劉白　廖秀健　張娜

摘要：時下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制在實際運行中往往出現(xiàn)“科學(xué)性”缺乏和“政治性”干預(yù)并存的困境。在大數(shù)據(jù)時代背景下，要有效破解這一問題，必須從制度層面對重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的科學(xué)性和民主性進(jìn)行制度性重構(gòu)：一方面，需推行循“數(shù)”評估制度，建立風(fēng)險數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)流程，確保評估結(jié)果的科學(xué)性；另一方面，在循“數(shù)”的基礎(chǔ)上還需推行對抗式評估制度，建立雙向“對抗辯論式”評估程序，以此來增強評估結(jié)果的民主性。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；重大行政決策；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；循“數(shù)”評估制度；科學(xué)性；民主性

中圖分類號：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0004-05

一、引 言

Ulrich Beck在研究風(fēng)險社會時曾指出，“工業(yè)化以后，人類社會所面臨的風(fēng)險大多源于重大行政決策，當(dāng)人們面臨巨大風(fēng)險時，就可能向作出風(fēng)險決策的專家、組織、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)或政治派別傾瀉其滿腔怨氣”。[1]我國正處于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，在社會階層更加細(xì)化的背景下，民眾的利益訴求日益多元化，影響和制約重大行政決策功能發(fā)揮的風(fēng)險因素也更加復(fù)雜。為增強政府的風(fēng)險治理能力，防止因決策失誤引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)和社會穩(wěn)定發(fā)展，重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度應(yīng)時而生。然而在各地實踐中，經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重大行政決策并非與預(yù)期一樣確保了決策的科學(xué)性并得以順利實施。如，2015年經(jīng)多次調(diào)查評估才出臺的重慶市新版醫(yī)療服務(wù)項目價格改革方案，在僅僅實行七天后便因大量重癥患者的集體抗議而以失敗宣告結(jié)束，被媒體戲稱為“最短命醫(yī)改”。這場看似偶然的鬧劇并非重慶獨有，近年來諸如四川什邡、江蘇啟東、浙江寧波、云南昆明等雖經(jīng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估卻仍引發(fā)重大群體性事件的行政決策屢見不鮮，這使我們不得不對重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的運行現(xiàn)狀進(jìn)行冷靜的思考。

從機制設(shè)計理論角度來看，當(dāng)實際結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相偏離時，我們需要把問題聚焦于制度層面，因此，要有效破解當(dāng)下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制在實際運行中所面臨的問題，必須從制度層面對重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制進(jìn)行制度性重構(gòu)，而當(dāng)下大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，無疑為此提供了一個新的可能的選擇?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出要“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”和“落實重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度”，這在國家層面的頂層設(shè)計上為我們在大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的時代背景下，探索如何進(jìn)一步運用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化作為“補齊短板”“防控風(fēng)險”的重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，最終實現(xiàn)“圖之于未萌，慮之于未有”的風(fēng)險防控格局，提出了一個新的、亟需研究的重要課題。

二、大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)涵及其困境

目前大多地方政府依靠經(jīng)驗性判斷來運行重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度。然而在當(dāng)今數(shù)據(jù)激增、形態(tài)多樣的大數(shù)據(jù)時代，僅僅依靠傳統(tǒng)方式搜集數(shù)量稀缺、覆蓋面有限、時效不足的數(shù)據(jù)資料難以達(dá)到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)，這也是眾多雖經(jīng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估卻仍然不能保證決策科學(xué)性的重要原因。因此，在大數(shù)據(jù)視角下重新審視重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的內(nèi)涵，會使其自身存在的評估困境更為清晰。

