朱智鴻

基于問題導(dǎo)向的政策跟蹤審計探析

朱智鴻

政策跟蹤審計開展一年多來，在促進(jìn)改革與發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也還存在著審計供給與需求不匹配、審計人員素質(zhì)不高、審計依據(jù)專業(yè)規(guī)范不完善、審計方式方法滯后、審計要素不夠健全、審計權(quán)力邊界不清晰、審計問責(zé)機(jī)制不順暢、審計質(zhì)量不高以及審計業(yè)績考核機(jī)制欠缺等問題。本文通過直陳問題探究原因，以問題為導(dǎo)向有針對性地分類提出具有實(shí)踐操作性的建議。

問題政策跟蹤審計

通過一年多的政策跟蹤審計實(shí)踐，各級審計機(jī)關(guān)在促進(jìn)打通政策措施貫徹落實(shí)的“中梗阻”和“最后一公里”等方面，切實(shí)發(fā)揮了保障政令暢通、維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)、促進(jìn)改革和創(chuàng)新的重要作用。但不可否認(rèn)，由于政策跟蹤審計尚屬探索嘗試階段，在諸多方面還存在亟待完善和改進(jìn)的問題，本文試圖通過直陳問題探究原因，以問題為導(dǎo)向有針對性地提出具有實(shí)踐操作性的建議。

一、政策跟蹤審計存在的問題及原因探析

1.審計計劃安排同實(shí)際需求不夠匹配

中央的重大政策措施主要是站在全局的高度而制定出臺的，雖具有一定的宏觀性、戰(zhàn)略性和全局性，但具體到幅員遼闊、區(qū)域生態(tài)、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境各異的地方，各種政策措施的作用、效果都可能會發(fā)生衰變。換句話說，要想接地氣還需根據(jù)中央政策因地制宜制定符合地方發(fā)展實(shí)際的政策措施。但是經(jīng)過調(diào)研，審計機(jī)關(guān)的年度工作計劃主要是以審計的角度全盤對接上級機(jī)關(guān)的安排部署。這些安排部署是審計署以中央政策為基礎(chǔ)制定的，地方審計機(jī)關(guān)無權(quán)刪改，只能照章執(zhí)行。不難發(fā)現(xiàn)，這些審計項目的選取以及審計目的大都源于審計部門站在自身角度的工作安排，勢必會造成同工作實(shí)際脫節(jié)，未必契合地方政府、當(dāng)?shù)孛癖娨约袄嫦嚓P(guān)者所關(guān)心關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)。在審計實(shí)踐中，由此形成的審計成果可能會是審計人員的孤芳自賞，需要的不審，審的不需要，自然就達(dá)不到審計督促落實(shí)服務(wù)目的。

實(shí)踐中，有的信息消費(fèi)政策可能在貧困縣區(qū)尚無現(xiàn)實(shí)需求環(huán)境，若推進(jìn)督辦該項政策的落實(shí)情況，就毫無現(xiàn)實(shí)背景和審計抓手。有的營改增政策尚處于試行初期，還未形成政策執(zhí)行的痕跡和后果，此時安排介入可能不符合政策執(zhí)行本身的內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn)。有的飲水安全、醫(yī)?；菝裾?，可能涉及民眾切身利益急需督辦，但從面上來看又覺得是雞毛蒜皮事情，未必安排項目審計。有的重點(diǎn)項目、重大政策密集推出時效性極強(qiáng)，現(xiàn)有審計資源、審計環(huán)境、審計覆蓋面又無法滿足，若全部安排項目審計，勢必審計質(zhì)量難以保證、風(fēng)險較大。上述政策審計項目計劃同實(shí)際需求不夠匹配的問題，主要原因還在于審計計劃制定者囿于審計系統(tǒng)內(nèi)部視角，不能跳出審計看政策落實(shí)的宏觀視野，不能站在圍繞政府中心工作全面布局的高度考量政策落實(shí)的輕重緩急，不能設(shè)身處地地站在回應(yīng)民眾民生訴求的角度去感受民意民情，不能精準(zhǔn)契合利益相關(guān)者所思所想，這就必然造成審計需求與審計供給錯位。

2.審計人力資源配置同實(shí)際要求不夠協(xié)調(diào)

