梁劍++陳恩倫

摘 要

文章以黑龍江省肇東市教師罷課為例，對教師罷課事件的發(fā)生機(jī)理進(jìn)行分析，指出教師通過罷課來維權(quán)缺乏正當(dāng)性。要想規(guī)避罷課等社會群體事件，必須要在法治框架下完善權(quán)利救濟(jì)渠道，建立和健全民意采集機(jī)制和輿論反饋機(jī)制，提供多元和開放的利益表達(dá)機(jī)制，尤其是利益實(shí)現(xiàn)的法律程序機(jī)制，最大化地減少社會沖突，促成社會良性政治形態(tài)。

關(guān)鍵詞

罷課 罷課維權(quán) 權(quán)利救濟(jì) 群體事件

有社會便有糾紛，這是任何社會都無法避免的。無論是罷工還是罷課，其實(shí)質(zhì)都是勞資爭議的具體表現(xiàn)，只要勞資雙方存在，罷工就不可避免。在這種情況下，對政府而言關(guān)鍵是如何緩和沖突，規(guī)避沖突。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會矛盾激發(fā)，諸種維權(quán)行動也頻頻見諸各種媒體。最令人困惑的是，在這個(gè)“走向法治”的時(shí)代，為何還有如此多的非法律途徑的維權(quán)方式？對社會民眾而言，當(dāng)權(quán)益受損時(shí)，究竟選擇何種途徑維權(quán)，這不僅取決于自身特征，而且也受社會環(huán)境以及現(xiàn)行法律制度的制約。

一、案例回顧

2014年11月14日，黑龍江省肇東市中小學(xué)教師代表與當(dāng)?shù)厥腥耸戮诸I(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行談判，要求加工資、一次性返還被扣十余年的養(yǎng)老保險(xiǎn)、公布審批工資細(xì)節(jié)以及補(bǔ)開邊遠(yuǎn)地區(qū)補(bǔ)助等，200多名教師集合到肇東市人民政府門前聲援，但“談判失敗”。2014年11月15～16日，肇東市政府對教師們的談判要求進(jìn)行了初步解答，但教師們并不滿意。期間，肇東市各個(gè)中小學(xué)校教師聯(lián)名，向政府部門提交了第二份聯(lián)名訴求書。2014年11月17日，肇東市教師們的訴求并未得到解決，肇東市政府反而向校方施壓，全市市直和農(nóng)村中小學(xué)8000多名教師集體于17日發(fā)起罷工維權(quán)，全市中小學(xué)全部停課，最多時(shí)達(dá)750多人在政府門前聚集。罷課事件發(fā)生后，肇東市委、市政府以及教育局等相關(guān)部門開始介入，市委書記親自走向廣場和老師溝通并道歉，肇東市政府也給出詳細(xì)書面解釋，才使此次罷課事件逐漸得到平息，中小學(xué)校才陸續(xù)恢復(fù)上課教學(xué)[1]。黑龍江肇東市教師集體罷課事件引起了整個(gè)社會的廣泛關(guān)注，社會各種評論隨之而來，有人認(rèn)為教師罷課是教師道德下滑的表現(xiàn)，凸顯教師信任危機(jī)，也有人認(rèn)為教師罷課是由于當(dāng)?shù)卣丝劢處煿べY引發(fā)無奈之舉，等等?？瓷先?，這些評論似乎都有理，但是如果不對教師罷課發(fā)生機(jī)制進(jìn)行分析，就不能對整個(gè)教師罷課現(xiàn)象做出全面的把握，也難以對教師罷課提出有針對性的措施予以規(guī)避。