（一）大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)涵

大數(shù)據(jù)，顧名思義指數(shù)據(jù)量大，雖然目前對大數(shù)據(jù)的概念尚無權(quán)威的界定，但學(xué)術(shù)界一般遵循IBM公司的解釋，從大數(shù)據(jù)的特點來闡釋大數(shù)據(jù)的概念。一般認(rèn)為大數(shù)據(jù)具有“4V”特點：Volume（數(shù)據(jù)體量巨大）、Velocity（數(shù)據(jù)高速處理）、Variety（數(shù)據(jù)類型繁多）、Veracity （追求數(shù)據(jù)高質(zhì)量）。[2]目前，學(xué)術(shù)界對大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的概念尚無統(tǒng)一界定，但一般認(rèn)為，大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)是相關(guān)主體運用風(fēng)險評估技術(shù)對重大行政決策各個環(huán)節(jié)中可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整合、分析和研判，并根據(jù)評估結(jié)果對政策相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或制訂風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案的過程，評估的整體框架主要涉及主題、內(nèi)容、方法等三個方面。

重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主題是指對重大行政決策的議程設(shè)置、方案制定、政策實施以及政策調(diào)整與終結(jié)等整個政策過程進(jìn)行科學(xué)的數(shù)據(jù)分析，對政策目標(biāo)群體以及相關(guān)利益群體的利益得失數(shù)據(jù)和風(fēng)險分配數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向和橫向的比較，并將評估結(jié)果作為政策調(diào)整的有效依據(jù)。重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容一般包括重大行政決策的合理性、合法性、可行性和可控性等四個方面。地方政府在具體實踐中的評估內(nèi)容一般包括對重大行政決策利益相關(guān)者進(jìn)行認(rèn)定、對社會穩(wěn)定風(fēng)險可能發(fā)生的時間和空間范圍進(jìn)行數(shù)據(jù)趨勢研判和對社會穩(wěn)定風(fēng)險的指標(biāo)體系以及風(fēng)險級別進(jìn)行確認(rèn)等三個方面。在重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法方面，我國《風(fēng)險管理 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估技術(shù)》的國家標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)編號：GB/T 27921-2011）共列出了31種社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法，但在各地的實際操作中，多依賴覆蓋面有限、可得性較差、時效性不足的人工問卷發(fā)放、個別專家預(yù)測、有限次數(shù)的聽證會等傳統(tǒng)方式采集數(shù)據(jù)。

從大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的整體分析框架可以看出，重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估可以從其政治目的與內(nèi)在要求兩個方面來進(jìn)行內(nèi)涵剖析。一方面，政府將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度引入重大行政決策過程，其政治目的是通過科學(xué)的社會穩(wěn)定風(fēng)險制度來規(guī)范行政機關(guān)的自由裁量權(quán)限，通過數(shù)據(jù)證據(jù)來限制并盡可能避免行政機關(guān)決策恣意現(xiàn)象。這體現(xiàn)了行政法對待國家與社會關(guān)系理念正由傳統(tǒng)認(rèn)為重大行政決策具有很強的公權(quán)力，屬于行政機關(guān)“內(nèi)部行政行為”，決策的自由裁量權(quán)不應(yīng)有社會力量介入的觀點，向現(xiàn)代行政法傾向于認(rèn)為重大行政決策可分為“決定”與“獻(xiàn)策”兩個方面，社會力量可通過“獻(xiàn)策”參與進(jìn)來轉(zhuǎn)變，這就為以社會力量為基礎(chǔ)的重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度進(jìn)入政策過程奠定了理論基礎(chǔ)。[3]另一方面，政府希冀通過重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度來規(guī)范行政機關(guān)自由裁量權(quán)的政治目的使得科學(xué)性成為這一制度的必然內(nèi)在要求。這種科學(xué)性是建立在大量客觀、真實的第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上所作出的風(fēng)險研判，它要求評估主體基于事實與價值相分離的原則，確保價值中立、避免個人偏好，客觀、理性地處理各項數(shù)據(jù)資料，發(fā)揮其“事實發(fā)現(xiàn)”功能，對重大行政決策中可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析。[4]