政策跟蹤審計開展一年多來，已審計各類政策近百項，加之地方政府配套出臺的若干措施意見辦法，其工作量已逐漸躍居其他業(yè)務(wù)審計工作量之首。經(jīng)過調(diào)研，目前市級審計機(jī)關(guān)已全部成立了專門的政策審計科室，配備了專業(yè)人員，而在縣級審計機(jī)關(guān)大多還未配置專門科室和人員，業(yè)務(wù)開展主要靠其他科室捎帶抄謄。同時政策審計組織模式相對固化，項目組成員年齡、專業(yè)、職稱結(jié)構(gòu)不合理，存在科室、部門和單位的機(jī)構(gòu)壁壘，各科室單打獨(dú)斗各自為政，審計信息無法共享形成“信息孤島”，形不成合力。而政策跟蹤審計，就是要在原來各行業(yè)業(yè)務(wù)審計的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)審計鏈在宏觀層面的拔高和微觀層面的追溯與延伸，當(dāng)下固化的審計組織模式顯然同工作要求是不搭接的，既顯得審計人力資源投入偏少，也凸顯組織模式不契合政策審計類型的內(nèi)涵與規(guī)律。

另外，從事政策審計的人員理念相對滯后素質(zhì)仍有差距也是一個突出問題。因受長期以來在財政財務(wù)領(lǐng)域形成的審計理念的影響，沒有及時向現(xiàn)代績效審計轉(zhuǎn)軌，審計人員習(xí)慣于埋頭從資金和賬簿里查找問題，習(xí)慣于憑借老經(jīng)驗(yàn)死板教條地用生硬的數(shù)字堆砌結(jié)論，不重視抬頭學(xué)習(xí)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和政策背景，不適應(yīng)從宏觀經(jīng)濟(jì)政策和微觀市場活動之間發(fā)現(xiàn)內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，不善于從體制機(jī)制層面分析問題找準(zhǔn)根源，不能夠從微觀現(xiàn)象提煉一般經(jīng)驗(yàn)，也不能夠從宏觀角度審視評價微觀事件，抓不住政策執(zhí)行的“牛鼻子”，站位不高，宏觀政策視野狹隘，只見樹木不見森林。同時從數(shù)據(jù)、現(xiàn)象、證據(jù)材料中加工、分析、提煉有效信息的能力素質(zhì)不夠，對政策認(rèn)識理解沒深度、對監(jiān)管執(zhí)行沒力度，對工作前瞻性謀的不深謀的不實(shí)，沒思考沒想法沒思路。

3.審計專業(yè)規(guī)范和制度體系不夠健全

政策跟蹤審計是國務(wù)院新近賦予審計機(jī)關(guān)的一項重要職責(zé)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）和《審計署關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)意見的通知》（審政研發(fā)〔2015〕58號）等現(xiàn)有的行政和部門規(guī)章，著重從工作部署的角度安排了政策跟蹤審計審什么，但并未對怎么審進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，并未對這一全新審計類型作為八大監(jiān)督形式之一如何有力有序介入國家治理進(jìn)行制度設(shè)計，未能將政策跟蹤審計作為政策執(zhí)行鏈中不可或缺的一部分進(jìn)行統(tǒng)籌系統(tǒng)安排，因而沒有形成政策跟蹤審計在整個審計系統(tǒng)的閉環(huán)制度安排。由于缺乏政策跟蹤審計法定的職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)和路徑的官方明確解析，就使得在實(shí)踐中對該項審計的理解存在碎片化、同質(zhì)化和簡單化，勢必影響跟蹤審計的質(zhì)量、效力和成果應(yīng)用。

同時，由于穩(wěn)增長等政策跟蹤審計開展時間不長，作為一種全新的審計類型，在審計對象、審計內(nèi)容、審計方法、審計程序、審計介入的時機(jī)、節(jié)點(diǎn)、組織形式以及審計成果等審計全流程，都還是新生事物，尚處于摸索階段，原來在常規(guī)審計中所形成的審計準(zhǔn)則、方法、審計框架、審計質(zhì)量控制流程和審計風(fēng)險防控體系，以及相對穩(wěn)定成熟的審計監(jiān)督工作模式，無法適用于各種行業(yè)政策的跟蹤審計。在審計準(zhǔn)備、實(shí)施、報告各階段，缺少必要的審計程序框架和審計取證、質(zhì)詢、成果的專業(yè)工作細(xì)則和規(guī)范，以及對各種政策落實(shí)情況的較為具體明晰的績效考核和評價標(biāo)準(zhǔn)。這在一定程度影響了審計標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，會帶來實(shí)踐操作環(huán)節(jié)無章可循的隨意性。

