崔 波

全球視野下的中國碳交易市場建設(shè)思考

崔 波

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“推動低碳循環(huán)發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)“主動控制碳排放，加強(qiáng)高能耗行業(yè)能耗管控，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)，實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程”。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，建設(shè)國內(nèi)碳交易市場，既符合自身發(fā)展的需要，也符合世界發(fā)展的潮流與趨勢。

一、國際碳交易市場的現(xiàn)狀

碳交易是促進(jìn)全球溫室氣體減排所采取的市場手段，其基本原理是在任何一個地方排放等量CO2所產(chǎn)生的氣候變化效果是相同的，因而，要獲得最低的減排成本，購買方可以向出讓方購買溫室氣體減排額，再將購得的減排額用于減緩溫室效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)其減排的目標(biāo)。

目前世界上還沒有統(tǒng)一的國際碳排放交易市場，但各國的碳交易市場紛紛出現(xiàn)并快速成長。歐盟排放交易體系（EU ETS）是世界上第一個國際性的排放交易制度，也是全球最大的溫室氣體排放權(quán)交易市場。該交易體系采用的是總量控制和排放交易（Cap-and-Trade）的管理和交易模式，即環(huán)境管理者（歐盟及其成員國政府）設(shè)置一個排放量的上限，受該體系管轄的每個企業(yè)從環(huán)境管理者那里分配到一定數(shù)量的排放許可額度—?dú)W盟碳排放配額（EUA），而所有企業(yè)的排放總量不得超過該上限。EU ETS是歐洲應(yīng)對氣候變化問題最重要的手段，也是目前國際碳市場的核心推動力之一。

CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）是2005年《京都議定書》提出的聯(lián)合履行、排放權(quán)交易和清潔發(fā)展三個靈活履約機(jī)制之一。其中，CDM機(jī)制是唯一由發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同實(shí)施的雙效機(jī)制。在該機(jī)制下，具有法定減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國家可以通過購買發(fā)展中國家的減排額度——經(jīng)核證的減排量（Certified Emission Reductions，簡稱CER）作為減排的補(bǔ)償。

此外，芝加哥氣候交易所是全球第一家資源減排市場交易平臺，是京都機(jī)制以外的碳交易市場。澳大利亞等《京都議定書》履約國家紛紛籌建國內(nèi)的配額交易市場。印度作為新興發(fā)展中國家的代表也在傳統(tǒng)市場的基礎(chǔ)上建立了碳交易系統(tǒng)。

碳交易市場的迅速發(fā)展，大大促進(jìn)了全球清潔技術(shù)的開發(fā)和運(yùn)用，并逐漸成為推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的機(jī)制。隨著世界各地基于減排義務(wù)和自愿減排的各種地區(qū)和區(qū)域性碳排放貿(mào)易體系的陸續(xù)建立，全球性的碳市場建設(shè)成為未來的發(fā)展趨勢。有學(xué)者預(yù)測全球碳交易市場將陷入低價格競爭，ET和JI將成為我國碳交易貿(mào)易的兩種主要形式。在我國建立統(tǒng)一的碳交易市場，完善各種金融體系，逐漸參與國際市場碳價的制定，勢在必行。

二、建立國內(nèi)碳交易市場的SWOT分析

中國自2005年正式加入CDM市場以來，憑借巨大的溫室氣體減排市場及政府的正確引導(dǎo)與支持，CDM項目一枝獨(dú)秀，已注冊項目的減排量、獲聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會（EB）簽發(fā)的CERs數(shù)量和在EB成功注冊的CDM項目數(shù)均超過印度，位居全球首位。截至2014年7月，中國CDM項目總數(shù)達(dá)到3759個，占全球總量的49.87%，獲得簽發(fā)的經(jīng)核證減排量約8.87億噸，占全球總量的60.21%。

2008年以來，三大環(huán)境交易所（北京環(huán)境交易所、天津交易所、上海環(huán)境能源交易所）相繼成立，標(biāo)志著中國利用市場手段解決環(huán)境問題進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。2009年12月16日，中國首家環(huán)境交易所——北京環(huán)境交易所聯(lián)合其戰(zhàn)略合作伙伴，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟堵?lián)合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議期間，正式發(fā)布了中國首個自愿減排標(biāo)準(zhǔn)——熊貓標(biāo)準(zhǔn)V1.0版。

從總體上看，中國碳交易體系尚處于起步階段，碳交易市場制度建設(shè)非常滯后，缺乏完善的碳交易市場，不利于爭奪碳交易的定價權(quán)。目前國內(nèi)區(qū)域性碳市場的交易對象主要限于節(jié)能技術(shù)的交易，并非高級形態(tài)的碳排放權(quán)交易。而且，三大交易所參與的項目無一例外都是CDM項目。制度不完善、技術(shù)體系落后、檢測體系缺失是中國碳市場進(jìn)一步發(fā)展的硬傷。

