（越南）阮垂蓉

官方發(fā)展援助（ODA）：越南的現(xiàn)狀與趨勢（1993～2012年）

（越南）阮垂蓉※

在越南的革新開放過程中，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的官方發(fā)展援助（ODA）被看成是推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資金來源之一。該資金部分滿足了越南工業(yè)化以及現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)資本的迫切需求，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長和減少貧困。但官方發(fā)展援助不只是貸款問題，也是約束條件下的經(jīng)濟(jì)和政治問題，如何有效地管理越南政府獲得的官方發(fā)展援助，并使其符合國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向成為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。1993年至2012年的十年間，越南政府對(duì)官方發(fā)展援助資金的使用形成了自己的特色，但也存在不少問題。從政府管理的角度而言，未來官方發(fā)展援助項(xiàng)目及其資金的使用策略應(yīng)側(cè)重于制度規(guī)制、國家戰(zhàn)略、監(jiān)督管理以及公眾認(rèn)知等四個(gè)層面。

越南政府；官方發(fā)展援助；對(duì)策

自20世紀(jì)90年代開始，越南政府啟動(dòng)了工業(yè)化和現(xiàn)代化改革，在從計(jì)劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)變過程中，官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，簡稱“ODA”）資金已經(jīng)成為具有重要意義的國外資金，它為越南20多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)成就方面，最為明顯的變化就是官方發(fā)展援助的介入促使越南從缺少糧食的國家轉(zhuǎn)變?yōu)榕琶澜绲诙拇竺壮隹趪?。此外，官方發(fā)展援助資金還有其他意義，如援助者向越南提供的資金和技術(shù)援助有力地推動(dòng)了越南地方的經(jīng)濟(jì)管理體制、政策制定機(jī)構(gòu)的改革和轉(zhuǎn)變，促使越南從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家逐步轉(zhuǎn)變成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的國家，加快了越南融入國際社會(huì)的進(jìn)程并得到國際社會(huì)的好評(píng)。此外，越南政府每年為官方發(fā)展援助資金合理使用組織的“援助咨詢會(huì)議”也進(jìn)一步提高了越南的國際地位和影響力。從1993年到2012年，援助者給越南提供的資金越來越多，這也從側(cè)面證明了國際社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)革新開放的越南進(jìn)一步融入國際社會(huì)的大力支持。

一、官方發(fā)展援助對(duì)越南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織開發(fā)援助委員會(huì)的定義，官方發(fā)展援助是指發(fā)達(dá)國家政府或國際組織為發(fā)展中國家提供的、用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高福利水平的援助資金，或贈(zèng)予成分超過25%的貸款。

越南是東南亞中南半島上面積較大的國家，二戰(zhàn)后還斷斷續(xù)續(xù)地歷經(jīng)了規(guī)模不等的戰(zhàn)爭影響。1986年，越南政府實(shí)施革新計(jì)劃（Innovation Program），2001年越共九大正式確立社會(huì)主義方向市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)確立了到2020年基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的國家發(fā)展目標(biāo)。從目前來看，越南經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得了顯著成就，如GDP年均增長速度達(dá)到7%以上，人民生活水平越來越高，這不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且在文化、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域也得到了很大發(fā)展。這些成就的取得，除了有效地運(yùn)用國內(nèi)資金以外，發(fā)達(dá)國家以及國際組織的官方發(fā)展援助發(fā)揮了重要的補(bǔ)充作用，對(duì)越南而言，官方發(fā)展援助的重要性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，官方發(fā)展援助是發(fā)展性投資項(xiàng)目的重要補(bǔ)充。戰(zhàn)后越南的工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)需要大量的投資資金，僅依靠國內(nèi)資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求，官方發(fā)展援助提供了越南發(fā)展所需的重要國外投資。受戰(zhàn)爭的影響，越南的基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴(yán)重破壞而且相當(dāng)落后。通過ODA項(xiàng)目，現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施已得到很好的發(fā)展，如覆蓋全國的電網(wǎng)系統(tǒng)、郵政系統(tǒng)；修建新的陸地交通路線；海港港口、航空港；特別是分布在北部和南部的工業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等。為吸引官方發(fā)展援助資金，越南的地方政府為國內(nèi)外的私營企業(yè)創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，除了向基礎(chǔ)設(shè)施投資以外，官方發(fā)展援助資金還大量投入教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。