4.審計方式方法同政策審計特點(diǎn)不相適應(yīng)

政策跟蹤審計的對象，不單是資金的管理使用等財務(wù)賬目資料，更多的是政策落實(shí)各個環(huán)節(jié)涉及到的人、事和物?；趥鹘y(tǒng)的在辦公室運(yùn)用會計、審計專業(yè)技能對財務(wù)賬證進(jìn)行復(fù)核、比對、篩查的審計方式方法，面對海量的政策受眾人群、廣闊的項目建設(shè)空間和形態(tài)各異的物理取證，已顯得捉襟見肘，嚴(yán)重影響政策跟蹤審計的工作開展。傳統(tǒng)的人工檢查手段，事后審計介入，固化的現(xiàn)場審計模式，單一的取證形態(tài)，孤立的審計單兵作戰(zhàn)，封閉的審計信息傳遞渠道，基于問題導(dǎo)向的審計理念，都無法適應(yīng)政策審計的新業(yè)態(tài)。

面對新問題，運(yùn)用新技術(shù)手段乏力，不能將信息化技術(shù)、新媒體推介、社會學(xué)管理理念同常規(guī)審計方法有機(jī)結(jié)合運(yùn)用去應(yīng)對紛繁復(fù)雜的政策措施辦法等抽象審計內(nèi)容，未能找準(zhǔn)合宜抓手直接探知相關(guān)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀實(shí)體的影響并精準(zhǔn)介入政策落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)，未能建立起集預(yù)警、監(jiān)控、糾偏、反饋和問責(zé)于一體的綜合評估和聯(lián)動機(jī)制去快捷高效地服務(wù)于關(guān)鍵治理，未能在問題披露的基礎(chǔ)上提出站在全局高度體制機(jī)制層面的真知灼見為政府中心工作建言獻(xiàn)策，都是審計方式方法不能適應(yīng)政策跟蹤審計特點(diǎn)的集中表現(xiàn)，這些都影響了審計監(jiān)督效能的發(fā)揮。

5.政策措施庫梳理不夠及時完備

前已述及，政策跟蹤審計主要是以行政規(guī)章的方式確定工作職責(zé)，以行政文件來安排部署相關(guān)工作。顯然，政策跟蹤審計的依據(jù)主要是省政策措施和地方政府配套的落實(shí)細(xì)則。經(jīng)過調(diào)研，各級審計機(jī)關(guān)為保證政策措施的時效性，都要求每月按時報送審計情況。但在實(shí)踐中，出于政策文書流轉(zhuǎn)的簽批環(huán)節(jié)、傳遞下發(fā)環(huán)節(jié)的技術(shù)問題，審計需要的政策依據(jù)同審計工作任務(wù)下達(dá)往往不同步，這就造成基層審計人員在開展工作中，還不能及時拿到當(dāng)次審計的政策依據(jù)，境地及其尷尬。這是技術(shù)層面造成行政公文流轉(zhuǎn)不及時問題。

同時在審計某些重點(diǎn)項目、重大政策時，這些項目政策本身就是一個政策綜合組合體，涉及多個層級、多個行業(yè)、多個領(lǐng)域。比如，有的重點(diǎn)項目就是為促進(jìn)穩(wěn)增長而上馬的，而這個項目的投資方向又涉及調(diào)結(jié)構(gòu)的政策，同時投資主體可能享受民商事簡政放權(quán)和稅收優(yōu)惠等方面的政策，資金來源可能是財政和民間資本都有，其最終效益又主要體現(xiàn)在民生領(lǐng)域惠澤百姓方面。像類似這樣的政策跟蹤審計，其依據(jù)就不僅限于某一項、某一類政策。在實(shí)踐中，由于沒有認(rèn)真研究梳理各類政策本身及其政策相互間的關(guān)聯(lián)性和耦合性，沒有分門別類建立政策信息庫，沒有及時將最新的政策信息更新打補(bǔ)丁，沒有將類似政策庫同類似政策審計項目進(jìn)行先期對接匹配，就使得在審計中覺得缺東少西，產(chǎn)生政策信息壁壘，要么用不完備的政策依據(jù)衡量，要么用過時的規(guī)定去考核，這些都會產(chǎn)生極大的審計風(fēng)險，也會極大地?fù)p害政策跟蹤審計的質(zhì)量和權(quán)威性。

