劉白　廖秀健　張娜

摘要：時(shí)下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中往往出現(xiàn)“科學(xué)性”缺乏和“政治性”干預(yù)并存的困境。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，要有效破解這一問(wèn)題，必須從制度層面對(duì)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的科學(xué)性和民主性進(jìn)行制度性重構(gòu)：一方面，需推行循“數(shù)”評(píng)估制度，建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程，確保評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性；另一方面，在循“數(shù)”的基礎(chǔ)上還需推行對(duì)抗式評(píng)估制度，建立雙向“對(duì)抗辯論式”評(píng)估程序，以此來(lái)增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的民主性。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；重大行政決策；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；循“數(shù)”評(píng)估制度；科學(xué)性；民主性

中圖分類號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）09-0004-05

一、引 言

Ulrich Beck在研究風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)曾指出，“工業(yè)化以后，人類社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)大多源于重大行政決策，當(dāng)人們面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就可能向作出風(fēng)險(xiǎn)決策的專家、組織、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)或政治派別傾瀉其滿腔怨氣”。[1]我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，在社會(huì)階層更加細(xì)化的背景下，民眾的利益訴求日益多元化，影響和制約重大行政決策功能發(fā)揮的風(fēng)險(xiǎn)因素也更加復(fù)雜。為增強(qiáng)政府的風(fēng)險(xiǎn)治理能力，防止因決策失誤引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)時(shí)而生。然而在各地實(shí)踐中，經(jīng)過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大行政決策并非與預(yù)期一樣確保了決策的科學(xué)性并得以順利實(shí)施。如，2015年經(jīng)多次調(diào)查評(píng)估才出臺(tái)的重慶市新版醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格改革方案，在僅僅實(shí)行七天后便因大量重癥患者的集體抗議而以失敗宣告結(jié)束，被媒體戲稱為“最短命醫(yī)改”。這場(chǎng)看似偶然的鬧劇并非重慶獨(dú)有，近年來(lái)諸如四川什邡、江蘇啟東、浙江寧波、云南昆明等雖經(jīng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估卻仍引發(fā)重大群體性事件的行政決策屢見(jiàn)不鮮，這使我們不得不對(duì)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行冷靜的思考。

從機(jī)制設(shè)計(jì)理論角度來(lái)看，當(dāng)實(shí)際結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相偏離時(shí)，我們需要把問(wèn)題聚焦于制度層面，因此，要有效破解當(dāng)下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中所面臨的問(wèn)題，必須從制度層面對(duì)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制進(jìn)行制度性重構(gòu)，而當(dāng)下大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，無(wú)疑為此提供了一個(gè)新的可能的選擇。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確提出要“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”和“落實(shí)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”，這在國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)上為我們?cè)诖髷?shù)據(jù)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，探索如何進(jìn)一步運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化作為“補(bǔ)齊短板”“防控風(fēng)險(xiǎn)”的重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)“圖之于未萌，慮之于未有”的風(fēng)險(xiǎn)防控格局，提出了一個(gè)新的、亟需研究的重要課題。

二、大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)涵及其困境

目前大多地方政府依靠經(jīng)驗(yàn)性判斷來(lái)運(yùn)行重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。然而在當(dāng)今數(shù)據(jù)激增、形態(tài)多樣的大數(shù)據(jù)時(shí)代，僅僅依靠傳統(tǒng)方式搜集數(shù)量稀缺、覆蓋面有限、時(shí)效不足的數(shù)據(jù)資料難以達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)，這也是眾多雖經(jīng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估卻仍然不能保證決策科學(xué)性的重要原因。因此，在大數(shù)據(jù)視角下重新審視重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的內(nèi)涵，會(huì)使其自身存在的評(píng)估困境更為清晰。

（一）大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)涵

大數(shù)據(jù)，顧名思義指數(shù)據(jù)量大，雖然目前對(duì)大數(shù)據(jù)的概念尚無(wú)權(quán)威的界定，但學(xué)術(shù)界一般遵循IBM公司的解釋，從大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)來(lái)闡釋大數(shù)據(jù)的概念。一般認(rèn)為大數(shù)據(jù)具有“4V”特點(diǎn)：Volume（數(shù)據(jù)體量巨大）、Velocity（數(shù)據(jù)高速處理）、Variety（數(shù)據(jù)類型繁多）、Veracity （追求數(shù)據(jù)高質(zhì)量）。[2]目前，學(xué)術(shù)界對(duì)大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念尚無(wú)統(tǒng)一界定，但一般認(rèn)為，大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)是相關(guān)主體運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)對(duì)重大行政決策各個(gè)環(huán)節(jié)中可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整合、分析和研判，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)政策相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或制訂風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的過(guò)程，評(píng)估的整體框架主要涉及主題、內(nèi)容、方法等三個(gè)方面。