因此，中國碳交易市場的現(xiàn)狀可謂“潛力巨大，基礎(chǔ)薄弱”。碳交易體系建設(shè)過程中市場與金融手段的融合有利于促進(jìn)我國節(jié)能減排的統(tǒng)計、報告與監(jiān)測，有利于借助自愿減排市場構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制，也有利于提高我國企業(yè)和個人自愿減排的積極性，從而加快推進(jìn)我國低碳經(jīng)濟(jì)與低碳社會的發(fā)展進(jìn)程。

（一）建立國內(nèi)的碳交易機(jī)制，以碳市場為核心，以碳稅、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等市場機(jī)制和管理手段為補(bǔ)充，逐步建立與完善成本有效的減排政策體系，有助于為實(shí)現(xiàn)2020年單位GDP碳排放下降40%-45%的控制目標(biāo)提供切實(shí)的政策支撐。與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等非市場政策相比，碳市場可以挖掘低成本的減排機(jī)會，實(shí)現(xiàn)成本有效的減排。與碳稅等市場政策相比，碳市場提供了明確的減排目標(biāo)，同國家提出的單位GDP能耗下降的控制目標(biāo)緊密相連。

（二）建立國內(nèi)碳交易體系，及時反映企業(yè)的碳減排信息，以統(tǒng)一碳市場為主要政策工具，有助于促進(jìn)國內(nèi)溫室氣體排放管理體系和測量、報告及核查體系的建立與完善。在溫室氣體排放管理體系的構(gòu)建與完善過程中，碳排放測量、報告、核查制度建設(shè)與碳交易市場發(fā)展之間表現(xiàn)為相輔相成的關(guān)系。簡言之，碳交易市場的發(fā)展是健全測量、報告、核查體系的重要驅(qū)動因素，測量、報告、核查體系則是碳排放交易市場發(fā)展的重要技術(shù)基礎(chǔ)。

（三）隨著各主要發(fā)達(dá)國家紛紛開始或準(zhǔn)備在國內(nèi)設(shè)立碳市場，以各國碳市場為基礎(chǔ)，通過各碳市場之間的連接，形成全球碳市場的形勢日趨明朗，碳市場很可能成為除石油和黃金之外的第三大商品市場。培育成熟的碳交易運(yùn)作平臺，完善防范機(jī)制，以碳市場為紐帶，努力培育國內(nèi)碳市場，有助于積極參與全球碳市場的構(gòu)建與發(fā)展，避免碳價定價權(quán)的旁落。

三、建立國內(nèi)碳市場的路徑選擇

碳市場建設(shè)初期要在統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則指導(dǎo)下，在各試點(diǎn)省份選擇有條件的1-2個行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，通過模擬運(yùn)行積累經(jīng)驗(yàn)，完善市場配套措施，穩(wěn)步推進(jìn)碳市場建設(shè)。

（一）就實(shí)現(xiàn)路徑而言，從建立健全碳市場的技術(shù)支撐出發(fā)，逐步向完善碳市場的法律規(guī)范和政策體系過渡。碳市場的核心在于產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、分配公平、交易透明、成本有效，以完善的技術(shù)、法律和政策為支撐，最終實(shí)現(xiàn)排放權(quán)的確權(quán)、分配、交易、履行和處罰等過程。中國在探索碳市場的初期，應(yīng)當(dāng)從建立健全技術(shù)體系入手，逐步向市場立法、排放基準(zhǔn)設(shè)定和排放權(quán)分配等法律和政策體系過渡，穩(wěn)步推進(jìn)碳市場的制度建設(shè)。

（二）就覆蓋范圍而言，從電力、鋼鐵和水泥等高耗能部門的強(qiáng)度交易市場出發(fā)，逐步向覆蓋主要行業(yè)、主要溫室氣體的總量交易市場過渡。中國建立碳排放交易體系不僅要有效控制溫室氣體排放，也要保障我國的發(fā)展權(quán)，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必要的碳排放的基本需求。因此，碳排放交易體系，無論選擇哪個行業(yè)，設(shè)置硬性的總量控制目標(biāo)都是不現(xiàn)實(shí)的，需要一個從強(qiáng)度市場向總量市場過渡的過程。應(yīng)首先在各主要行業(yè)建立基于強(qiáng)度的排放基準(zhǔn)，逐步在各部門引入排放總量上限規(guī)定，實(shí)現(xiàn)從相對減排到絕對減排的平穩(wěn)過渡，減少對經(jīng)濟(jì)的沖擊。

（三）就模式選擇而言，從強(qiáng)制報告與自愿交易的試運(yùn)行階段出發(fā)，逐步向強(qiáng)制報告與全面交易的正式運(yùn)行階段過渡。在近期可以考慮在主要能源消費(fèi)部門建立以強(qiáng)制排放報告和自愿減排交易為特征的自愿性的排放交易體系。由于我國電力行業(yè)單位企業(yè)的排放量較高，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)相對完善，因此可以考慮在電力行業(yè)率先推進(jìn)自愿性的排放交易體系。