6.審計要素不夠健全

通常認(rèn)為，審計要素是指完成一項審計任務(wù)所必需的構(gòu)成。這里的審計要素主要指狹義上的技術(shù)層面理解，即在審計準(zhǔn)備、實(shí)施、終結(jié)三個階段中審計計劃立項、方案制定、風(fēng)險評估、審計取證、工作底稿、審計報告以及審計處理（罰）等過程環(huán)節(jié)。通過對基層審計機(jī)關(guān)政策跟蹤審計檔案的翻閱，除了少量項目審計要素相對齊全外，大多存在缺這少那普遍問題。有的項目為了簡化手續(xù)，將審計方案省略由審計通知書來替代，雖然對審計對象、時限、人員配備以及資料提供有所涉及，但對審計重點(diǎn)、實(shí)施方法步驟、人員任務(wù)安排以及風(fēng)險評估和預(yù)案并未涉及，勢必會影響整個審計團(tuán)隊對審計項目的準(zhǔn)確認(rèn)識。有的項目，在取證中為省事偏聽偏信被審單位的口頭意見，未實(shí)地履行見人見物見賬的程序，抄謄數(shù)據(jù)資料，使得證據(jù)真實(shí)性大打折扣。有的項目，由于其自身特點(diǎn)其證據(jù)形式可能是相對抽象虛化的政策措施、主觀狀態(tài)、工作理念等精神層面的東西，審計人員對此就不習(xí)慣，甚至不知所措該如何取證，最終憑空想象主觀臆造證據(jù)。這些都無法形成有效的證據(jù)鏈，對審計結(jié)論影響是致命的。有的審計工作底稿記錄很不規(guī)范，諸如審計項目名稱、時間或期間、過程記錄、審計結(jié)論、審計標(biāo)識及索引號、編制者或復(fù)核者姓名等信息丟三落四。有的審計報告將工作底稿上的信息不加總結(jié)歸并全盤粘貼，要么只擺問題不予分析，要么提的建議沒水平、沒操作性、沒高度、沒深度。有的審計結(jié)論模棱兩可，處理處罰無法規(guī)依據(jù)。等等諸如此類，審計要素不健全不完備，是政策跟蹤審計技術(shù)層面低級的基礎(chǔ)性問題。

7.審計質(zhì)量同審計期望還有差距

審計期望差，是描述那些依賴審計人員報告的人對審計的期望與審計人員認(rèn)為所應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的行為標(biāo)準(zhǔn)之間的差。亦即社會公眾或利益相關(guān)者對審計的期望和需求程度。審計質(zhì)量是指審計工作過程及其結(jié)果的優(yōu)劣程度，狹義的理解是指審計業(yè)務(wù)工作包括選項、立項、準(zhǔn)備、實(shí)施、報告、歸檔等一系列環(huán)節(jié)的工作效果和實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)的程度。政策跟蹤審計在服務(wù)大局和中心工作方面雖然取得了一定成效，但審計實(shí)踐表明審的不深、審的不實(shí)、審的不透、審的不專等問題直指審計質(zhì)量有待提高。對照上述標(biāo)準(zhǔn)，在審計程序上存在變相刪減規(guī)定動作、隨意取舍審計流程環(huán)節(jié)等現(xiàn)象。在實(shí)施審計過程中，專業(yè)判斷過程和工作痕跡等審計記錄文稿還不規(guī)范，審計取證要素和形成的證據(jù)鏈還不健全完備，彼此不能相互印證。發(fā)現(xiàn)的問題與線索還處于表層未深入實(shí)質(zhì)，各類責(zé)任的問責(zé)主體界定還較為含混，各種審計聯(lián)動配合機(jī)制還相對僵化，分級復(fù)核制度還流于形式，形成的審計報告還停留在簡單的文字抄謄和數(shù)據(jù)的匯總層面。使用的審計依據(jù)不充分、不完備，提出的建議還停留在就事論事階段，未能從體制機(jī)制高度提出解決政策執(zhí)行問題的審計建議，得出的評價結(jié)論還與政策執(zhí)行部門自評和群眾切身感受的獲得感有較大差異。對政策跟蹤審計認(rèn)識的片面化、零散化，內(nèi)容簡單化，程序模式化，混淆為一般審計，體現(xiàn)不出政策審計的特點(diǎn)和要求，效果不盡如人意。凡此種種，在審計流程、程序、對象、等方面不能做到全覆蓋，都影響了審計工作的質(zhì)量和威懾力。