二、教師罷課事件的發(fā)生機(jī)理

作為一種社會群體性事件，教師罷課是有其發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理的。把握好教師罷課的內(nèi)在機(jī)理，才能對教師罷課現(xiàn)象進(jìn)行科學(xué)分析，找到規(guī)避教師罷課行為的方法或策略，促進(jìn)社會和諧。教師罷課等群體性事件的發(fā)生，一般都是在合理利益訴求未能獲得滿足的情況下才訴諸集體行動的，且不以政治對抗為目的，否則一般都不會選擇如此高成本代價(jià)方式來進(jìn)行。從宏觀層面來看，社會轉(zhuǎn)型下各種利益變遷與失衡是教師罷課發(fā)生的大背景；從中觀層面來看，地方政府在落實(shí)國家政策時(shí)的缺位或不到位是造成其產(chǎn)生的主要原因；從微觀層面來看，某一項(xiàng)特殊事件的刺激成為了導(dǎo)火索，直接導(dǎo)致了教師罷課事件的發(fā)生。

首先，從宏觀層面來分析，社會轉(zhuǎn)型背景下各種利益變遷導(dǎo)致各種矛盾突發(fā)，教師罷課事件不可避免。在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，整個(gè)社會的利益關(guān)系和利益格局正處于一個(gè)變化階段，隨著利益主體多元化，利益訴求的方式也呈多樣化趨勢。不同階層之間的利益、局部與整體利益、個(gè)體與集體之間的利益都相互交織，利益關(guān)系處理不當(dāng)就會引發(fā)各種事件。自20世紀(jì)90年代以來，隨著教育體制改革的深入，教育領(lǐng)域內(nèi)的不公平日益凸顯，教育貧富差距越來越大，引發(fā)了廣大中下層教師們的不滿。以黑龍江省肇東市中小學(xué)教師為例，隨著教育體制改革的進(jìn)程而發(fā)展，但是他們卻享受不到教育改革帶來的利益成果，待遇不增反降，利益受損嚴(yán)重，引發(fā)廣大中小學(xué)教師的不滿。久而久之，使民眾對合法性權(quán)威產(chǎn)生了不同的認(rèn)識，質(zhì)疑成為他們最后的一種態(tài)度。

其次，從中觀層面來分析，利益受損而體制內(nèi)尋求解決無果是引發(fā)教師罷課的主要原因。任何一種集體突發(fā)性事件都是以利益受損事件作為前提的，否則人們一般不會選擇成本代價(jià)如此高的方式來進(jìn)行。在黑龍江肇東教師罷課事件中，廣大中小學(xué)教師待遇偏低，教師近十來年工資一直被拖欠，其他福利待遇又沒有提高，引發(fā)教師們的不滿。從地區(qū)對比來看，肇東市中小學(xué)教師利益受損是一個(gè)明顯的事實(shí)，這也是引發(fā)教師罷課事件的主要原因。在此情況下，利益受損必然會尋求體制內(nèi)的補(bǔ)償或者救濟(jì)。如果民眾能夠通過體制內(nèi)途徑如協(xié)商、上訴等途徑解決，那么民眾問題也就不復(fù)存在。而問題一般都是因?yàn)轶w制內(nèi)途徑受阻，滿足不了民眾的利益訴求而產(chǎn)生。因此，可以說任何一個(gè)社會群體事件的產(chǎn)生都是基于體制內(nèi)解決無果的前提而產(chǎn)生的。黑龍江省肇東市教師集體罷課事件也是由于教師們的訴求無果而導(dǎo)致的。

最后，從微觀層面來分析，特定事件的刺激成為整個(gè)事件發(fā)生的導(dǎo)火索。從社會學(xué)角度來看，利益受損是作為事件發(fā)生的初級刺激，但如果事件處理當(dāng)局處置不當(dāng)，其將會成為整個(gè)事件的次級刺激，成為事件引發(fā)的導(dǎo)火索。在黑龍江肇東教師集體罷課事件中，教師們的第二次聯(lián)名訴求被拒后反而被政府鎮(zhèn)壓，這構(gòu)成了此次事件的次級刺激，加劇了整個(gè)事件的惡化，直接引發(fā)了教師集體罷課事件的產(chǎn)生。在次級刺激事件發(fā)生過程中，由網(wǎng)絡(luò)、大眾媒介引發(fā)的流言對當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生了巨大的輿論壓力，導(dǎo)致了當(dāng)?shù)卣y以掌控整個(gè)事件。在這種情況下，群體性事件自然而然就發(fā)生了。