（二）大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的現(xiàn)實困境

重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一項制度安排，其核心要旨是將社會力量引入政策過程，實現(xiàn)國家對社會一定程度的開放，以此來增強決策的科學(xué)性；與此同時，通過政治性力量的介入來疏導(dǎo)社會風(fēng)險，從而保證政策制定與執(zhí)行的政治性目的。[5]這就要求在國家與社會互動層面上必須解決兩個問題：一是要規(guī)范并限制行政裁量權(quán)限，為社會力量進(jìn)入決策過程開啟“機會之窗”，用評估確保政策出臺的民主性；二是在導(dǎo)入社會力量的同時須確保評估的科學(xué)性，用科學(xué)性來保障決策的有效性。然而通過重慶醫(yī)改事件我們發(fā)現(xiàn)，重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的科學(xué)性與民主性在現(xiàn)實中往往遭到扭曲，時下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的困境在于：一方面，在大數(shù)據(jù)時代背景下，原有結(jié)構(gòu)化的風(fēng)險信息日益轉(zhuǎn)變?yōu)榘虢Y(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化的風(fēng)險數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)經(jīng)驗式的評估方法對激增的非結(jié)構(gòu)化風(fēng)險數(shù)據(jù)已顯得無能為力，評估結(jié)果的科學(xué)性難以讓人信服；另一方面，由于目前我國重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制大多由行政機關(guān)主導(dǎo)，雖引入第三方評估但因其缺乏獨立性，在自利動機驅(qū)使下使得評估多半淪為論證決策“可行性”的背書工具，評估過程無法進(jìn)行正反雙向?qū)故秸撟C，重大政策的出臺往往缺乏民主性。

1風(fēng)險評估存在內(nèi)在的不科學(xué)性。大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)在的不科學(xué)性是指在數(shù)據(jù)收集與風(fēng)險識別、數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險分析和數(shù)據(jù)輸出與風(fēng)險評價的各個評估環(huán)節(jié)評估均存在著不確定性。以重慶醫(yī)改為例，在數(shù)據(jù)收集與風(fēng)險識別階段，由于新版醫(yī)療服務(wù)價格改革需要對7886項作價進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，對每一項作價應(yīng)提高或者降低多少，每一項作價所涉及的群體數(shù)量和群體類型是多少，在當(dāng)前政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒有聯(lián)通與共享的條件下根本無法做出準(zhǔn)確的預(yù)測，更無法以整體價格變動情況來反映不同類型患者的風(fēng)險分擔(dān)情況，所以重慶醫(yī)改雖然在整體上實現(xiàn)“增減平衡”卻最終致使醫(yī)改僅持續(xù)七天便宣告結(jié)束。在數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險分析階段，由于風(fēng)險識別在信息收集、數(shù)據(jù)整合中存在著大量的不確定性，這使得數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險分析所運用的假設(shè)、模型不同得出的結(jié)論也會千差萬別。此次重慶醫(yī)改采用傳統(tǒng)經(jīng)驗型的“成本—收益”分析方法，通過計算整體醫(yī)療服務(wù)價格的增減情況來推斷醫(yī)改風(fēng)險的總體情況，簡單把價格上的“增減平衡”等同于風(fēng)險的“增減平衡”，這必然造成不同群體和不同患者類型間的風(fēng)險分配不公，使得利益受損較大的重癥患者在心理失衡下做出過激行為。在數(shù)據(jù)輸出與風(fēng)險評價階段，目前我國重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險等級的確定一般采用定性評估方法，將風(fēng)險等級分為“高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險”3類。由于這種經(jīng)驗性的預(yù)估尚缺乏統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，這就使得評估專家的個人風(fēng)險偏好對最終風(fēng)險等級的確定在一定程度上具有決定性作用。[6]

可見，由于重大行政決策所涉及的內(nèi)容范圍廣、目標(biāo)群體多、利益影響大等原因，要做出科學(xué)的風(fēng)險研判必須有大量的數(shù)據(jù)支撐和系統(tǒng)科學(xué)的數(shù)據(jù)整合技術(shù)。然而，目前我國地方政府尚未建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和行業(yè)數(shù)據(jù)庫，政府部門在信息聯(lián)通與共享上存在著大量的信息壁壘，這就使得在數(shù)據(jù)收集與風(fēng)險識別階段、數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險分析階段、數(shù)據(jù)輸出與風(fēng)險評價階段都不可避免因第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料的缺乏而存在著大量的不確定性，這種不確定性使得評估主體個人的價值偏好和風(fēng)險偏好得以滲入評估過程，從而作出高度個人化的主觀判斷，致使評估結(jié)果的科學(xué)性明顯弱化。