8.政策跟蹤審計的權(quán)力邊界不夠清晰

由于跟蹤審計的特點(diǎn)使然，在履行審計監(jiān)督職責(zé)過程中，不可避免會頻繁地反復(fù)介入政策措施貫徹落實(shí)的管理過程中，這在表象上容易造成審計監(jiān)督人員同職能管理部門時間上同步、空間上同體來共同完成任務(wù)的局面，無法分清哪些是審計權(quán)責(zé)，哪些是職能部門的管理權(quán)責(zé)。有的民生政策落實(shí)，面對海量的群眾可能需要大量工作人員處理，此時審計人員出于人手緊缺考慮，也會參與到具體的事務(wù)性環(huán)節(jié)中來緩解人員不夠的矛盾。但殊不知，此時審計人員既是運(yùn)動員，還是裁判員。有的配套組合政策落實(shí)，涉及復(fù)雜利益主體和多個層面，推進(jìn)工作不僅會得罪一些人，可能還會割自己的肉，此時職能管理部門可能會主動缺位，所謂的問計于審計部門，若審計部門偏離正確的定位介入政策落實(shí)者的職責(zé)范圍，勢必會產(chǎn)生利益沖突，造成工作被動和風(fēng)險。還有的政策由于時效性強(qiáng)，在審計過程中邊揭示邊整改，且發(fā)現(xiàn)問題屬隱形深層次的問題，若審計人員介入時機(jī)把握不當(dāng)，同職能部門履職行為混為一談，那么審計成果將無從體現(xiàn)。究其原因，除了審計部門同職能部門未能較好地執(zhí)行各自的權(quán)力清單和責(zé)任清單外，管理部門面對利益糾葛和簡政削權(quán)的不愿擔(dān)當(dāng)、不敢擔(dān)當(dāng)而主動缺位，以及審計部門拿捏不準(zhǔn)參與程度和監(jiān)督角度而越俎代庖，都是厘不清監(jiān)督責(zé)任與管理責(zé)任，出現(xiàn)職責(zé)交叉亂作為的緣由。顯然，權(quán)力邊界劃分的不清晰，就會直接導(dǎo)致審計站位不準(zhǔn)、審計思路錯位、審計對象偏移以及審計成果失效，進(jìn)而影響著審計責(zé)任和管理責(zé)任的有效履行。

另外，在審計實(shí)踐中也不同程度存在著審計監(jiān)督同其他監(jiān)督形式的權(quán)責(zé)不清問題。我們知道，在沒有開展政策跟蹤審計以前，國家各類政策措施落實(shí)情況的督查，是交由政府辦公室、行政監(jiān)察的常態(tài)監(jiān)督和專項檢查的形式來完成的，而且在被查單位的概念里已形成了上述監(jiān)督形式是官方正統(tǒng)的督查形式。因此，在政策跟蹤審計開展以后，無論是審計機(jī)關(guān)還是政府辦、監(jiān)察以及被查對象，都對彼此的監(jiān)督職權(quán)、范圍和效力產(chǎn)生模糊混淆的印象。特別是政府辦、監(jiān)察和審計幾個監(jiān)督主體，在各自履職時出于自身角度要么都不監(jiān)督相互觀望，要么都去監(jiān)督重復(fù)履職，要么各管一段、各管一塊，在監(jiān)督范圍銜接上不能全覆蓋，既形不成監(jiān)督合力，也加大了被查單位的行政監(jiān)督成本，未能有效整合使用監(jiān)督資源，造成監(jiān)督效能低下。

9.審計問責(zé)機(jī)制銜接不夠順暢

據(jù)不完全統(tǒng)計，政策跟蹤審計開展一年多來，相繼揭示重大政策、重點(diǎn)項目落實(shí)進(jìn)展緩慢、財政資金統(tǒng)籌不力等數(shù)百項問題，成效顯著，但發(fā)現(xiàn)問題是手段，目的還是要促進(jìn)整改。存在問題一定有問題責(zé)任主體，促進(jìn)整改的快捷有效手段就是問責(zé)問效，能否問責(zé)直接關(guān)系到審計成果的運(yùn)用以及審計動力源泉。實(shí)踐表明，對傳統(tǒng)審計業(yè)務(wù)中一些違反微觀財經(jīng)紀(jì)律的單位主體，由審計機(jī)關(guān)作為問責(zé)主體直接問責(zé)，作出的處理處罰決定也能執(zhí)行下去，而涉及干部個人很少問津。而在政策跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，由于問題責(zé)任主體虛化、問題本身相對抽象、涉及責(zé)任主體復(fù)雜層級多以及責(zé)任主體行政隸屬關(guān)系等原因，審計機(jī)關(guān)幾乎無能為力也無法實(shí)施此類事項的問責(zé)。有的重大政策、重點(diǎn)項目推進(jìn)緩慢問題，可能涉及相關(guān)政策背景、落實(shí)環(huán)境的客觀因素制約。有的政策進(jìn)度緩慢問題，可能涉及干部履職的主觀努力程度不夠或能力不足的主觀因素，但在界定不作為、慢作為或亂作為等領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任上，以及最終落實(shí)到干部個人考核評價任用上，審計機(jī)關(guān)是沒有人事方面的處理權(quán)限的，需交由紀(jì)檢、組織部門處理，一定程度是遠(yuǎn)水解不了近渴，衰減了審計權(quán)威。