重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主題是指對(duì)重大行政決策的議程設(shè)置、方案制定、政策實(shí)施以及政策調(diào)整與終結(jié)等整個(gè)政策過(guò)程進(jìn)行科學(xué)的數(shù)據(jù)分析，對(duì)政策目標(biāo)群體以及相關(guān)利益群體的利益得失數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)分配數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向和橫向的比較，并將評(píng)估結(jié)果作為政策調(diào)整的有效依據(jù)。重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容一般包括重大行政決策的合理性、合法性、可行性和可控性等四個(gè)方面。地方政府在具體實(shí)踐中的評(píng)估內(nèi)容一般包括對(duì)重大行政決策利益相關(guān)者進(jìn)行認(rèn)定、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的時(shí)間和空間范圍進(jìn)行數(shù)據(jù)趨勢(shì)研判和對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系以及風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別進(jìn)行確認(rèn)等三個(gè)方面。在重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法方面，我國(guó)《風(fēng)險(xiǎn)管理 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)》的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)：GB/T 27921-2011）共列出了31種社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，但在各地的實(shí)際操作中，多依賴覆蓋面有限、可得性較差、時(shí)效性不足的人工問(wèn)卷發(fā)放、個(gè)別專家預(yù)測(cè)、有限次數(shù)的聽(tīng)證會(huì)等傳統(tǒng)方式采集數(shù)據(jù)。

從大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的整體分析框架可以看出，重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以從其政治目的與內(nèi)在要求兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行內(nèi)涵剖析。一方面，政府將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度引入重大行政決策過(guò)程，其政治目的是通過(guò)科學(xué)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)制度來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限，通過(guò)數(shù)據(jù)證據(jù)來(lái)限制并盡可能避免行政機(jī)關(guān)決策恣意現(xiàn)象。這體現(xiàn)了行政法對(duì)待國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理念正由傳統(tǒng)認(rèn)為重大行政決策具有很強(qiáng)的公權(quán)力，屬于行政機(jī)關(guān)“內(nèi)部行政行為”，決策的自由裁量權(quán)不應(yīng)有社會(huì)力量介入的觀點(diǎn)，向現(xiàn)代行政法傾向于認(rèn)為重大行政決策可分為“決定”與“獻(xiàn)策”兩個(gè)方面，社會(huì)力量可通過(guò)“獻(xiàn)策”參與進(jìn)來(lái)轉(zhuǎn)變，這就為以社會(huì)力量為基礎(chǔ)的重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度進(jìn)入政策過(guò)程奠定了理論基礎(chǔ)。[3]另一方面，政府希冀通過(guò)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的政治目的使得科學(xué)性成為這一制度的必然內(nèi)在要求。這種科學(xué)性是建立在大量客觀、真實(shí)的第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上所作出的風(fēng)險(xiǎn)研判，它要求評(píng)估主體基于事實(shí)與價(jià)值相分離的原則，確保價(jià)值中立、避免個(gè)人偏好，客觀、理性地處理各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料，發(fā)揮其“事實(shí)發(fā)現(xiàn)”功能，對(duì)重大行政決策中可能存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析。[4]

