開設(shè)一個(gè)口岸，就要配備相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以邀請海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等聯(lián)檢部門入駐并開展口岸的運(yùn)行業(yè)務(wù)，而這些聯(lián)檢部門各管一段，上級直屬部門也不歸口于地方政府，因此地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)繁重。除此之外，口岸查驗(yàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通道邊防查控機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)硬件建設(shè)、通道視頻監(jiān)控等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央安排的口岸建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金外，需要地方政府安排配套資金，逐一建設(shè)并與各相關(guān)部門逐一驗(yàn)收。而從結(jié)果來看，口岸是“國家的口岸”，相關(guān)收費(fèi)等收入歸國家所有，地方政府對于口岸的建設(shè)不僅要有大額的配套資金和政策，但在口岸的管理方面卻沒有獲益。而對于口岸的地理空間布局、口岸開設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)以及由哪些相關(guān)聯(lián)檢部門設(shè)卡、如何收費(fèi)等內(nèi)容，目前從國家和高層面尚未出臺(tái)相應(yīng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，哪些地方滿足哪些條件可以設(shè)口岸，什么地方不設(shè)口岸，建設(shè)口岸的標(biāo)準(zhǔn)或要求如何以及貨場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，哪些機(jī)構(gòu)可以設(shè)卡，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何，應(yīng)該在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)的法律法規(guī)，這樣口岸的開設(shè)才能更有效率，尤其是在通道眾多的沿邊口岸。

2.地方政府應(yīng)重論證重執(zhí)行，充分發(fā)揮市場作用

口岸的設(shè)立為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和人民帶來了機(jī)遇，但實(shí)體經(jīng)濟(jì)并未得到長足發(fā)展，大部分口岸為中轉(zhuǎn)型口岸，并未實(shí)際帶來收益，一些口岸基礎(chǔ)設(shè)施等前后投入上億元，但報(bào)關(guān)單卻只有幾單。因此，地方政府在發(fā)展口岸、創(chuàng)政績的同時(shí)，一定要理清發(fā)展思路，不要盲目設(shè)立口岸，在設(shè)立口岸之前應(yīng)該“重論證”，規(guī)劃工作先行，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，進(jìn)行投入—產(chǎn)出等詳細(xì)全面的論證后再投入，以免勞民傷財(cái)。在設(shè)立之后，要“重執(zhí)行”，嚴(yán)格監(jiān)管。

此外，對于云南口岸的發(fā)展，為了進(jìn)一步充分發(fā)揮口岸的作用，地方政府除推進(jìn)“大通關(guān)”協(xié)作、提高通關(guān)速度和效率，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r探索“一口岸、多通道”模式外，應(yīng)充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場，進(jìn)一步引導(dǎo)建立口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，推動(dòng)口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)由過境貿(mào)易向邊境加工轉(zhuǎn)型，以延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，進(jìn)一步推動(dòng)云南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，進(jìn)而推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提升。

（二）加強(qiáng)雙邊和多邊互動(dòng)，協(xié)調(diào)好云南省與周邊省區(qū)、國家之間的溝通和交流機(jī)制

1.加強(qiáng)云南省與周邊國家溝通協(xié)調(diào)和人員交流機(jī)制

“民心相通”是沿邊口岸互聯(lián)互通的重中之重，在穩(wěn)定邊境、促進(jìn)相互理解方面有重要作用。加強(qiáng)多雙邊互動(dòng)，在進(jìn)一步完善和加強(qiáng)國家層面溝通機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，主動(dòng)推進(jìn)云南省以及地方政府與鄰國相關(guān)部門間的溝通機(jī)制的建立，并促進(jìn)民間團(tuán)體的交流與溝通，廣泛形成共識(shí)，進(jìn)而推進(jìn)相關(guān)制度和機(jī)制的改進(jìn)，是沿邊口岸加強(qiáng)“民心相通”的重要途徑。