凡此種種，對業(yè)務(wù)問責(zé)、政治問責(zé)、法律問責(zé)、輿論問責(zé)沒有明確的分類制度安排，對事的問責(zé)和對人的問責(zé)沒有具體的問責(zé)依據(jù)，對單項問責(zé)和綜合問責(zé)成效沒有內(nèi)嵌于單位和干部個人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核目標(biāo)體系?？傊?，對跟蹤審計發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任界定含混，對問責(zé)主體、問責(zé)事項、問責(zé)理由、問責(zé)依據(jù)、問責(zé)成果的關(guān)聯(lián)運(yùn)用等若干問責(zé)機(jī)制，各監(jiān)管主體銜接還不夠順暢，直接影響著審計執(zhí)行力和威信。

10.審計業(yè)績考核評價機(jī)制欠缺

多年來，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)審計類型踐行以問題為導(dǎo)向的審計理念，對各類審計項目的評比考核大都以“揭示、糾弊、處罰”、“貨幣化計量”、“顯性業(yè)績”等為考評的指揮棒。比如，財務(wù)及專項資金審計，著重以發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)資金的貨幣化數(shù)量來度量審計工作質(zhì)量。建設(shè)工程投資審計，著重以核減工程造價的節(jié)約資金量來評價。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，著重以發(fā)現(xiàn)多少涉腐線索、處理了多少人為考量指標(biāo)。不難看出，上述評價指標(biāo)多以能夠貨幣量化、顯而易見的因子來考核審計業(yè)績，符合傳統(tǒng)審計類型的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，且易于操作，其考核客觀度也毋庸置疑。但運(yùn)用到政策跟蹤審計的考核上來，就未必契合本真事實(shí)。做好政策跟蹤審計，除了完成好以資金為主線的微觀監(jiān)督服務(wù)工作外，更需研讀宏觀政策、吃透精神內(nèi)涵，對政策執(zhí)行鏈全程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，還要針對問題提出有見地的建議，主要履行的是“系統(tǒng)修復(fù)”職能。顯然，無論是審計實(shí)務(wù)操作的工作量，還是為促進(jìn)整改而付出的智力勞動，以及所要求從業(yè)人員具備的知識儲備和政策理論修養(yǎng)，都要高于其他審計類型，而且審計成果以提出建議、督促整改、恢復(fù)良治為工作目標(biāo)，更偏于內(nèi)涵建設(shè)和隱性業(yè)績，不便于也無法用顯性的、定量的、貨幣化的指標(biāo)形式來體現(xiàn)審計成果。

比如，為定性一個怠政、懶政問題，就必須深入政策落實(shí)現(xiàn)場，運(yùn)用信息化手段記載項目的實(shí)體進(jìn)度，翻閱必要工作日志來查閱干部的主觀工作狀態(tài)。這些工作量，可能無法形成常規(guī)的工作底稿等痕跡，而提出的意見或建議主要是定性地幫助相關(guān)責(zé)任人改進(jìn)工作提高效能，其成果形式既不是收繳多少違紀(jì)資金，也不一定是處分了多少懶官、庸官，但發(fā)揮的作用是潛移默化的、潤物無聲的，是打基礎(chǔ)促長遠(yuǎn)的，產(chǎn)生的效益是全面的、內(nèi)在的、長期的。所以，倘若簡單地套用傳統(tǒng)審計項目的考核指標(biāo)來評價政策跟蹤審計的工作量和工作質(zhì)量，必然埋沒了隱形的審計業(yè)績，得出的結(jié)論勢必會有失偏頗，進(jìn)而挫傷政策審計人員的工作積極性。因此，政策審計業(yè)績考核評價機(jī)制欠缺，也是當(dāng)下制約開展好該項工作的一個不容忽視的問題。