2風(fēng)險評估存在“政治”與“評估”相互越界的現(xiàn)象。重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為決策程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)，其必須在決策前的有限時間內(nèi)回答“如何做”的問題，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估自身本就存在大量不確定性的條件下，評估主體的價值中立性往往遭受扭曲，從而出現(xiàn)“政治”與“評估”相互越界的現(xiàn)象。一方面，在大數(shù)據(jù)時代背景下，在傳統(tǒng)的信息收集不夠充分、數(shù)據(jù)處理不夠準(zhǔn)確的現(xiàn)狀下，評估主體往往借助這種不確定性將個人的價值偏好和利益訴求滲入評估過程，這種可滲入性使得評估主體在實質(zhì)意義上便享有了部分決策權(quán)力，在“價值中立”與“個人偏好”的矛盾取舍中，評估主體往往基于“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為介入政策議程，從而導(dǎo)致“評估”向“政治”越界的現(xiàn)象。以此次重慶醫(yī)改為例，由于醫(yī)改所涉及的項目眾多，在傳統(tǒng)經(jīng)驗式的評估方法無法對醫(yī)改風(fēng)險數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)處理的情況下，風(fēng)險評估方法的選擇便在很大程度上取決于評估主體的個人偏好，而此次醫(yī)改的評估主體又多為新方案的倡導(dǎo)推行者，這無疑會使得風(fēng)險評估淪為論證方案可行性的背書工具。重慶醫(yī)改的失敗提醒我們，在當(dāng)前缺乏充分信息數(shù)據(jù)支撐的條件下，重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估由于缺乏“數(shù)據(jù)證據(jù)”，其內(nèi)在的不確定性給評估主體留下了大量的可操作空間，使其能夠在實質(zhì)意義上進(jìn)入到方案出臺的政策議程，致使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在冠以科學(xué)之名下出現(xiàn)了“評估”向“政治”的越界。

另一方面，由于目前我國重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體大多以“行政決策機關(guān)為主，專家參與為輔”為構(gòu)成模式，這就導(dǎo)致行政決策機關(guān)集政策制定與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估職能于一身，既是裁判員又是運動員，這必然會對構(gòu)成比例極少的體制外專家形成政治壓力，使得重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估名存實亡。[7]即便有些地方政府引入第三方評估機構(gòu)，但因為政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不公開，部門之間數(shù)據(jù)不共享等原因，使得第三方評估機構(gòu)在信息收集方面舉步維艱，難以達(dá)到“信息充足、事實清楚、證據(jù)充分”的科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)。為尋求評估方案得以順利通過，第三方評估機構(gòu)多選擇根據(jù)決策主體的政治意圖，得出政策制定者想要的評估結(jié)果。以此次重慶醫(yī)改為例，新版醫(yī)改方案的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體主要由重慶市物價局、衛(wèi)計委和部分醫(yī)院的代表構(gòu)成，由于此次新版醫(yī)改方案的政策制定主體是重慶市物價局、衛(wèi)計委，這使得他們希望新版醫(yī)改方案得以順利推行的政治意圖對評估主體產(chǎn)生一定程度的政治壓力，在評估主體并非是獨立的第三方機構(gòu)而是具有依附性特征的部分醫(yī)院代表情況下，評估過程自然無法以民主方式進(jìn)行正反雙向?qū)故秸撟C，評估結(jié)果也就無法與決策機制掛鉤。這種缺乏獨立性的評估在政治壓力下多半會淪為論證決策“可行性”的背書工具，最終成為政策制定者的私人背書工具。[8]即社會穩(wěn)定風(fēng)險評估出現(xiàn)“政治”向“評估”越界。

三、以大數(shù)據(jù)重構(gòu)重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制

在大數(shù)據(jù)背景下，要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上重構(gòu)重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，需解決風(fēng)險評估的科學(xué)性和民主性兩方面問題。一方面，在制度設(shè)計的科學(xué)性方向，需要推行循“數(shù)”評估制度，通過建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的大數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)流程來確保評估結(jié)果的科學(xué)、有效性；另一方面，在制度設(shè)計的民主性方向，還需要在循“數(shù)”的基礎(chǔ)上建立對抗式風(fēng)險評估制度，根據(jù)待出臺政策的性質(zhì)特征，以公開或半公開的對抗辯論式論證評估方式，通過第三方評估機構(gòu)之間或第三方評估機構(gòu)與政策起草部門之間基于“數(shù)據(jù)證據(jù)”的正反雙向“對抗辯論式”評估程序，來增強評估結(jié)果的民主性和可信度。