為進(jìn)一步擴(kuò)大開放，提高口岸的運(yùn)行效率和輻射作用，首先應(yīng)加強(qiáng)對周邊國家的調(diào)研工作，了解對方國家的管理機(jī)制和相應(yīng)的基礎(chǔ)情況，為溝通交流機(jī)制的對接打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前存在的很多問題都源自于對對方國家的不了解。其次，可從具體部門和業(yè)務(wù)入手，建立和完善溝通交流機(jī)制。例如，中國與東盟各國的海關(guān)合作，可通過推動(dòng)“監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、信息互換”，減少貨運(yùn)過程中的多次查驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)快速通關(guān)；協(xié)調(diào)各國通關(guān)運(yùn)行時(shí)間的銜接，采取統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高境外口岸通關(guān)的效率；適時(shí)開展AEO互認(rèn)、原產(chǎn)地電子聯(lián)網(wǎng)核查等項(xiàng)目的合作，為雙方企業(yè)進(jìn)入對方市場提供更高效的服務(wù)；積極推動(dòng)通關(guān)、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域開展統(tǒng)一的人才培訓(xùn)工程，營造提升通關(guān)效率的軟硬件環(huán)境等方面，逐步完善溝通交流機(jī)制。

2.加強(qiáng)云南省與國內(nèi)周邊省區(qū)相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的制定和簽署

為了進(jìn)一步加強(qiáng)云南省的“輻射”作用，云南省應(yīng)與國內(nèi)周邊省區(qū)加強(qiáng)聯(lián)系，協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，云南省應(yīng)充分發(fā)揮其區(qū)位比較優(yōu)勢，實(shí)行更加積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，加強(qiáng)東中西互動(dòng)合作，以全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平。

1.陳星宇：《“一帶一路”背景下云南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整探索》，《時(shí)代金融》2015年第15期，第56～58頁。

2.儲(chǔ)東華、劉紅、張若谷：《云南融入“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)筑西南“開放高地”》，《云南日報(bào)》2014年7月7日。

3.崔紅茶、劉華：《“一帶一路”戰(zhàn)略背景下云南面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《商》2015年第21期，第66頁。

4.鄧道勇：《云南：主動(dòng)融入“一帶一路”戰(zhàn)略》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2014年1月27日。

5.范建華：《云南在“一帶一路”國家開放戰(zhàn)略中的重要地位與發(fā)展擔(dān)當(dāng)》，《大理學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期，第23～ 9頁。

6.李鋒：《“一帶一路”國家戰(zhàn)略對云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響》，《財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版）》2015年第14期，第23頁。

7.李利軍、楊爽：《昆明：打造“一帶一路”云南輻射窗口》，《云南經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2015年4月25日。

8.呂文利：《論云南在“一帶一路”建設(shè)中的戰(zhàn)略定位——從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的視角》，《云南社會(huì)科學(xué)》2015年第4期，第83～97頁。

9.任佳、王清華、楊思靈：《構(gòu)建新南方絲綢之路參與“一帶一路”建設(shè)》，《云南社會(huì)科學(xué)》2014年第3期，第1～6頁。

10.楊之輝、彭錫：《“一帶一路”開局，云南如何開啟“滇峰時(shí)刻”》，《創(chuàng)造》2015年第3期，第28～29頁。2

注：本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金“中國與‘一帶一路’沿線國家農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：3162015ZYKC07）的階段性成果。

（責(zé)任編輯：唐 卉）

An Investigation of Role of the Ports of Yunnan in the Implementation of“the Belt and Road”Initiative

He Min&Ou Minggang

Yunnan is an important point connecting China，South Asia，and Southeast Asia，thus，it plays a significant role in“the Belt and Road”Initiative.However，as the border port connecting Myanmar，Vietnam，and Laos，Yunnan port has to face complicated situations，policy communication，trade flows，road connectivity，financial flows，and people understanding all have illustrated that opportunities and challenges are exist at same time during the connectivity process.In order to further play its functions as an open portal，which still need coordination between central government and local governments to further deepen reforms and explorations based on the domestic and foreign relations.

“the Belt and Road”；Port；Yunnan Province

F114.46

A

1003-2479（2016）03-0037-07

※何敏：外交學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師；歐明剛：外交學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授