二、分類施策做好政策跟蹤審計

如前所述，在政策跟蹤審計實(shí)務(wù)中存在的問題，究其原因主要是由于政策跟蹤審計實(shí)務(wù)開展較短，對政策跟蹤審計若干問題的認(rèn)識尚淺，相對應(yīng)配套的制度、規(guī)范等建設(shè)滯后，審計人員政策水平、工作理念還亟待轉(zhuǎn)變提高等。為解決這些問題，必須要圍繞“人、法、技”有針對性地做好對策探究。要緊緊圍繞中省“五重大一推進(jìn)一整改”為主要內(nèi)容的政策跟蹤審計工作部署，準(zhǔn)確找好審計抓手和操作層面，分類施策，不斷提升政策跟蹤審計服務(wù)于國家治理水平。

1.重點(diǎn)任務(wù)完成情況審計

按照中央和省市政府出臺的穩(wěn)增長等一系列政策措施中明確的任務(wù)分工、各項量化指標(biāo)和工作要求，重點(diǎn)檢查市、區(qū)（縣）各項政策措施是否執(zhí)行到位，落實(shí)政策相關(guān)的各項任務(wù)是否按期、按進(jìn)度完成，是否存在虛報任務(wù)完成進(jìn)度和任務(wù)完成量的問題。關(guān)注市、區(qū)（縣）是否因地制宜制定具體措施、承接并制定目標(biāo)任務(wù)細(xì)化方案、明確責(zé)任主體、建立健全保障機(jī)制等情況；關(guān)注市、區(qū)（縣）有關(guān)部門是否按照職責(zé)范圍和分工制定具體落實(shí)措施、任務(wù)分解、工作進(jìn)展和完善制度保障等情況；關(guān)注相關(guān)落實(shí)措施的具體內(nèi)容、時間表、路線圖、執(zhí)行進(jìn)度等。對未明確完成期限的工作任務(wù)，持續(xù)跟進(jìn)工作進(jìn)展情況，重點(diǎn)反映進(jìn)展緩慢的問題并深入分析產(chǎn)生問題的主觀原因，反映不作為、慢作為的問題。

2.重要政策執(zhí)行情況審計

檢查中央和省市政府出臺的政策措施在市、區(qū)（縣）的落地情況，注重從政策措施實(shí)施后產(chǎn)生的實(shí)際效果，重點(diǎn)反映各項政策措施效果不明顯的問題，并深入分析問題產(chǎn)生的主、客觀原因，提出意見和建議。在財政稅收政策方面，重點(diǎn)監(jiān)督檢查各地區(qū)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、加快財政支出進(jìn)度、對實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行、項目資金到位、保證重大項目建設(shè)等情況。在金融政策方面，重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是小微企業(yè)發(fā)展、保障重大項目融資等情況。在產(chǎn)業(yè)政策方面，重點(diǎn)關(guān)注加大對養(yǎng)老、保險、科技等服務(wù)以及信息技術(shù)、新能源、電子商務(wù)、物流、節(jié)能環(huán)保、文化體育等產(chǎn)業(yè)的支持力度情況。在民生政策方面，重點(diǎn)關(guān)注加大對扶貧、“三農(nóng)”、民政社保、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的投入力度情況。特別是在揭示當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的突出問題的同時，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況新問題、不適應(yīng)甚至阻礙穩(wěn)增長等政策措施落地的制度規(guī)章、體制機(jī)制和以高杠桿、泡沫化為主要特征的各類風(fēng)險等問題。

3.重大建設(shè)項目建設(shè)進(jìn)展情況審計

結(jié)合國家各項專項規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞信息網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)、油氣、生態(tài)環(huán)保、清潔能源、糧食水利、交通運(yùn)輸、健康養(yǎng)老服務(wù)、能源礦產(chǎn)資源保障等7類國家重大工程項目，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等重大建設(shè)項目，重點(diǎn)審查規(guī)劃立項、投資審批、項目建設(shè)、資金保障、竣工驗(yàn)收、項目運(yùn)營等各環(huán)節(jié)任務(wù)完成情況，促進(jìn)各方責(zé)任落實(shí)，提高審批效率和質(zhì)量，促進(jìn)發(fā)揮政府投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動和結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。對已批復(fù)但開工和建設(shè)滯后的項目，推動盡快形成實(shí)物工作量。對建設(shè)項目的程序性問題，按照有利于項目實(shí)施、政策目標(biāo)落實(shí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的要求，督促盡快完善。對正在報批項目，重點(diǎn)揭示審批環(huán)節(jié)多、耗時長、效率低等突出問題，促進(jìn)優(yōu)化審批流程、加快進(jìn)度。對各環(huán)節(jié)進(jìn)展緩慢的項目，要深入分析原因，嚴(yán)格區(qū)分主體責(zé)任，提出有針對性的建議。