（二）大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的現(xiàn)實(shí)困境

重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)制度安排，其核心要旨是將社會(huì)力量引入政策過(guò)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)一定程度的開(kāi)放，以此來(lái)增強(qiáng)決策的科學(xué)性；與此同時(shí)，通過(guò)政治性力量的介入來(lái)疏導(dǎo)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而保證政策制定與執(zhí)行的政治性目的。[5]這就要求在國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)層面上必須解決兩個(gè)問(wèn)題：一是要規(guī)范并限制行政裁量權(quán)限，為社會(huì)力量進(jìn)入決策過(guò)程開(kāi)啟“機(jī)會(huì)之窗”，用評(píng)估確保政策出臺(tái)的民主性；二是在導(dǎo)入社會(huì)力量的同時(shí)須確保評(píng)估的科學(xué)性，用科學(xué)性來(lái)保障決策的有效性。然而通過(guò)重慶醫(yī)改事件我們發(fā)現(xiàn)，重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性與民主性在現(xiàn)實(shí)中往往遭到扭曲，時(shí)下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的困境在于：一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，原有結(jié)構(gòu)化的風(fēng)險(xiǎn)信息日益轉(zhuǎn)變?yōu)榘虢Y(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式的評(píng)估方法對(duì)激增的非結(jié)構(gòu)化風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)已顯得無(wú)能為力，評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性難以讓人信服；另一方面，由于目前我國(guó)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制大多由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，雖引入第三方評(píng)估但因其缺乏獨(dú)立性，在自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下使得評(píng)估多半淪為論證決策“可行性”的背書工具，評(píng)估過(guò)程無(wú)法進(jìn)行正反雙向?qū)故秸撟C，重大政策的出臺(tái)往往缺乏民主性。

1風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在內(nèi)在的不科學(xué)性。大數(shù)據(jù)視角下重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)在的不科學(xué)性是指在數(shù)據(jù)收集與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險(xiǎn)分析和數(shù)據(jù)輸出與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的各個(gè)評(píng)估環(huán)節(jié)評(píng)估均存在著不確定性。以重慶醫(yī)改為例，在數(shù)據(jù)收集與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段，由于新版醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革需要對(duì)7886項(xiàng)作價(jià)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)每一項(xiàng)作價(jià)應(yīng)提高或者降低多少，每一項(xiàng)作價(jià)所涉及的群體數(shù)量和群體類型是多少，在當(dāng)前政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒(méi)有聯(lián)通與共享的條件下根本無(wú)法做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，更無(wú)法以整體價(jià)格變動(dòng)情況來(lái)反映不同類型患者的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況，所以重慶醫(yī)改雖然在整體上實(shí)現(xiàn)“增減平衡”卻最終致使醫(yī)改僅持續(xù)七天便宣告結(jié)束。在數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險(xiǎn)分析階段，由于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別在信息收集、數(shù)據(jù)整合中存在著大量的不確定性，這使得數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險(xiǎn)分析所運(yùn)用的假設(shè)、模型不同得出的結(jié)論也會(huì)千差萬(wàn)別。此次重慶醫(yī)改采用傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型的“成本—收益”分析方法，通過(guò)計(jì)算整體醫(yī)療服務(wù)價(jià)格的增減情況來(lái)推斷醫(yī)改風(fēng)險(xiǎn)的總體情況，簡(jiǎn)單把價(jià)格上的“增減平衡”等同于風(fēng)險(xiǎn)的“增減平衡”，這必然造成不同群體和不同患者類型間的風(fēng)險(xiǎn)分配不公，使得利益受損較大的重癥患者在心理失衡下做出過(guò)激行為。在數(shù)據(jù)輸出與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段，目前我國(guó)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確定一般采用定性評(píng)估方法，將風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為“高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)”3類。由于這種經(jīng)驗(yàn)性的預(yù)估尚缺乏統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，這就使得評(píng)估專家的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)偏好對(duì)最終風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確定在一定程度上具有決定性作用。[6]

可見(jiàn)，由于重大行政決策所涉及的內(nèi)容范圍廣、目標(biāo)群體多、利益影響大等原因，要做出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)研判必須有大量的數(shù)據(jù)支撐和系統(tǒng)科學(xué)的數(shù)據(jù)整合技術(shù)。然而，目前我國(guó)地方政府尚未建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，政府部門在信息聯(lián)通與共享上存在著大量的信息壁壘，這就使得在數(shù)據(jù)收集與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段、數(shù)據(jù)處理與風(fēng)險(xiǎn)分析階段、數(shù)據(jù)輸出與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段都不可避免因第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料的缺乏而存在著大量的不確定性，這種不確定性使得評(píng)估主體個(gè)人的價(jià)值偏好和風(fēng)險(xiǎn)偏好得以滲入評(píng)估過(guò)程，從而作出高度個(gè)人化的主觀判斷，致使評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性明顯弱化。

