卓和平

淺析建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計

卓和平

一、建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計概述

我國成立專業(yè)的工程造價咨詢機構(gòu)已經(jīng)有近二十年的歷史，這些專業(yè)咨詢機構(gòu)成立后，通過工程結(jié)算審核等專業(yè)咨詢方式在節(jié)約投資，提高項目投資效益方面發(fā)揮了不可替代的作用，但這種事后的結(jié)算審計也存在固有的局限性。由于這種結(jié)算審計在竣工后進行，工程項目已經(jīng)既成事實，審計人員遠離具體的建設(shè)過程，只能根據(jù)竣工的工程項目的現(xiàn)實情況和工程施工過程中產(chǎn)生的書面簽證記錄來審核，即使某些地方不合理，也無法通過合理化建議來節(jié)約成本，事后的結(jié)算審計發(fā)揮的作用受到了限制，尤其是隨著工程量清單報價方式的推廣，事后的結(jié)算審計發(fā)揮的作用更是越來越小。

2010年12月底，國家審計署制定了《政府投資項目審計規(guī)定》，明確規(guī)定了對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學校、醫(yī)院等工程，應(yīng)當有重點地對其建設(shè)和管理情況實施跟蹤審計。隨著我國工程造價體制改革的深入，業(yè)主控制成本意識的提高，以及國外一些先進的管理方法和管理理念的引進，業(yè)主也不再滿足于工程竣工后的結(jié)算審核。工程項目成本控制的重心也逐漸由事后的靜態(tài)控制向事中、事前動態(tài)的控制轉(zhuǎn)移，全方位、全過程地控制成本的觀念越來越深入人心，而業(yè)主由于人員、專業(yè)水平等多方面原因，本身無法進行全過程的動態(tài)的成本控制，在這種情況下，專業(yè)的造價咨詢機構(gòu)推出的工程項目跟蹤審計受到了業(yè)主的普遍歡迎。

建設(shè)項目跟蹤審計就是指獨立的審計機構(gòu)和審計人員（含配合審計部門協(xié)審的社會中介機構(gòu)和專業(yè)人員），運用審計技術(shù)，依據(jù)國家的有關(guān)法律、法規(guī)和制度規(guī)范，對建設(shè)項目從投資立項到竣工交付使用各階段經(jīng)濟管理活動的真實、合法、效益進行審查、監(jiān)督、分析和評價的過程，造價咨詢單位通過提供合理化建議、造價專業(yè)咨詢、方案設(shè)計、數(shù)據(jù)審核等方法，控制工程項目建設(shè)成本，節(jié)約資金，提高投資效益。在實施過程中以市場為中心對造價進行動態(tài)控制和管理。項目建設(shè)前期重點控制概算合理性，協(xié)助業(yè)主實施限額設(shè)計，高標準編制工程量清單；工程實施階段，由于外部條件的變化，設(shè)計階段未考慮周全的因素往往就暴露出來，導致設(shè)計變更，造價也隨之變化。這就需要審計人員對建設(shè)工程運行中出現(xiàn)的問題及時研究分析，并及時采取糾正措施，使目標得以順利實現(xiàn)。這一階段是造價動態(tài)控制最集中的過程。審計人員的大量工作也應(yīng)該在這個階段完成。前兩階段工作做好了，最后結(jié)算審核就能達到合理控制與確認工程造價的目的。

二、審計范圍及內(nèi)容

（一）建設(shè)項目前期準備階段審計

本階段主要是審查基本建設(shè)程序是否合規(guī)，項目建設(shè)審批文件是否合法、手續(xù)是否完備：

1.審查建設(shè)項目的審批文件。

2.審查設(shè)計概算是否按有關(guān)部門批復的規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容進行編制。

3.項目建設(shè)資金來源是否落實。

4.檢查內(nèi)控制度建立、執(zhí)行情況。

（二）建設(shè)項目實施過程中的審計

本階段是項目的實施階段，重點審查工程招投標、合同和計量與支付等方面，嚴把計量支付關(guān)，合理協(xié)助建設(shè)單位控制工程變更與索賠，積極向建設(shè)單位提供合理化建議，防范各種風險損失。