通過以上宏觀、中觀和微觀層面的分析，在教師罷課事件的演化機(jī)理中，中觀層面的教師利益受損、尋求體制內(nèi)解決問題無果以及微觀層面的次級刺激是引發(fā)罷課事件的關(guān)鍵，但都是在社會轉(zhuǎn)型這個(gè)大背景下產(chǎn)生的。

三、對中小學(xué)教師罷課維權(quán)的法理思考

1.教師沒有罷課權(quán)

首先，從法理角度來看，在我國當(dāng)前語境下教師是沒有罷課權(quán)的。盡管罷課權(quán)作為罷工權(quán)的變種，在世界范圍內(nèi)被以基本人權(quán)來對待，但從我國現(xiàn)有法律對罷工（課）權(quán)的法律規(guī)定來看，它是缺乏法律依據(jù)的。眾所周知，從權(quán)利的發(fā)展及存在形態(tài)來看，權(quán)利可分為應(yīng)有權(quán)利、法律（定）權(quán)利和實(shí)有權(quán)利三種。作為一種社會現(xiàn)象，罷工只有得到法律的確定與認(rèn)可，才具有正當(dāng)性。對于罷工權(quán)而言，如果要得到國家保障，就必須通過立法轉(zhuǎn)化為實(shí)證性的法律權(quán)利。罷工權(quán)是勞動者從法理上應(yīng)該享有的權(quán)利，這在國際人權(quán)公約里也得到了確認(rèn)，作為一項(xiàng)基本人權(quán)，理應(yīng)為廣大勞動者所享有。但是，對于任何一項(xiàng)法律制度、權(quán)利的厘定都需要結(jié)合具體的歷史背景和國情，離開了特定的環(huán)境，法律、權(quán)利也就失去了其原本的價(jià)值。法定權(quán)利主要是指國家立法機(jī)關(guān)通過正式程序在成文法中加以明確規(guī)定的權(quán)利，否則將不是法定權(quán)利。倘若要將某一種與公共秩序相沖突的行為，或侵犯其他個(gè)體利益的行為說成是一項(xiàng)合法的權(quán)利，那么就必須在憲法或法律中找到淵源。法定權(quán)利向社會大眾公布，具有明確性、相對性、對應(yīng)性、受保障性等特征。罷課，作為一種社會現(xiàn)象，只有得到國家法律的確定與認(rèn)可，才是正當(dāng)與合法的。對于罷課權(quán)來說，想要得到國家保障，就必須通過立法轉(zhuǎn)化為實(shí)證性的法律權(quán)利。

其次，從權(quán)利自由的相對性來看，姑且說罷課權(quán)作為教師的一項(xiàng)基本人權(quán)，教師有行使其權(quán)利的自由，無可厚非。但是，作為權(quán)利主體在行使權(quán)利時(shí)，都必須以不侵犯他人、其他組織或社會、國家的利益為前提，如果在行使自己權(quán)利的同時(shí)也損害了他人或社會、國家的利益，那么這項(xiàng)權(quán)利將會失去合法性基礎(chǔ)，是不道德的，甚至是違法的。教師罷課權(quán)的行使勢必會導(dǎo)致學(xué)生受教育權(quán)的侵害。對于廣大學(xué)生來說，教師勞動報(bào)酬福利權(quán)益的損害并非是他們造成，但是如果教師集體罷課，卻讓他們承擔(dān)自己的受教育權(quán)遭到損害的現(xiàn)實(shí)，有失公平，這是不道德的，也是非法的。