2風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在“政治”與“評(píng)估”相互越界的現(xiàn)象。重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)，其必須在決策前的有限時(shí)間內(nèi)回答“如何做”的問(wèn)題，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估自身本就存在大量不確定性的條件下，評(píng)估主體的價(jià)值中立性往往遭受扭曲，從而出現(xiàn)“政治”與“評(píng)估”相互越界的現(xiàn)象。一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，在傳統(tǒng)的信息收集不夠充分、數(shù)據(jù)處理不夠準(zhǔn)確的現(xiàn)狀下，評(píng)估主體往往借助這種不確定性將個(gè)人的價(jià)值偏好和利益訴求滲入評(píng)估過(guò)程，這種可滲入性使得評(píng)估主體在實(shí)質(zhì)意義上便享有了部分決策權(quán)力，在“價(jià)值中立”與“個(gè)人偏好”的矛盾取舍中，評(píng)估主體往往基于“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為介入政策議程，從而導(dǎo)致“評(píng)估”向“政治”越界的現(xiàn)象。以此次重慶醫(yī)改為例，由于醫(yī)改所涉及的項(xiàng)目眾多，在傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式的評(píng)估方法無(wú)法對(duì)醫(yī)改風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)處理的情況下，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的選擇便在很大程度上取決于評(píng)估主體的個(gè)人偏好，而此次醫(yī)改的評(píng)估主體又多為新方案的倡導(dǎo)推行者，這無(wú)疑會(huì)使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估淪為論證方案可行性的背書工具。重慶醫(yī)改的失敗提醒我們，在當(dāng)前缺乏充分信息數(shù)據(jù)支撐的條件下，重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由于缺乏“數(shù)據(jù)證據(jù)”，其內(nèi)在的不確定性給評(píng)估主體留下了大量的可操作空間，使其能夠在實(shí)質(zhì)意義上進(jìn)入到方案出臺(tái)的政策議程，致使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在冠以科學(xué)之名下出現(xiàn)了“評(píng)估”向“政治”的越界。

另一方面，由于目前我國(guó)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體大多以“行政決策機(jī)關(guān)為主，專家參與為輔”為構(gòu)成模式，這就導(dǎo)致行政決策機(jī)關(guān)集政策制定與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能于一身，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，這必然會(huì)對(duì)構(gòu)成比例極少的體制外專家形成政治壓力，使得重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估名存實(shí)亡。[7]即便有些地方政府引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，但因?yàn)檎A(chǔ)數(shù)據(jù)不公開(kāi)，部門之間數(shù)據(jù)不共享等原因，使得第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在信息收集方面舉步維艱，難以達(dá)到“信息充足、事實(shí)清楚、證據(jù)充分”的科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。為尋求評(píng)估方案得以順利通過(guò)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)多選擇根據(jù)決策主體的政治意圖，得出政策制定者想要的評(píng)估結(jié)果。以此次重慶醫(yī)改為例，新版醫(yī)改方案的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體主要由重慶市物價(jià)局、衛(wèi)計(jì)委和部分醫(yī)院的代表構(gòu)成，由于此次新版醫(yī)改方案的政策制定主體是重慶市物價(jià)局、衛(wèi)計(jì)委，這使得他們希望新版醫(yī)改方案得以順利推行的政治意圖對(duì)評(píng)估主體產(chǎn)生一定程度的政治壓力，在評(píng)估主體并非是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)而是具有依附性特征的部分醫(yī)院代表情況下，評(píng)估過(guò)程自然無(wú)法以民主方式進(jìn)行正反雙向?qū)故秸撟C，評(píng)估結(jié)果也就無(wú)法與決策機(jī)制掛鉤。這種缺乏獨(dú)立性的評(píng)估在政治壓力下多半會(huì)淪為論證決策“可行性”的背書工具，最終成為政策制定者的私人背書工具。[8]即社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出現(xiàn)“政治”向“評(píng)估”越界。

三、以大數(shù)據(jù)重構(gòu)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

在大數(shù)據(jù)背景下，要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上重構(gòu)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，需解決風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和民主性兩方面問(wèn)題。一方面，在制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性方向，需要推行循“數(shù)”評(píng)估制度，通過(guò)建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的大數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程來(lái)確保評(píng)估結(jié)果的科學(xué)、有效性；另一方面，在制度設(shè)計(jì)的民主性方向，還需要在循“數(shù)”的基礎(chǔ)上建立對(duì)抗式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，根據(jù)待出臺(tái)政策的性質(zhì)特征，以公開(kāi)或半公開(kāi)的對(duì)抗辯論式論證評(píng)估方式，通過(guò)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政策起草部門之間基于“數(shù)據(jù)證據(jù)”的正反雙向“對(duì)抗辯論式”評(píng)估程序，來(lái)增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的民主性和可信度。