4.重點(diǎn)資金落實(shí)和使用情況

重點(diǎn)關(guān)注與穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險直接相關(guān)的財政資金、信貸資金是否保障到位并及時投入使用。一是中央專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)、資金撥付是否及時，是否存在大量財政資金滯留、沉淀在財政、主管部門和項目單位問題，結(jié)合財政存量資金審計情況，檢查財政部門是否加快撥付項目資金進(jìn)度，可統(tǒng)籌安排的財政結(jié)余資金是否及時盤活等。重點(diǎn)揭示應(yīng)投未投、該用未用問題，推動財政資金合理配置。研究分析存量資金的成因、結(jié)構(gòu)、閑置時間和資金性質(zhì)，區(qū)別對待、分類施策，推動加快清理盤活進(jìn)度。對項目已無法實(shí)施的長期結(jié)轉(zhuǎn)資金，要督促及時收回。對確定當(dāng)年預(yù)算不能執(zhí)行的項目，要推動及時調(diào)整預(yù)算，防止形成新的資金沉淀。對清理收回的存量資金，要督促及時安排使用，推動重點(diǎn)投向民生領(lǐng)域，保障重點(diǎn)民生項目的資金需求。二是金融機(jī)構(gòu)提供國家重大項目資金保障情況，信貸資金投向和結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，是否存在農(nóng)業(yè)、棚戶區(qū)改造等亟需支持的領(lǐng)域融資難、融資貴，一些重點(diǎn)建設(shè)項目信貸資金大量閑置并支付大額利息等問題。

5.推進(jìn)簡政放權(quán)政策落實(shí)情況審計

6.重大違法違紀(jì)問題情況審計

突出問題導(dǎo)向，重點(diǎn)揭露各市區(qū)（縣）政府落實(shí)政策“最后一公里”過程中存在的不作為、慢作為、亂作為、假作為問題，尤其是以權(quán)牟私、失職瀆職等違法違紀(jì)問題以及人為設(shè)置障礙、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)等“懶政”、“惰政”、設(shè)租、尋租行為。對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要查深查透查實(shí)。

7.跟蹤審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況

針對以往每月穩(wěn)增長政策措施落實(shí)情況跟蹤審計報告中提出的問題，各市區(qū)（縣）政府是否制定或完善相關(guān)政策，是否積極組織相關(guān)單位進(jìn)行整改。已經(jīng)整改的問題是否產(chǎn)生積極效果，重點(diǎn)關(guān)注未及時整改或整改暫時困難的問題，深入分析原因，找出問題節(jié)點(diǎn)，進(jìn)一步揭示體制障礙和制度缺陷，提出解決問題的意見和建議。

政策跟蹤審計，是國家處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下國家治理的內(nèi)在要求和審計內(nèi)涵、職能拓展而誕生的新形式，只有緊緊圍繞擴(kuò)大有效供給、改善民生福祉、揭示懶政濫為、促進(jìn)政令暢通、提高資金績效、防范化解風(fēng)險等中心工作，創(chuàng)新審計方式，政策跟蹤審計才能更好地發(fā)揮政策落實(shí)的“督查員”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”作用。

本文系陜西省審計廳2016年度重點(diǎn)審計科研課題“政策措施落實(shí)情況審計研究”的階段性成果（課題編號為SNSR16003）

作者單位：陜西理工大學(xué)

主要參考文獻(xiàn)

（1）嘉興A物流配送中心現(xiàn)狀。嘉興A配送中心現(xiàn)采用的是自營物流與第三方物流相結(jié)合的物流配送模式，向下游配送19個站點(diǎn)，其中自營站點(diǎn)6個，聯(lián)營站點(diǎn)13個。6個自營站點(diǎn)依附于各大門店下作為K點(diǎn)，13個聯(lián)營站點(diǎn)屬于第三方物流，均為虛擬門店，所以在此我們以六大自營站點(diǎn)配送線路進(jìn)行分析。因每日貨物量的不同，本文以2018年9月1日當(dāng)日貨量進(jìn)行分析。

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