（一）推行循“數(shù)”評估制度：建立風(fēng)險數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)流程

目前我國重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的焦點問題在于如何保障評估結(jié)果的科學(xué)性、精準(zhǔn)性，而評估結(jié)果的科學(xué)性與否在很大程度上取決于所收集、處理和分析的有效風(fēng)險數(shù)據(jù)的數(shù)量。早在20世紀(jì)80年代美國公共交通治理的案例就表明，在決策的質(zhì)量與數(shù)據(jù)量之間存在著一種全面的相關(guān)性，而且這種相關(guān)性是一種正相關(guān)。數(shù)據(jù)量越少，由于缺乏數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)比較，決策的質(zhì)量可能就越低、合理性也就越弱；反之，數(shù)據(jù)量越大，可供決策對比分析的數(shù)據(jù)越多，決策的質(zhì)量就會越高、合理性也就越強。因此，在大數(shù)據(jù)背景下，為了能夠?qū)Ａ?、多源的半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化風(fēng)險數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的處理，必須將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估領(lǐng)域，在建立大數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)流程的基礎(chǔ)上推行循“數(shù)”評估制度。即，重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估必須以數(shù)據(jù)作為支持依據(jù)，評估結(jié)果應(yīng)依循數(shù)據(jù)分析趨勢，將數(shù)據(jù)分析貫穿整個評估過程，從而形成用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策的循“數(shù)”評估模式。一般而言，要建立風(fēng)險數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)流程，保障重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)在的科學(xué)性，必須搭建包含“風(fēng)險數(shù)據(jù)收集與存儲”“風(fēng)險信息挖掘與分析”和“評估結(jié)果評價與應(yīng)用”等三部分在內(nèi)的數(shù)據(jù)信息共享平臺。[9]

1搭建風(fēng)險信息收集與存儲平臺。當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代下，人們對數(shù)據(jù)的感知和運用越來越密切，日常生活的方方面面似乎都能找到大數(shù)據(jù)的影子。隨著新媒體的迅猛發(fā)展，用戶的電腦瀏覽記錄、手機通訊記錄、網(wǎng)頁瀏覽記錄、微博使用記錄、手機GPS定位跟蹤記錄等數(shù)據(jù)，成為重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估信息的重要來源。大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用必然能為重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提供多樣化的信息收集來源，進(jìn)而保障重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估信息的真實性、完整性、精準(zhǔn)性與科學(xué)性。因此，通過搭建風(fēng)險信息收集與儲存平臺，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來挖掘和收集各種信息并將有效數(shù)據(jù)信息加以分析、妥善儲存和管理是現(xiàn)階段增強重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)科學(xué)性的最佳途徑。風(fēng)險信息收集與存儲平臺的搭建主要包括以下四個方面內(nèi)容：（1）建立數(shù)據(jù)整合系統(tǒng)。將傳統(tǒng)問卷調(diào)查、座談、走訪、業(yè)務(wù)工作等收集到的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)以及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，通過數(shù)據(jù)整合提升社會穩(wěn)定風(fēng)險評估信息的數(shù)量和質(zhì)量。（2）建立重點監(jiān)測與定向追蹤系統(tǒng)。以自動搜索方式對評估對象的關(guān)鍵風(fēng)險源進(jìn)行重點檢測和定向追蹤。（3）建立信息轉(zhuǎn)換和優(yōu)化系統(tǒng)。運用ADI、NOSQL等技術(shù)對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估信息進(jìn)行量化分析，淘汰重復(fù)和無效信息，實現(xiàn)信息結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)換和分區(qū)存放，從數(shù)據(jù)信息來源上提升風(fēng)險信息的收集質(zhì)量和信息存儲的完整性。（4）建立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測系統(tǒng)。在整個數(shù)據(jù)收集過程中應(yīng)注重對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測與統(tǒng)計，收集和儲存民意訴求信息、民眾行為信息和決策主體信息，全方位、動態(tài)了解重大行政決策過程中利益相關(guān)者的相關(guān)信息。[10]