（一）推行循“數(shù)”評(píng)估制度：建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程

目前我國(guó)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的焦點(diǎn)問(wèn)題在于如何保障評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、精準(zhǔn)性，而評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性與否在很大程度上取決于所收集、處理和分析的有效風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的數(shù)量。早在20世紀(jì)80年代美國(guó)公共交通治理的案例就表明，在決策的質(zhì)量與數(shù)據(jù)量之間存在著一種全面的相關(guān)性，而且這種相關(guān)性是一種正相關(guān)。數(shù)據(jù)量越少，由于缺乏數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)比較，決策的質(zhì)量可能就越低、合理性也就越弱；反之，數(shù)據(jù)量越大，可供決策對(duì)比分析的數(shù)據(jù)越多，決策的質(zhì)量就會(huì)越高、合理性也就越強(qiáng)。因此，在大數(shù)據(jù)背景下，為了能夠?qū)Ａ?、多源的半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的處理，必須將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域，在建立大數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程的基礎(chǔ)上推行循“數(shù)”評(píng)估制度。即，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須以數(shù)據(jù)作為支持依據(jù)，評(píng)估結(jié)果應(yīng)依循數(shù)據(jù)分析趨勢(shì)，將數(shù)據(jù)分析貫穿整個(gè)評(píng)估過(guò)程，從而形成用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策的循“數(shù)”評(píng)估模式。一般而言，要建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程，保障重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)在的科學(xué)性，必須搭建包含“風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)收集與存儲(chǔ)”“風(fēng)險(xiǎn)信息挖掘與分析”和“評(píng)估結(jié)果評(píng)價(jià)與應(yīng)用”等三部分在內(nèi)的數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)。[9]

1搭建風(fēng)險(xiǎn)信息收集與存儲(chǔ)平臺(tái)。當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代下，人們對(duì)數(shù)據(jù)的感知和運(yùn)用越來(lái)越密切，日常生活的方方面面似乎都能找到大數(shù)據(jù)的影子。隨著新媒體的迅猛發(fā)展，用戶的電腦瀏覽記錄、手機(jī)通訊記錄、網(wǎng)頁(yè)瀏覽記錄、微博使用記錄、手機(jī)GPS定位跟蹤記錄等數(shù)據(jù)，成為重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的重要來(lái)源。大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用必然能為重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供多樣化的信息收集來(lái)源，進(jìn)而保障重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的真實(shí)性、完整性、精準(zhǔn)性與科學(xué)性。因此，通過(guò)搭建風(fēng)險(xiǎn)信息收集與儲(chǔ)存平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)挖掘和收集各種信息并將有效數(shù)據(jù)信息加以分析、妥善儲(chǔ)存和管理是現(xiàn)階段增強(qiáng)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)科學(xué)性的最佳途徑。風(fēng)險(xiǎn)信息收集與存儲(chǔ)平臺(tái)的搭建主要包括以下四個(gè)方面內(nèi)容：（1）建立數(shù)據(jù)整合系統(tǒng)。將傳統(tǒng)問(wèn)卷調(diào)查、座談、走訪、業(yè)務(wù)工作等收集到的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)以及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，通過(guò)數(shù)據(jù)整合提升社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的數(shù)量和質(zhì)量。（2）建立重點(diǎn)監(jiān)測(cè)與定向追蹤系統(tǒng)。以自動(dòng)搜索方式對(duì)評(píng)估對(duì)象的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行重點(diǎn)檢測(cè)和定向追蹤。（3）建立信息轉(zhuǎn)換和優(yōu)化系統(tǒng)。運(yùn)用ADI、NOSQL等技術(shù)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息進(jìn)行量化分析，淘汰重復(fù)和無(wú)效信息，實(shí)現(xiàn)信息結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)換和分區(qū)存放，從數(shù)據(jù)信息來(lái)源上提升風(fēng)險(xiǎn)信息的收集質(zhì)量和信息存儲(chǔ)的完整性。（4）建立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。在整個(gè)數(shù)據(jù)收集過(guò)程中應(yīng)注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)，收集和儲(chǔ)存民意訴求信息、民眾行為信息和決策主體信息，全方位、動(dòng)態(tài)了解重大行政決策過(guò)程中利益相關(guān)者的相關(guān)信息。[10]