再次，從世界其他國家對罷工權(quán)的規(guī)章制度來看，行使罷工權(quán)是有嚴(yán)格的條件和范圍的。對于特定的行業(yè)、職業(yè)以及行為主體而言，他們是沒有罷工權(quán)的。一般都嚴(yán)格規(guī)定，國家公務(wù)員、國企職員以及其他公職人員，公用事業(yè)以及關(guān)系國計(jì)民生或國家安全等行業(yè)都不得舉行或參與罷工。美國《行政部門與政府官員和雇員法》規(guī)定，禁止政府雇員罷工，對罷工的政府雇員要立即予以解雇剝奪其公務(wù)員身份，并喪失三年被任何國家機(jī)關(guān)雇傭的資格[2]。世界各國對罷工主體的確定都只限定為一般勞動合同關(guān)系中的勞動者，把教師、公務(wù)員等公用事業(yè)人員排除在外，其目的是為了防止罷工（罷課）所帶來的損失和影響過于嚴(yán)重。這些人員所在部門是國家、社會的公共福利部門，他們提供的產(chǎn)品（或服務(wù)）具有強(qiáng)烈的外在性特點(diǎn)，一旦罷工，將會帶有強(qiáng)烈的成本外在性，給民眾造成巨大損害，極易造成社會動亂，也違背了設(shè)立罷工權(quán)的初衷，故應(yīng)予以限制。對于教師而言，無論是教學(xué)還是其他教育服務(wù)和科研行為，都具有明顯的外在性，一旦教師罷課，將會造成一系列的連帶效應(yīng)，其成本相當(dāng)高，因而在世界各國都被禁止罷課。

最后，從我國教師的法律性質(zhì)、教師的職業(yè)道德層面來看，教師也是無法享有罷課權(quán)的。在我國，教師不僅是一個(gè)勞動者，它更是一個(gè)專業(yè)人員和公共服務(wù)人員，承擔(dān)著教書育人的歷史使命，他不僅有個(gè)人職責(zé)，而且還肩負(fù)著社會公共職責(zé)。教師這一職業(yè)是以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，并對社會具有廣泛支配力和影響力的職業(yè)，它不同于社會其他職業(yè)的根本在于其公共性與教育性。對于任何一種職業(yè)來說，最為重要的是職業(yè)操守。眾所周知，操守是指人之為人的最基本的內(nèi)心守護(hù)的準(zhǔn)則。做人若失了操守，便是失去了做人的價(jià)值；如果違背了職業(yè)操守，就是最大的失職和失德。作為教師，其職業(yè)準(zhǔn)則是將學(xué)生的生命與發(fā)展、國家民族和社會育人的責(zé)任放在頭等重要位置[4]，因而罷課是違背職業(yè)道德的。

2.教師權(quán)利救濟(jì)的貧困

教師權(quán)利的法律救濟(jì)是指當(dāng)教育行政主體或其他的國家機(jī)關(guān)或社會組織在管理過程中侵犯了教師的權(quán)利時(shí)，教師可以通過申訴、行政復(fù)議、行政訴訟或調(diào)節(jié)的方式獲得法律上的補(bǔ)償[3]。盡管到目前為止我國教育法制建設(shè)已經(jīng)取得初步成就，但限于各種因素的制約，教師在權(quán)利救濟(jì)上仍然沒有得到有效保障，呈現(xiàn)出權(quán)利救濟(jì)的貧困。

首先，權(quán)利救濟(jì)途徑單一。在教育法律實(shí)踐中，教師權(quán)利救濟(jì)主要是通過教育行政申訴、復(fù)議和訴訟等三種方式來實(shí)現(xiàn)。教師申訴是指教師對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)以及有關(guān)政府部門做出的處理不服，或侵犯其合法權(quán)益的行為，向有關(guān)教育行政部門或有關(guān)的其他政府部門提出要求做出重新處理的制度[5]。對于本文研究中的黑龍江省肇東市教師工資被拖欠問題，教師只能向地方政府提出訴求，而政府勢必會從政府當(dāng)局利益出發(fā)，維護(hù)自身利益而侵害教師權(quán)益。對教師權(quán)利救濟(jì)的其他方式而言，從我國現(xiàn)有《教育法》、《教師法》的法律規(guī)定來看，其他救濟(jì)途徑如訴訟、仲裁等均沒有提及，一定程度上影響了教師權(quán)利的法律救濟(jì)。