（四）就制度設(shè)計而言，合理的抵消制度是碳市場的緩沖器，并且可以充分利用覆蓋行業(yè)之外的低成本減排機(jī)會。歐盟碳市場在實(shí)施過程中就利用CDM 及JI的減排量作為抵消，美國在其相關(guān)法案中也提出要建立國內(nèi)的抵消制度。我國可以考慮利用碳匯、HFC-23及其他溫室氣體的減排機(jī)會，在國內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的抵消制度。

四、建立國內(nèi)碳市場需注意的幾個問題

我國正在醞釀?wù)归_行業(yè)和地區(qū)的排放交易試點(diǎn)。為了保證未來區(qū)域試點(diǎn)的一致性與可連接，需要在國家層面設(shè)計并實(shí)施測量、報告與核查的時間表和路線圖，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)的溫室氣體減排工作，通過行業(yè)試點(diǎn)，建立、推廣與完善溫室氣體排放的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為全國統(tǒng)一碳排放交易市場的建立打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。在建立國內(nèi)碳市場時，要處理好以下幾個問題：

（一）區(qū)域試點(diǎn)與行業(yè)試點(diǎn)問題

建立碳市場要依據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上為未來合理設(shè)置全國碳市場的交易框架提供借鑒。碳市場不同于以往常規(guī)污染物的排放交易市場，不僅要充分考慮區(qū)域試點(diǎn)可能帶來的區(qū)域間碳泄漏問題，還要考慮區(qū)域試點(diǎn)可能在交易規(guī)劃、基準(zhǔn)設(shè)置、交易平臺等方面不統(tǒng)一，給未來建立統(tǒng)一全國市場帶來的困難，因此碳市場的試點(diǎn)應(yīng)以行業(yè)試點(diǎn)為主。

（二）企業(yè)主體與政府主體問題

明確交易主體是構(gòu)建碳市場的基礎(chǔ)。有關(guān)交易主體的確定有兩種意見，一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)仿效國外碳市場的經(jīng)驗(yàn)以企業(yè)作為排放交易的主體；另外一種意見認(rèn)為由于中國目前的GDP排放強(qiáng)度控制目標(biāo)將分解到地方，因此應(yīng)當(dāng)以地方政府作為交易主體。以地方政府作為交易主體意味著需要建立分級市場，地方政府就控制指標(biāo)進(jìn)行跨區(qū)交易，各企業(yè)在區(qū)域內(nèi)就排放指標(biāo)進(jìn)行區(qū)內(nèi)交易，此種方式比較復(fù)雜，不利于建立統(tǒng)一的全國碳市場。因此碳市場應(yīng)當(dāng)以企業(yè)為交易主體，并對市場主體建立準(zhǔn)入程序依次開放市場準(zhǔn)入。

（三）總量交易與強(qiáng)度交易問題

總量交易與強(qiáng)度交易在實(shí)質(zhì)上并不同，但總量交易的排放配額是“硬配額”，當(dāng)行業(yè)增長超出預(yù)期時會對行業(yè)產(chǎn)出造成不利影響；而強(qiáng)度交易則相對“柔性”，可以適應(yīng)行業(yè)的長期發(fā)展，更適合發(fā)展中國家的階段特征。從全社會的角度而言，在部門碳強(qiáng)度市場的基礎(chǔ)上，通過各部門碳強(qiáng)度市場依次向總量市場轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)排放強(qiáng)度承諾與總量承諾的“無縫聯(lián)接”。由于各行業(yè)服務(wù)量到達(dá)峰值的時間前后不同，因此各行業(yè)市場可以漸次從強(qiáng)度市場轉(zhuǎn)向總量市場。

（四）國內(nèi)市場與國際市場問題

中國參與國際碳交易會使得低碳經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展，但是在國內(nèi)碳市場尚未成熟的階段，還必須要注意國際碳交易進(jìn)程中的“道德風(fēng)險”問題。例如，發(fā)達(dá)國家通過碳交易，規(guī)避技術(shù)轉(zhuǎn)移與資金支持，反而將大量污染物丟棄給中國；一些國際投機(jī)商也會利用中國碳交易市場的漏洞謀取暴利，增加國內(nèi)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高金融風(fēng)險。中國應(yīng)當(dāng)積極探索和培育國內(nèi)碳市場，進(jìn)而影響未來全球碳市場的形成與發(fā)展，并通過參與構(gòu)建全球碳市場，為實(shí)現(xiàn)國家的低碳發(fā)展提供保障。因此，碳交易市場的建立和完善是一個循序漸進(jìn)的過程，雖然在初期政府的驅(qū)動作用是明顯的，但長遠(yuǎn)來看，需要建立碳交易市場的內(nèi)生機(jī)制。在此過程中，政府應(yīng)該制定嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制與處罰機(jī)制，保障國內(nèi)碳市場的穩(wěn)定運(yùn)行。

（作者單位：內(nèi)蒙古發(fā)展和改革委西部開發(fā)處）

責(zé)任編輯：康偉