2搭建風(fēng)險(xiǎn)信息挖掘與分析平臺(tái)。 重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)鍵在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行有效的挖掘與分析。在風(fēng)險(xiǎn)信息的挖掘與分析過(guò)程中，數(shù)據(jù)準(zhǔn)備是風(fēng)險(xiǎn)信息挖掘的前提和關(guān)鍵，數(shù)據(jù)準(zhǔn)備的越充分，就越能獲得更多的信息來(lái)源；信息流越通暢，數(shù)據(jù)分析也就越科學(xué)。因此，在建立數(shù)據(jù)收集與存儲(chǔ)平臺(tái)后必須搭建風(fēng)險(xiǎn)信息挖掘與分析平臺(tái)。然而大數(shù)據(jù)時(shí)代，相比記錄、生產(chǎn)、交易和客戶信息等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，非結(jié)構(gòu)化的信息涵蓋內(nèi)容更為廣泛。因此，風(fēng)險(xiǎn)信息挖掘與分析平臺(tái)必須通過(guò)如 Hadoop平臺(tái)、SQL Server等數(shù)據(jù)挖掘工具來(lái)挖掘和分析所收集到的信息，突破傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理難以處理非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的困境從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化。一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)信息挖掘與分析平臺(tái)的挖掘方法主要包括如聚類分析的描述性挖掘法和如決策樹(shù)、回歸分析以及神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等事前預(yù)測(cè)法。從重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最終目的來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與防控，我們首先應(yīng)當(dāng)在信息挖掘后建立數(shù)據(jù)模型，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)描述建立起數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性；然后利用數(shù)據(jù)挖掘工具進(jìn)行基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)處理與信息分析，通過(guò)可視化的分析結(jié)果更深層次了解數(shù)據(jù)運(yùn)行的關(guān)系；最后需對(duì)重大行政決策過(guò)程中所挖掘的有效數(shù)據(jù)信息進(jìn)行反復(fù)分析評(píng)估，進(jìn)一步調(diào)整預(yù)測(cè)模型的精準(zhǔn)度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)測(cè)與防控。

3搭建評(píng)估結(jié)果評(píng)價(jià)與應(yīng)用平臺(tái)。大數(shù)據(jù)的核心價(jià)值在于數(shù)據(jù)共享，從信息共享中可以調(diào)整權(quán)利邊界、倒逼政府信息公開(kāi)，促使評(píng)估過(guò)程更加開(kāi)放透明，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。換句話講，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以重構(gòu)社會(huì)力量的話語(yǔ)權(quán)，暢通民意訴求渠道，使得網(wǎng)絡(luò)不再只是虛擬世界，而是變成民意訴求表達(dá)的現(xiàn)實(shí)空間。通過(guò)數(shù)據(jù)共享將重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果通過(guò)直觀、生動(dòng)的形式呈現(xiàn)出來(lái)，有助于社會(huì)力量更為有效地參與到評(píng)估過(guò)程當(dāng)中，使得評(píng)估不再只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)估，從而形成社會(huì)監(jiān)督國(guó)家、國(guó)家管理社會(huì)的良性博弈局面。為突破現(xiàn)行重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中普遍存在的“數(shù)據(jù)壁壘”，綜合提升評(píng)估結(jié)果在整個(gè)政策過(guò)程中的應(yīng)用效率和質(zhì)量，政府應(yīng)搭建評(píng)估結(jié)果評(píng)價(jià)與應(yīng)用平臺(tái)，在重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程末端搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，通過(guò)循環(huán)共享促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息流通，以便于相關(guān)政府部門協(xié)同制定風(fēng)險(xiǎn)防控方案。此外，將評(píng)估結(jié)果通過(guò)“收集與存儲(chǔ)”的應(yīng)用平臺(tái)倒傳給政府，使之再次進(jìn)入到評(píng)估過(guò)程，通過(guò)數(shù)據(jù)的往復(fù)循環(huán)可以做到真正意義上的循“數(shù)”決策和循“數(shù)”創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。[11]