2搭建風(fēng)險信息挖掘與分析平臺。 重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的關(guān)鍵在于對風(fēng)險信息進(jìn)行有效的挖掘與分析。在風(fēng)險信息的挖掘與分析過程中，數(shù)據(jù)準(zhǔn)備是風(fēng)險信息挖掘的前提和關(guān)鍵，數(shù)據(jù)準(zhǔn)備的越充分，就越能獲得更多的信息來源；信息流越通暢，數(shù)據(jù)分析也就越科學(xué)。因此，在建立數(shù)據(jù)收集與存儲平臺后必須搭建風(fēng)險信息挖掘與分析平臺。然而大數(shù)據(jù)時代，相比記錄、生產(chǎn)、交易和客戶信息等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，非結(jié)構(gòu)化的信息涵蓋內(nèi)容更為廣泛。因此，風(fēng)險信息挖掘與分析平臺必須通過如 Hadoop平臺、SQL Server等數(shù)據(jù)挖掘工具來挖掘和分析所收集到的信息，突破傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理難以處理非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的困境從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化。一般認(rèn)為，風(fēng)險信息挖掘與分析平臺的挖掘方法主要包括如聚類分析的描述性挖掘法和如決策樹、回歸分析以及神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等事前預(yù)測法。從重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的最終目的來看，要實現(xiàn)對社會潛在風(fēng)險的預(yù)測與防控，我們首先應(yīng)當(dāng)在信息挖掘后建立數(shù)據(jù)模型，通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)描述建立起數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性；然后利用數(shù)據(jù)挖掘工具進(jìn)行基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)處理與信息分析，通過可視化的分析結(jié)果更深層次了解數(shù)據(jù)運行的關(guān)系；最后需對重大行政決策過程中所挖掘的有效數(shù)據(jù)信息進(jìn)行反復(fù)分析評估，進(jìn)一步調(diào)整預(yù)測模型的精準(zhǔn)度，進(jìn)而實現(xiàn)對潛在風(fēng)險的有效預(yù)測與防控。

3搭建評估結(jié)果評價與應(yīng)用平臺。大數(shù)據(jù)的核心價值在于數(shù)據(jù)共享，從信息共享中可以調(diào)整權(quán)利邊界、倒逼政府信息公開，促使評估過程更加開放透明，解決信息不對稱問題。換句話講，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以重構(gòu)社會力量的話語權(quán)，暢通民意訴求渠道，使得網(wǎng)絡(luò)不再只是虛擬世界，而是變成民意訴求表達(dá)的現(xiàn)實空間。通過數(shù)據(jù)共享將重大行政決策風(fēng)險評估結(jié)果通過直觀、生動的形式呈現(xiàn)出來，有助于社會力量更為有效地參與到評估過程當(dāng)中，使得評估不再只是行政機關(guān)內(nèi)部的評估，從而形成社會監(jiān)督國家、國家管理社會的良性博弈局面。為突破現(xiàn)行重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中普遍存在的“數(shù)據(jù)壁壘”，綜合提升評估結(jié)果在整個政策過程中的應(yīng)用效率和質(zhì)量，政府應(yīng)搭建評估結(jié)果評價與應(yīng)用平臺，在重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程末端搭建數(shù)據(jù)共享平臺，通過循環(huán)共享促進(jìn)風(fēng)險信息流通，以便于相關(guān)政府部門協(xié)同制定風(fēng)險防控方案。此外，將評估結(jié)果通過“收集與存儲”的應(yīng)用平臺倒傳給政府，使之再次進(jìn)入到評估過程，通過數(shù)據(jù)的往復(fù)循環(huán)可以做到真正意義上的循“數(shù)”決策和循“數(shù)”創(chuàng)新，最終實現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。[11]