1.審查標底（或控制價）和工程量清單的編制是否合理、完善，審查主要材料單價的確定是否合理；在中標通知書發(fā)出前對招投標的各個環(huán)節(jié)進行審查，是否公開、公平、公正，招標投標程序是否合法合規(guī)，招標投標有關(guān)文件是否齊全完整。

2.審查合同是否具備合法性、合規(guī)性和完備性，合同（包括總承包合同、勘察設(shè)計合同、施工合同、采購合同、監(jiān)理合同等）文件是否完整，合同主體是否有明確授權(quán)，合同條款的內(nèi)容是否全面、真實，簽訂的手續(xù)是否完備，特別是審查工程合同有關(guān)結(jié)算條款的合規(guī)性及有效性，與招標文件和投標承諾是否一致。

3.審查工程量清單項目以外的額外支付的簽證是否合理，工程單價或合價的調(diào)整是否合理，工程設(shè)計變更是否合理等。

4.在項目實施過程中，審計組可以視必要情況進行如下工作：

（1）檢查建設(shè)項目相關(guān)人員到位情況。如施工單位“五大員”是否及時到位，監(jiān)理單位到位人員是否具備相應(yīng)的資質(zhì)和崗位證書。

（2）檢查合同履行情況。如建設(shè)項目相關(guān)的單位是否認真履行合同條款，有無違法分包、轉(zhuǎn)包工程等。

（3）檢查施工現(xiàn)場記錄。如工程設(shè)計變更、施工現(xiàn)場簽證手續(xù)是否合規(guī)、及時、完整、真實；主要材料是否有合格證、質(zhì)保書等質(zhì)量保證資料；有關(guān)工作日志、施工資料是否齊全，隱蔽工程的有關(guān)圖片、文字資料是否齊全、真實；設(shè)計變更是否按規(guī)定程序辦理等。

（4）檢查建設(shè)資金使用情況。如預付工程款是否按工程進度支付，有沒有附工程量清單，并經(jīng)監(jiān)理工程師簽字；重點關(guān)注數(shù)額較大且長時間不結(jié)轉(zhuǎn)的預付工程款、預付備料款，防止出現(xiàn)超付工程款現(xiàn)象；費用支出是否合法合規(guī)等。

5.對重大工程設(shè)計變更、工程經(jīng)濟簽證和合同條款變更要及時介入，提供合理化建議。

（三）建設(shè)項目竣工后期審計

1.建設(shè)項目竣工驗收審計?？⒐を炇帐欠癜匆?guī)定內(nèi)容和程序進行；驗收的竣工報告、圖紙、文件等資料是否齊全；是否及時辦理了有關(guān)交接手續(xù)；驗收時，有關(guān)職能部門人員是否參與；驗收中提出的問題有無按規(guī)定進行處理。

2.工程竣工結(jié)算審計。全面準確計算工程量，檢查定額套用是否正確，主材費的計入是否符合有關(guān)規(guī)定；施工合同規(guī)定的內(nèi)容有無全面履行。及時糾正工程結(jié)算中的高估冒算和弄虛作假，實事求是地核定工程造價。

3.工程成本核算審計。檢查工程成本核算及賬務(wù)處理是否符合《國有建設(shè)單位會計制度》的要求，是否有利于建設(shè)項目的管理和竣工決算的需要。審查建設(shè)單位管理費用的計取范圍和標準是否符合《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，費用支出是否符合“合法、合規(guī)”原則，有無超列管理費用情況。

4.工程竣工財務(wù)決算審計?？⒐へ攧?wù)決算的編制依據(jù)是否符合國家的有關(guān)規(guī)定，資料是否齊全，手續(xù)是否完備；對工程節(jié)超情況以及剩余資產(chǎn)是否妥善處理；審查竣工決算報表的真實與合法性。