（二）推行對(duì)抗式評(píng)估制度：建立雙向“對(duì)抗辯論式”評(píng)估程序

將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)收集、處理以及分析階段，其本質(zhì)是將之作為重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估廣泛收集民意、全面反映客觀事實(shí)的技術(shù)性前置，其根本目的在于為重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的開(kāi)展提供客觀真實(shí)的“數(shù)據(jù)證據(jù)”，從而保障評(píng)估依據(jù)“有數(shù)可循”，評(píng)估結(jié)果反映民意。

通過(guò)搭建風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程，雖然可以保證重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在數(shù)據(jù)處理上的“科學(xué)性”，但由于整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程由評(píng)估主體所主導(dǎo)，因而不可避免地會(huì)加入“人為因素”，為防止“政治”與“評(píng)估”相互越界，還需解決評(píng)估結(jié)果的“民主性”問(wèn)題。評(píng)估結(jié)果的民主性與否在很大程度上取決于評(píng)估是否代表民意、評(píng)估程序是否公正合法。在能夠獲得并有效處理“民意風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)”的基礎(chǔ)上，要徹底解決評(píng)估結(jié)果的“民主性”問(wèn)題，還需保障評(píng)估程序的公正合法性，確保評(píng)估結(jié)果與決策程序掛鉤，防止決策部門的“政治性”干預(yù)，防止風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在政治壓力下異化為單方的“可行性”評(píng)估，這需要在現(xiàn)有重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度下建立對(duì)抗式論證評(píng)估制度。

當(dāng)前“行政機(jī)關(guān)為主，專家參與為輔”的重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體構(gòu)成模式，使得重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在行政機(jī)關(guān)的“政治領(lǐng)導(dǎo)”下只能流于形式，要改變當(dāng)前“政治”向“評(píng)估”越界的局面，確保評(píng)估結(jié)果的客觀中立性，需在循“數(shù)”的基礎(chǔ)上，借鑒普通法系中的對(duì)抗式訴訟制度的優(yōu)點(diǎn)，建立對(duì)抗式論證評(píng)估制度。具體來(lái)說(shuō)，在決策起草階段便由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙蚤_(kāi)放、協(xié)商方式進(jìn)行政策辯論，以此來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，避免重大失誤；政府部門的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)議應(yīng)采用專家抗辯模式，對(duì)重大決策同時(shí)進(jìn)行“可行性”與“不可行性”正反雙向評(píng)估與論證，提高評(píng)估結(jié)果的客觀性、科學(xué)性；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序應(yīng)根據(jù)待出臺(tái)政策的性質(zhì)特征，以公開(kāi)或半公開(kāi)的對(duì)抗辯論式論證評(píng)估方式，通過(guò)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政策起草部門之間基于“數(shù)據(jù)證據(jù)”的正反雙向“對(duì)抗辯論式”評(píng)估程序，來(lái)增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的民主性和可信度。讓公開(kāi)、透明的評(píng)估程序作為重大決策出臺(tái)前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，是防止決策部門“政治性”干預(yù)，確保評(píng)估結(jié)果“民主性”的重要?dú)⑹诛怠?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

目前來(lái)看，雖然我國(guó)政府正在積極探索將大數(shù)據(jù)引入公共管理領(lǐng)域，為政府決策提供支撐和幫助，但在大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)信息采集、挖掘和解析平臺(tái)的搭建上，中央和地方政府在實(shí)踐中還處于探索期。盡管黔、京、滬、廣、川、渝等省市已開(kāi)始搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，但基本上還處于起步階段，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的規(guī)模和層次都有待提高。因此，如何穩(wěn)妥有效將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制并結(jié)合正反雙向“對(duì)抗辯論式”論證方法，進(jìn)一步構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的循“數(shù)”對(duì)抗辯論式重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，還有待各方共同努力?？梢钥隙ǖ氖?，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，傳統(tǒng)重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在內(nèi)在要求上具有的“不科學(xué)性”和政治目的上出現(xiàn)的“評(píng)估”與“政治”相互越界的困境，可以通過(guò)搭建風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程、推行循“數(shù)”評(píng)估制度和建立對(duì)抗式論證評(píng)估制度得以突破。當(dāng)然，科學(xué)不是萬(wàn)能的，它只是建構(gòu)某種事情為真的可能性，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還存在著很多的困難，但不管怎樣，將大數(shù)據(jù)引入當(dāng)下這個(gè)變化莫測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，培育循“數(shù)”評(píng)估的理念已是大勢(shì)所趨。

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