其次，法律操作性不強(qiáng)。依照我國現(xiàn)行教育法律的規(guī)定，當(dāng)教師權(quán)利受到侵害時(shí)，可以向有關(guān)部門提出申訴。一般而言，教育界和司法界都將“有關(guān)部門”理解為學(xué)校的教育行政主管部門，但是這種模糊性的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中容易導(dǎo)致教育行政部門各機(jī)構(gòu)互相推諉，致使效率低下或無法解決具體問題。我國許多教育行政部門尚沒有建立獨(dú)立的教育申訴機(jī)構(gòu)并配備專門的人員，這不利于對教育申訴及時(shí)受理和裁決，不利于對教師合法權(quán)利進(jìn)行保護(hù)[6]。此外，在申訴時(shí)限和程序上規(guī)定不明確，加大了權(quán)利救濟(jì)的模糊性與不可操作性。如我國《教師法》規(guī)定：教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)利的，或者對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)做出處理?！督處煼ā穼處熒暝V所適用的程序沒有明確規(guī)定，在很大程度上影響了教師申訴制度效力的發(fā)揮，在客觀上也影響了教師行政復(fù)議和行政訴訟的后續(xù)進(jìn)展[5]。

3.建立利益訴求機(jī)制刻不容緩

基于對黑龍江肇東市教師集體罷課事件分析，如果拋開引發(fā)教師集體罷課的原因，單從民意采取與反饋層面來分析也可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國利益訴求機(jī)制存在嚴(yán)重問題。黑龍江省肇東市教師對當(dāng)?shù)亟逃滞锨范嗄旯べY不滿，對不明扣錢有異議，早在罷課之前好幾天就已表達(dá)，這在各種網(wǎng)站、媒體上均有報(bào)道和記載。然而，當(dāng)?shù)卣畢s沒有關(guān)注這些民意訴求。那些接連的民意訴求均未能引發(fā)當(dāng)?shù)卣某浞种匾?，不僅不重視問題的解決，還向各校校長施壓，要求教師不得鬧事，否則將予以嚴(yán)懲。對于校長而言，他只是代表廣大教師向政府當(dāng)局傳達(dá)民意，把教育實(shí)踐中的問題傳達(dá)給政府，其本身也是一名教師。如果失去了校長這個(gè)中間橋梁，廣大教師的民意就更加得不到傳達(dá)。于是便引發(fā)了一場幾千人的罷課維權(quán)事件，全市中小學(xué)被迫停課，把事件推向了不可挽回的地步。教師們起初走的是正常維權(quán)渠道，發(fā)現(xiàn)此路不通，于是便采用了罷課、街頭聚集這一“非正?！钡木S權(quán)渠道來給政府施壓，希望利益訴求能得以解決?？梢娍闯?，一連串線下、線上的民意表達(dá)并未引起當(dāng)?shù)毓俜降闹匾暎葲]能重視到線下的維權(quán)輿情，也未能監(jiān)測到線上的網(wǎng)絡(luò)輿情。未能建立起一個(gè)有效的利益訴求機(jī)制，對民眾的動向和心理訴求缺乏足夠的了解，最終導(dǎo)致了教師群體罷課事件的發(fā)生。

四、對教師罷課事件的規(guī)避

黑龍江省肇東市教師罷課事件已經(jīng)過去，但是它給整個(gè)社會帶來了深刻反思。要想規(guī)避“罷課”等社會群體事件再次發(fā)生，必須要強(qiáng)化政府責(zé)任，在法治框架下完善權(quán)利救濟(jì)渠道，建立和健全民意訴求機(jī)制和輿論反饋機(jī)制，最大化地減少社會沖突。