（四）審計方法

1.審計組在工作過程中提出的建議或要求等應(yīng)采用書面形式，往來文件或資料須雙方簽收。

2.積極主動配合建設(shè)單位依據(jù)項目管理進度計劃和實施情況進行跟蹤審計。

3.審計組在項目現(xiàn)場設(shè)立辦公場所，與建設(shè)單位建立定期例會制度，參加建設(shè)單位重要例會；審計人員應(yīng)經(jīng)常深入施工現(xiàn)場，掌握工程進度、變更等真實情況，了解工程建設(shè)中涉及的有關(guān)技術(shù)問題，及時提出審計意見或建議，并做好相關(guān)記錄。

4.對進入施工現(xiàn)場的工程所需設(shè)備與主要材料要進行查驗、核對和記錄，保證其品牌、規(guī)格型號和質(zhì)量等符合合同要求。

5.注重隱蔽工程的審核。

6.在審計中做到依法審計，客觀公正，不能任憑個人感情去對待具體事務(wù)，杜絕冒然行事，掌握好審計標準。

7.工程竣工財務(wù)決算審計，要全面核實建設(shè)單位實際發(fā)生的各項費用、實際購置設(shè)備數(shù)量和價格，防止決算中弄虛作假，以保證形成新的固定資產(chǎn)的真實性。

三、存在的問題

1.業(yè)主對跟蹤審計認識不明確，無法合理地界定造價咨詢單位跟蹤審計的工作內(nèi)容。跟蹤審計雖然已經(jīng)進行了10余年，但很多業(yè)主單位對跟蹤審計應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么沒有明確認識，片面地認為跟蹤審計就是控制對施工單位的付款額度，這就將跟蹤審計的工作內(nèi)容簡單化，這種片面認識產(chǎn)生了不良后果：業(yè)主在進行招標選擇跟蹤審計中介機構(gòu)時，由于業(yè)主及其委托的招標代理公司對跟蹤審計認識不清，招標代理公司沒有幫助業(yè)主設(shè)計合理的招標程序，招標標書的內(nèi)容設(shè)計不明確，沒有規(guī)定跟蹤審計的具體內(nèi)容。而中介機構(gòu)根據(jù)自己的理解和對跟蹤審計工作內(nèi)容的承諾來報價，不同的工作內(nèi)容，報價當然不一樣。而業(yè)主和招標代理機構(gòu)在制定評標標準時，根本不重視投標書中的工作內(nèi)容承諾，僅僅關(guān)注各中介機構(gòu)的審計收費額，將收費額的高低作為選擇跟蹤審計機構(gòu)的唯一標準。在各中介機構(gòu)工作內(nèi)容不一樣的前提下來簡單比較收費額的高低，在這種情況下，致使中介機構(gòu)不是在提高服務(wù)質(zhì)量上下工夫，而是通過低價競爭來承攬業(yè)務(wù)，形成惡性的不正常的價格戰(zhàn)，而收費上不去，又無法提供高質(zhì)量的服務(wù)，久而久之，形成惡性循環(huán)的怪圈。而收費較高，服務(wù)質(zhì)量更好的中介機構(gòu)反而無法生存，對跟蹤審計的發(fā)展非常不利。

2.部分工程項目的業(yè)主代表出于自身私利考慮，不想讓中介機構(gòu)參與過多，導致中介機構(gòu)無法發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.相關(guān)法律、法規(guī)不夠完善。跟蹤審計是在建設(shè)全過程實時進行的一種動態(tài)審計，作為一種全新的審計模式，審計人員承擔著重大的責任和風險，這就需要相關(guān)的法律、法規(guī)作為支撐，為跟蹤審計部門提供衡量的標準。