第二，官方發(fā)展援助資金對(duì)科學(xué)技術(shù)及人力資源的發(fā)展有重要作用。先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)及高素質(zhì)的勞動(dòng)隊(duì)伍是促進(jìn)國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要因素。通過ODA項(xiàng)目，來自國外的援助提高了越南的科學(xué)技術(shù)程度和人力資源水平，如：通過提供技術(shù)資料、組織有國外專家參加的研討會(huì)；派越南各級(jí)干部去國外留學(xué)（如越南與中國政府間的“165”項(xiàng)目）；在發(fā)達(dá)國家參觀學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、派專家來越南并直接提供先進(jìn)技術(shù)設(shè)備等活動(dòng)，各援助機(jī)構(gòu)為越南的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

第三，官方發(fā)展援助有助于越南經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。援助機(jī)構(gòu)的ODA項(xiàng)目在越南主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資源的開發(fā)培訓(xùn)等方面，這為越南國內(nèi)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各政府組織、各行業(yè)部門以及地方之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡創(chuàng)造了有利條件。還有一些ODA項(xiàng)目是直接幫助越南政府的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政改革以確實(shí)提高行政效率，這些都有助于越南經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

第四，官方發(fā)展援助有助于提高并吸收國外直接投資（FDI），并為擴(kuò)大發(fā)展型投資項(xiàng)目作出貢獻(xiàn)。國外資本進(jìn)行投資決策時(shí)，投資者首先會(huì)關(guān)注投資該國家有沒有資本增值的可能性以及使用地方性基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用是否偏高。所以，一些脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施，如不完善的交通、通訊、能源系統(tǒng)等會(huì)給發(fā)展型投資帶來難度。ODA的介入一定程度上解決了投資者在越南的投資效率問題。

二、當(dāng)前越南政府官方發(fā)展援助資金的基本現(xiàn)狀

1993～2012年，通過19個(gè)國際援助會(huì)議，國際援助者（包括26個(gè)雙邊ODA、6個(gè)多邊ODA）與越南政府簽署的官方發(fā)展援助協(xié)議金額累計(jì)達(dá)到584億美元，占官方發(fā)展援助承諾總資金的74.77%，其中包括優(yōu)惠貸款516億美元，占官方發(fā)展援助簽署協(xié)議金額的88.4%；無償援助67.6億美元，占官方發(fā)展援助簽署協(xié)議金額的11.6%（見圖1）。

圖1　ODA承諾、簽署、支出（1993～2012年）

根據(jù)越南計(jì)劃投資部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，官方發(fā)展援助貸款資金在ODA資金的比重，從1993～2000年的80%增加到2006～2012年的93%，2011～2012年該比重已達(dá)到95.7%（見圖2）。

由圖3可以看出，官方發(fā)展援助的支出比例每個(gè)階段都有提高，但遠(yuǎn)沒達(dá)到承諾的限額。近年來，由于政府機(jī)構(gòu)、各行業(yè)部門不斷進(jìn)行ODA項(xiàng)目運(yùn)作，支出ODA的比例已經(jīng)有很大的進(jìn)步，特別是來源于日本和世界銀行的援助資金。2011年日本對(duì)越南提供的官方發(fā)展援助資金占其對(duì)全球各國援助支出規(guī)模的第二，2012年位居第一；2011年世界銀行提供的官方發(fā)展援助占越南國內(nèi)總支出的13%，2012年增加到19%。

圖2　ODA貸款資金占ODA資金的比重（1993～2012年）

圖3　1993～2012年ODA承諾、簽署、支出情況（單位：億美元）

在ODA項(xiàng)目中，交通運(yùn)輸、電信郵政等7個(gè)領(lǐng)域得到優(yōu)先發(fā)展，其ODA資金的支出情況約為164.7億美元，不過其中的159億美元是貸款而非無償援助。1993年至2012年，越南的交通運(yùn)輸行業(yè)已經(jīng)完成132個(gè)項(xiàng)目。1993～2012年，能源工業(yè)方面簽署官方發(fā)展援助的協(xié)議資金達(dá)到100億美元，無償援助（即贈(zèng)予）只占0.1%。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展及扶貧領(lǐng)域簽署的官方發(fā)展援助協(xié)議金額排在ODA資金支出的第三位，大約為88.5億美元（其中：ODA貸款74.3億美元，無償援助14.2億美元）（見圖4）。