1.完善教師權(quán)利救濟(jì)渠道

法諺有云，“無救濟(jì)則無權(quán)利”。它告誡我們，權(quán)利是以救濟(jì)為前提的。法律對公民權(quán)利規(guī)定得再完備，如果權(quán)利受到侵犯時(shí)，公民無法獲得有效的法律救濟(jì)的話，那么，這些法律上的權(quán)利都將成為一紙空文[7]?；谇拔牡姆治?，當(dāng)前我國教師權(quán)利救濟(jì)途徑過于單一、操作性不強(qiáng)，凸顯了教師權(quán)利救濟(jì)的貧困。為此，為了規(guī)避罷課事件的發(fā)生，維護(hù)教師的權(quán)益，必須要完善教師權(quán)利救濟(jì)渠道。

基于當(dāng)前我國教師申訴制度存在的各種不足，我國可以引入和建立教師行政復(fù)議制度和教師行政訴訟制度，以完善教師權(quán)利救濟(jì)渠道。通過引入教師行政復(fù)議制度，可以拓寬教師權(quán)利救濟(jì)渠道，使教師在權(quán)利受侵時(shí)得到充分救濟(jì)[8]。而訴訟作為司法最終救濟(jì)的應(yīng)有之義，對于維護(hù)教師權(quán)利具有極為重要的作用。盡管我國現(xiàn)行《行政訴訟法》對訴訟受理范圍有限制，但是合理、有限度地引入行政訴訟制度到教育領(lǐng)域中來，對于保障和完善教師權(quán)利救濟(jì)具有十分重要的作用。此外，作為上級教育行政部門和政府，應(yīng)該加強(qiáng)對地方政府的執(zhí)法監(jiān)督，保障教師權(quán)益。

2.建立合理有效的民意訴求機(jī)制

所謂民意，就是廣大民眾的意愿，是廣大民眾針對某一個(gè)問題、事件公開表達(dá)的意見，在一定程度上說是民眾自由表達(dá)權(quán)的體現(xiàn)。但是，民意對于政府管理社會具有十分重要的作用。民意是國家的生存之本，一個(gè)國家如果沒有民意作為基礎(chǔ)，那么它將無法存在和發(fā)展。社會要進(jìn)步，民主要發(fā)展，必須要以民意為基礎(chǔ)，順從民意。本案例中，如果存在一個(gè)科學(xué)有效的民意訴求機(jī)制，為利益主體——教師提供充分的表達(dá)自身利益訴求的平臺，從而使廣大教師在利益受損時(shí)能夠通過正當(dāng)、規(guī)范的渠道進(jìn)入到政府公共決策過程中來，使地方政府當(dāng)局在制定落實(shí)教育政策時(shí)必須考量各方面利益，那么教師集體罷課事件也就會減少，至少在危害程度上會有很大的減弱。然而，在法治中國的今天，我國第三部門組織發(fā)展還比較滯后，一些具有行政性利益表達(dá)機(jī)制組織還不完善，有效性不足，這都在很大程度上積累和激發(fā)了群體性事件的發(fā)展。

3.完善輿論反饋機(jī)制

新媒體時(shí)代，任何事件的輿論影響都會以幾何數(shù)擴(kuò)大，而事件處理的最佳時(shí)機(jī)就是在事發(fā)初期，而掌握事件處理的最佳時(shí)機(jī)必須要以完善的輿論反饋機(jī)制為前提。只有通過輿論反饋機(jī)制應(yīng)對事件的各種反饋，才能把握事件發(fā)生的各種狀態(tài)，才能有的放矢采取相應(yīng)的措施，把事件控制在可控范圍之內(nèi)。本案例中，如果政府當(dāng)局建立起完善的輿論反饋機(jī)制，就可以及時(shí)地了解廣大教師的心聲，了解教師們的下一步行動，采取正確合理的措施來化解危機(jī)。但是，由于輿論反饋機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致廣大教師們的訴求沒有得到合理、有效、及時(shí)的解決，錯(cuò)過了問題解決的關(guān)鍵期，最后導(dǎo)致教師罷課事件的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)

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【責(zé)任編輯 王 穎】