（二）推行對抗式評估制度：建立雙向“對抗辯論式”評估程序

將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)收集、處理以及分析階段，其本質(zhì)是將之作為重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估廣泛收集民意、全面反映客觀事實的技術(shù)性前置，其根本目的在于為重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的開展提供客觀真實的“數(shù)據(jù)證據(jù)”，從而保障評估依據(jù)“有數(shù)可循”，評估結(jié)果反映民意。

通過搭建風(fēng)險數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)流程，雖然可以保證重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在數(shù)據(jù)處理上的“科學(xué)性”，但由于整個社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程由評估主體所主導(dǎo)，因而不可避免地會加入“人為因素”，為防止“政治”與“評估”相互越界，還需解決評估結(jié)果的“民主性”問題。評估結(jié)果的民主性與否在很大程度上取決于評估是否代表民意、評估程序是否公正合法。在能夠獲得并有效處理“民意風(fēng)險數(shù)據(jù)”的基礎(chǔ)上，要徹底解決評估結(jié)果的“民主性”問題，還需保障評估程序的公正合法性，確保評估結(jié)果與決策程序掛鉤，防止決策部門的“政治性”干預(yù)，防止風(fēng)險評估在政治壓力下異化為單方的“可行性”評估，這需要在現(xiàn)有重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度下建立對抗式論證評估制度。

當(dāng)前“行政機關(guān)為主，專家參與為輔”的重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體構(gòu)成模式，使得重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在行政機關(guān)的“政治領(lǐng)導(dǎo)”下只能流于形式，要改變當(dāng)前“政治”向“評估”越界的局面，確保評估結(jié)果的客觀中立性，需在循“數(shù)”的基礎(chǔ)上，借鑒普通法系中的對抗式訴訟制度的優(yōu)點，建立對抗式論證評估制度。具體來說，在決策起草階段便由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙蚤_放、協(xié)商方式進(jìn)行政策辯論，以此來發(fā)現(xiàn)問題，避免重大失誤；政府部門的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估會議應(yīng)采用專家抗辯模式，對重大決策同時進(jìn)行“可行性”與“不可行性”正反雙向評估與論證，提高評估結(jié)果的客觀性、科學(xué)性；風(fēng)險評估程序應(yīng)根據(jù)待出臺政策的性質(zhì)特征，以公開或半公開的對抗辯論式論證評估方式，通過第三方評估機構(gòu)之間或第三方評估機構(gòu)與政策起草部門之間基于“數(shù)據(jù)證據(jù)”的正反雙向“對抗辯論式”評估程序，來增強評估結(jié)果的民主性和可信度。讓公開、透明的評估程序作為重大決策出臺前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，是防止決策部門“政治性”干預(yù)，確保評估結(jié)果“民主性”的重要殺手锏。

四、結(jié)語

目前來看，雖然我國政府正在積極探索將大數(shù)據(jù)引入公共管理領(lǐng)域，為政府決策提供支撐和幫助，但在大數(shù)據(jù)風(fēng)險信息采集、挖掘和解析平臺的搭建上，中央和地方政府在實踐中還處于探索期。盡管黔、京、滬、廣、川、渝等省市已開始搭建大數(shù)據(jù)平臺，但基本上還處于起步階段，大數(shù)據(jù)平臺的規(guī)模和層次都有待提高。因此，如何穩(wěn)妥有效將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制并結(jié)合正反雙向“對抗辯論式”論證方法，進(jìn)一步構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的循“數(shù)”對抗辯論式重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，還有待各方共同努力。可以肯定的是，在大數(shù)據(jù)時代背景下，傳統(tǒng)重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在內(nèi)在要求上具有的“不科學(xué)性”和政治目的上出現(xiàn)的“評估”與“政治”相互越界的困境，可以通過搭建風(fēng)險數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)流程、推行循“數(shù)”評估制度和建立對抗式論證評估制度得以突破。當(dāng)然，科學(xué)不是萬能的，它只是建構(gòu)某種事情為真的可能性，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估還存在著很多的困難，但不管怎樣，將大數(shù)據(jù)引入當(dāng)下這個變化莫測的風(fēng)險社會，培育循“數(shù)”評估的理念已是大勢所趨。

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