圖4　ODA簽署的領(lǐng)域（1993～2012年）（單位：億美元）

在越南全國各地還存在著吸收和使用官方發(fā)展援助資金不平衡的狀況，以首都河內(nèi)為核心的紅河三角洲接受的官方發(fā)展援助資金最多，達(dá)到104.2億美元，西原地區(qū)接受的官方發(fā)展援助最少，僅為13.6億美元（見圖5）。

圖5　ODA簽署的分布地區(qū)及其在越南分布的比例（單位：億美元）

在官方發(fā)展援助資金的來源國方面，主要有日本、法國、德國；國際機(jī)構(gòu)方面，主要來自于世界銀行（WB）和亞洲發(fā)展銀行（ADB）（見圖6）。

圖6　援助者承諾提供的官方發(fā)展援助（1993～2012年）（單位：億美元）

三、官方發(fā)展援助在越南運(yùn)行中存在的問題

第一，對(duì)官方發(fā)展援助的頂層管理在政策體制上欠缺穩(wěn)定性和合理性，這直接影響到吸引使用ODA資金。政治體制與政策系統(tǒng)的不穩(wěn)定體現(xiàn)在20年里（1993～2012），已經(jīng)有4次改變ODA管理制度的決議，分別是1994年、1997年、2001年和2006年的中央會(huì)議。另外，各種有關(guān)的法律和決議也不斷改變，體現(xiàn)在涉及官方發(fā)展援助使用中的土地、競標(biāo)和投資管理的決議等。這些改變給官方發(fā)展援助的實(shí)施造成了實(shí)質(zhì)性的影響。同樣，對(duì)官方發(fā)展援助的管理政策和運(yùn)行體制的基本內(nèi)容主要集中在吸收的層面上，卻沒有制定項(xiàng)目具體實(shí)施的配套方案和辦法，例如：2003年的131/ND-CP決議規(guī)定了官方發(fā)展援助的管理方式，但越南財(cái)政部沒有確定官方發(fā)展援助項(xiàng)目的財(cái)政管理制度以及稅收政策，外交部也沒有簽署和實(shí)現(xiàn)對(duì)官方發(fā)展援助的國際指導(dǎo)條約，同時(shí)地方政府對(duì)于審定官方發(fā)展援助具體項(xiàng)目的管理及評(píng)價(jià)能力不足。

第二，關(guān)于官方發(fā)展援助資金的國家分級(jí)管理還有許多限制性問題，表現(xiàn)在官方發(fā)展援助管理機(jī)構(gòu)的職能及任務(wù)不夠清晰。1993年至1994年，官方發(fā)展援助的每個(gè)項(xiàng)目和援助者管理工作由政府總理指定有關(guān)部門直接負(fù)責(zé)；1996年至2012年，管理工作有所改進(jìn)，各種不同的官方發(fā)展援助項(xiàng)目分別由越南計(jì)劃投資部、財(cái)政部和越南國家銀行具體負(fù)責(zé)，但調(diào)配和批準(zhǔn)競標(biāo)性項(xiàng)目的決定權(quán)主要還是由政府總理指定的部門審定，審批項(xiàng)目和競標(biāo)的結(jié)果要經(jīng)過較長時(shí)間，這使得項(xiàng)目效果下降。另外，各部門、行業(yè)及主管機(jī)關(guān)的管理職能還不明確，而且在當(dāng)前的制度約束方面，政府對(duì)不能按時(shí)完成ODA任務(wù)的管理者責(zé)任也沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。

第三，監(jiān)督與控制官方發(fā)展援助項(xiàng)目缺少必要的反饋和評(píng)估。有資料顯示，只有15%的國家管理部門能按時(shí)地做好監(jiān)督并報(bào)告工作。由于一些工作人員的管理水平及道德素質(zhì)等問題，對(duì)官方發(fā)展援助項(xiàng)目過程中的監(jiān)控工作幾乎沒有什么效果。同時(shí)，項(xiàng)目管理部門的質(zhì)量報(bào)告沒有達(dá)到要求，與實(shí)際情況不符。一方面，對(duì)于沒有按時(shí)報(bào)告的項(xiàng)目，管理部門和國家管理機(jī)關(guān)還沒有具體的處理和懲罰機(jī)制，導(dǎo)致信息反饋遲緩。另一方面，越南還沒有形成官方發(fā)展援助項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。