4.中介機構(gòu)對跟蹤審計的認識不清，從事跟蹤審計的人員良莠不齊，使跟蹤審計流于形式。中介機構(gòu)的人員都非常熟悉事后的結(jié)算審計，但對跟蹤審計的認識卻是片面的、不系統(tǒng)的、不完善的。例如，大部分中介機構(gòu)對跟蹤審計的目的認識不清，沒有認識到在控制工程成本時，不但要考慮建設(shè)階段靜態(tài)的工程造價，還要考慮竣工驗收后項目的運營成本，跟蹤審計成本控制的目的是在考慮整個項目建設(shè)及運營期的前提下，使項目建設(shè)期造價和運營期成本合計的凈現(xiàn)值最低。再如，中介機構(gòu)沒有認識到在進行造價咨詢時，跟蹤審計人員控制成本的方式是提供咨詢和建議，最終決策權(quán)還在于業(yè)主，但審計人員應(yīng)該向業(yè)主說明不同施工工藝或不采取審計人員建議所帶來的后果及對工程造價的影響。

5.跟蹤審計投標書僅僅成了中介機構(gòu)獲取跟蹤審計資格的一種敲門磚，而沒有成為對雙方責權(quán)利約定的一種法律文件。

四、解決方法

為了更好地發(fā)揮跟蹤審計的作用，根據(jù)跟蹤審計過程中存在的問題，筆者建議采取以下幾種方法：

1.行業(yè)管理部門完善關(guān)于跟蹤審計的規(guī)定，對跟蹤審計進行恰當定性，對跟蹤審計的工作內(nèi)容、方法、收費，尤其是當中介機構(gòu)不能恰當?shù)貓?zhí)行跟蹤審計時的責任認定及處理進行明確的規(guī)定，使得中介機構(gòu)及其人員對跟蹤審計有清晰、統(tǒng)一的認識。當中介機構(gòu)犯了錯誤，就能通過國家規(guī)定來界定中介機構(gòu)的責任，對中介機構(gòu)進行通報公示、停業(yè)整頓等處罰，最終使中介機構(gòu)的責、權(quán)、利對等，促使中介機構(gòu)下大力氣去抓跟蹤審計的服務(wù)和質(zhì)量，使跟蹤審計發(fā)揮應(yīng)有的作用。

跟蹤審計的具體工作內(nèi)容應(yīng)該劃分不同階段，中介機構(gòu)在不同階段應(yīng)該發(fā)揮不同的作用，根據(jù)國外的一些先進的做法，同時結(jié)合中國國情，筆者認為不同階段的具體工作內(nèi)容如下：在界定跟蹤審計工作內(nèi)容的情況下，行業(yè)管理部門要組織跟蹤審計方面的研討班、培訓班及其他形式的培訓，提高中介機構(gòu)跟蹤審計的素質(zhì)，提高全社會對跟蹤審計的正確認識，促進跟蹤審計的發(fā)展。

2.中介機構(gòu)應(yīng)加大對跟蹤審計的研究，對跟蹤審計過程中的經(jīng)驗進行及時的總結(jié)、提煉，對出現(xiàn)的新問題內(nèi)部進行集體探討，以便集眾之長，發(fā)現(xiàn)新對策，提高對跟蹤審計的認識，減少跟蹤審計工作失誤，樹立中介咨詢機構(gòu)的良好信譽，促進跟蹤審計業(yè)務(wù)的良好發(fā)展。

3.業(yè)主在選擇跟蹤審計中介機構(gòu)時，要完善招標程序及招標標書的設(shè)計。業(yè)主應(yīng)該在招標代理公司的協(xié)助下，對將要委托的跟蹤審計機構(gòu)的工作內(nèi)容進行明確的規(guī)定，然后在工作內(nèi)容一致的前提下，再來比較各中介機構(gòu)的收費額。當然，單單看一個公司的資質(zhì)也是說明不了問題的。業(yè)主在選擇中介機構(gòu)時，可以咨詢該中介機構(gòu)以前或目前的客戶，查詢他們的業(yè)績，聽聽他們的評價，了解中介機構(gòu)以前的工作流程和工作效果，這樣選擇的結(jié)果可能要比簡單比較資質(zhì)和收費效果要好很多。

作者單位：湖南省天平項目管理有限公司