第四，在實(shí)施官方發(fā)展援助項(xiàng)目的過程中，資金的浪費(fèi)現(xiàn)象還比較普遍。從越南全國的情況看，普遍的浪費(fèi)和相對(duì)嚴(yán)峻的腐敗現(xiàn)象對(duì)公民的福利增長造成了損害，也使公民對(duì)政府管理部門的信心產(chǎn)生了負(fù)面影響。因?yàn)闊o論官方發(fā)展援助項(xiàng)目是否具有優(yōu)惠性，大部分以后是要還款的，而這些壓力都落在普通的納稅人身上。

四、未來的解決對(duì)策

對(duì)越南而言，良好的政治與社會(huì)環(huán)境對(duì)官方發(fā)展援助資金的使用效果是非常重要的，越南應(yīng)進(jìn)一步完善有利于ODA的制度環(huán)境，解決對(duì)策應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：

（一）完善國家管理官方發(fā)展援助的法律制度

官方發(fā)展援助是以項(xiàng)目型的方式介入地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的，對(duì)此的征地和拆遷工作是無法回避的客觀現(xiàn)實(shí)，其直接面對(duì)的問題就是越南土地征用制度的改革問題。故此，有關(guān)清拆及安置的法律制度應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐需要完善配套措施。通過比較分析，2009年的69ND-CP號(hào)決定中關(guān)于土地利用總體規(guī)劃、土地價(jià)格、土地回購、補(bǔ)償及安置等內(nèi)容與1994年、1996年、2005年頒布的各項(xiàng)決議還存在著諸多不符合實(shí)踐發(fā)展的銜接情況。比如決定中關(guān)于賠償和灌溉工程的運(yùn)行模式就存在著不少爭議性較大的問題，主要是通過市場價(jià)來體現(xiàn)的補(bǔ)償費(fèi)用差價(jià)，要確保民眾的生活和穩(wěn)定，還需要補(bǔ)償高于遷移的費(fèi)用，補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用應(yīng)包括：支付土地成本、自然資源、再生資源、開發(fā)生產(chǎn)的平均成本、改善移民戶的生活條件等方面。所以，在中央政府所確定的規(guī)定價(jià)基礎(chǔ)上，還需要把價(jià)格決策權(quán)下放給地方政府。

（二）制定有利于吸引和使用官方發(fā)展援助項(xiàng)目與資金的總體規(guī)劃

越南中央政府制定了2014年至2025年有關(guān)官方發(fā)展援助的總體規(guī)劃，其目標(biāo)在于提高官方發(fā)展援助資金的效用。在這一總體規(guī)劃中，確定了使用官方發(fā)展援助項(xiàng)目的目的，保證總體目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，這向援助者表明越南使用官方發(fā)展援助的依據(jù)。但是在官方發(fā)展援助資金使用的確定性方面，總體規(guī)劃還有必要進(jìn)一步向援助機(jī)構(gòu)明確可以通過哪些方式獲得他們所需要的合理性、效益性及償還可能性，以便援助機(jī)構(gòu)決定是否向越南提供援助，這對(duì)于越南國家的形象具有較為務(wù)實(shí)性的認(rèn)同；同時(shí)，總體規(guī)劃中，有關(guān)官方發(fā)展援助資金的分配也應(yīng)該體現(xiàn)出促進(jìn)越南的地方政府為爭取項(xiàng)目而努力的激勵(lì)意義，越南中央政府依據(jù)各地方政府的努力程度，以此考察各地方政府在吸收和使用官方發(fā)展援助過程中是否按照進(jìn)度、符合實(shí)際并保證官方發(fā)展援助的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（三）繼續(xù)改革越南中央政府關(guān)于ODA的規(guī)制手續(xù)和監(jiān)督工作

1993年至2012年，在越南吸收和使用官方發(fā)展援助的管理過程中，行政手續(xù)規(guī)程雖然逐步得到完善，并保證“一個(gè)部門”式的審批程序，避免職能重疊，但是在未來的十年間，政府不僅要對(duì)不按照規(guī)定時(shí)間完成工作的機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰措施，還要在行政管理過程中，運(yùn)用符合國際援助或贊助機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。越南計(jì)劃投資部應(yīng)該與有關(guān)的各部、各行業(yè)配合，對(duì)2006年所確立的決議進(jìn)行細(xì)化分級(jí)管理，提高溝通效率。同時(shí)為使吸引和使用官方發(fā)展援助的總體規(guī)劃發(fā)揮作用，政府應(yīng)挑選好ODA的專家隊(duì)伍，結(jié)合國內(nèi)外環(huán)境為專家隊(duì)伍提供官方發(fā)展援助項(xiàng)目培訓(xùn)。除了向援助者提出優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域以外，還要提出經(jīng)濟(jì)、政治的優(yōu)惠條件及調(diào)配、協(xié)調(diào)、談判的方式，讓援助者有投資興趣。

（四）提高政府管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾對(duì)官方發(fā)展援助項(xiàng)目的重要性認(rèn)知

對(duì)官方發(fā)展援助的正確觀點(diǎn)是，國外和國際財(cái)政組織的借款是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的補(bǔ)充資金，但在一定的期限內(nèi)，國家是要償還援助者的本金和利息的，為此有時(shí)必須接受一些附加成本，例如，給官方發(fā)展援助項(xiàng)目的優(yōu)惠政策導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)失去了市場，或者由于市場開放降低了進(jìn)口關(guān)稅等，而且在相當(dāng)程度上，官方發(fā)展援助的項(xiàng)目是以犧牲國內(nèi)的資源成本為代價(jià)的。無效使用官方發(fā)展援助資金，國家不僅不能還款，而且造成很多國債，使國家陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這在巴西、阿根廷等國家的ODA實(shí)踐中已得到證明。為有效使用官方發(fā)展援助，政府和直接管理官方發(fā)展援助的機(jī)構(gòu)（計(jì)劃投資部、財(cái)政部等）要不斷地培訓(xùn)、宣傳和解釋官方發(fā)展援助項(xiàng)目的本質(zhì)和重要性，使人們認(rèn)識(shí)到有效使用官方發(fā)展援助會(huì)產(chǎn)生什么好結(jié)果，反過來，無效使用官方發(fā)展援助會(huì)讓國家面臨什么樣的困局。

從2003年至今，旨在提高援助效果的一系列國際性活動(dòng)一直在越南進(jìn)行。千年發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不僅取決于官方發(fā)展援助的增長，也取決于援助實(shí)效的提高，援助行動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量上的協(xié)調(diào)一致是重要的前提條件。正如2003年《羅馬標(biāo)準(zhǔn)化宣言》和2005年《援助實(shí)效問題巴黎宣言》所呼吁的那樣，官方發(fā)展援助應(yīng)與受援國的優(yōu)先項(xiàng)目和方案編制制度相一致，以提高其支出實(shí)效。取消援助的附帶條件是提高發(fā)展援助實(shí)效的關(guān)鍵因素，沒有附帶條件的約束，發(fā)展中國家的采購政策和管理實(shí)踐將具有更大的自主決定權(quán)。因此，從長遠(yuǎn)來看，越南政府在制定官方發(fā)展援助政策和使用ODA資金的過程中，要充分考慮到國外援助組織提出的投資要求和附帶條件，以保證官方發(fā)展援助決策的獨(dú)立性，這是增強(qiáng)國家自主性的戰(zhàn)略性要求。

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10．越南計(jì)劃投資部：《2001～2010年：吸引與使用ODA的方向》，《越南經(jīng)濟(jì)信息》2010年第21期。

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12．世界銀行：《1998～2008年的援助情況》，河內(nèi)：越南國家政治出版社，2010年版。

（責(zé)任編輯：李碧華）

Official Development Assistance（ODA）in Vietnam：Discussion on the Analysis of the Status Quo and Trend（1993～2012）

（Vietnam）Nguyen Thuy Dung

In the process of reform and opening up of Vietnam，ODA is regarded as one of the most important sources of funds to promote national economic and social development.Part of the funds met the urgent demand for capital of national industrialization and modernization process，and promoted the economic growth and poverty reduction.But ODA is not just the loan problems，it is also constrained under the economic and political environment.Between the years of 1993 to 2012，the ODA fund in Vietnam has its own characteristics，but there are many problems.From the perspective of government management，the use of strategy of ODA project and funds should focus on four aspects of system regulation，national strategy，supervision and administration and the public cognition.etc.

Vietnamese Government；Official Development Assistance；Countermeasure

D73/77.3

A

1003-2479（2016）01-0033-05

※南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院（越南）博士研究生