祝天智　劉文麗

〔摘要〕 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)征地改革的步伐與土地產(chǎn)權(quán)、宏觀經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)管理模式都呈現(xiàn)明顯的非協(xié)同性特點(diǎn)。這種非協(xié)同性變革造成諸多矛盾與沖突，誘發(fā)一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，面對(duì)當(dāng)前征地方式非改不可的現(xiàn)實(shí)，正確的思路應(yīng)該是堅(jiān)持協(xié)同改革的方向，立足于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的現(xiàn)實(shí)，著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，構(gòu)建以市場(chǎng)化收購(gòu)為主、以強(qiáng)制征購(gòu)為輔的農(nóng)地非農(nóng)化路徑，消除各種摩擦和沖突，適時(shí)進(jìn)行相關(guān)改革，形成促進(jìn)全面深化改革的合力。

〔關(guān)鍵詞〕 征地改革，協(xié)同變革，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D601 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）05-0077-06

近年來(lái)，“我國(guó)征地制度必須進(jìn)行改革” 〔1 〕幾乎成了官方和學(xué)術(shù)界的共識(shí)。政府曾多次明確表達(dá)進(jìn)行征地改革的決心：早在2011年，時(shí)任總理溫家寶就曾明確表示，“明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)” 〔2 〕；2012年召開(kāi)的黨的十八大也指出，要“改革征地制度” 〔3 〕。繼而，黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序” 〔4 〕。同時(shí)，學(xué)術(shù)界圍繞征地改革也進(jìn)行了長(zhǎng)久而熱烈的討論。然而，一方面，改革仍然面臨重重障礙，始終難以真正啟動(dòng)；另一方面，學(xué)界在許多基本問(wèn)題上尚存在嚴(yán)重分歧，遠(yuǎn)不能為改革提供智力支撐。究其原因，這一方面是因?yàn)檎鞯馗母锸窍到y(tǒng)改革過(guò)程中的樞紐性環(huán)節(jié)，涉及的因素極其復(fù)雜、敏感，因當(dāng)前我國(guó)尚有諸多涉及征地的配套改革沒(méi)有完成，不能貿(mào)然進(jìn)行改革；另一方面，學(xué)界的研究多集中于土地征收本身，缺少運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)對(duì)改革過(guò)程中各種要素之間復(fù)雜關(guān)系的細(xì)致考察，尤其對(duì)征地與相關(guān)改革之間的非協(xié)同性造成的邊界沖突缺少深入揭示，對(duì)未來(lái)改革過(guò)程中各要素之間的協(xié)同關(guān)系缺少足夠的研究。因此，筆者嘗試考察改革開(kāi)放以來(lái)土地征收與相關(guān)改革的互動(dòng)關(guān)系，揭示其明顯的非協(xié)同性變革特點(diǎn)及其造成的矛盾問(wèn)題，并力圖提出協(xié)同性改革的政策方案，以期推動(dòng)征地改革盡快啟動(dòng)并順利進(jìn)行。

一、征地方式與相關(guān)改革的非協(xié)同性問(wèn)題

我國(guó)的征地方式形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，它是與當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定、經(jīng)濟(jì)管理模式和社會(huì)保障體系相互匹配的。在土地產(chǎn)權(quán)方面，當(dāng)時(shí)實(shí)行高度集中的公有制和城鄉(xiāng)二元格局，人民公社既是土地的所有者，又是征地主體，土地征收的主要目的是優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，因此，征地補(bǔ)償往往很少甚至是無(wú)償?shù)?，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象就是村集體經(jīng)濟(jì)組織；在管理模式方面，當(dāng)時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元體制和單位制管理，對(duì)被征地農(nóng)民的安置主要采取就業(yè)安置的形式，通過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)非和招工的方式進(jìn)行，一攬子解決被征地農(nóng)民的就業(yè)、社保、養(yǎng)老等問(wèn)題；同時(shí)由于實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，土地屬于集體所有，土地的征收一般并不直接影響單個(gè)農(nóng)民的生產(chǎn)生活，因此，征地談判的對(duì)象主要是生產(chǎn)隊(duì)，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象也是集體經(jīng)濟(jì)組織。在社會(huì)保障方面，生產(chǎn)隊(duì)既是經(jīng)濟(jì)單位，也能夠?yàn)檗r(nóng)民提供養(yǎng)老等社會(huì)保障，因此不會(huì)誘發(fā)失地農(nóng)民的社會(huì)保障難題。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)體制和管理模式都發(fā)生了巨大變化，而征地方式雖然也有過(guò)多次改革，但其基本框架沒(méi)有發(fā)生根本變化，仍然具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，這種改革的非協(xié)同性造成了諸多矛盾，進(jìn)而成為征地方式缺陷的根源所在。

（一）征地與土地產(chǎn)權(quán)改革的非協(xié)同性

首先，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)長(zhǎng)久化，但現(xiàn)有征地補(bǔ)償仍然延續(xù)改革開(kāi)放之初承包期較短背景下的規(guī)定，即“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍” 〔5 〕。在改革開(kāi)放之初，由于土地承包期只有15年，即使在第二輪承包期間，承包期也只有30年。由于在承包到期之后，甚至在承包期以內(nèi)，被征地農(nóng)民可以通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地調(diào)整，再次獲得土地。因此，上述不超過(guò)農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值30倍的規(guī)定雖不盡合理，卻能被農(nóng)民接受。然而，1993年之后，國(guó)家逐步調(diào)整了土地承包期政策，尤其是黨的十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變” 〔6 〕的政策之后，這種“長(zhǎng)久不變”的規(guī)定雖然模糊，但正如陳錫文所權(quán)威解讀的，“肯定比現(xiàn)在的30年不變要長(zhǎng)” 〔7 〕。此政策的出臺(tái)使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已變成“一種作為所有者的集體不再有任何行使所有權(quán)手段的永佃制” 〔8 〕321。顯然，現(xiàn)有的關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定已經(jīng)落后于土地產(chǎn)權(quán)變革的步伐了。

其次，農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)能越來(lái)越小，但其在土地征收中的重要性仍基本沒(méi)有變化。隨著改革的深入，先是作為所有權(quán)重要權(quán)能之一的土地調(diào)整權(quán)被廢止，接著是附著于所有權(quán)的基層組織征收稅費(fèi)的權(quán)力被廢止。所有權(quán)既不表現(xiàn)為占有權(quán)，也不表現(xiàn)為使用權(quán)，其在農(nóng)業(yè)范圍的收益權(quán)和處置權(quán)也基本全被轉(zhuǎn)讓給承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)的主要權(quán)能所剩無(wú)幾，甚至有些學(xué)者認(rèn)為土地“所有權(quán)已無(wú)價(jià)值，已被消滅” 〔9 〕。但是，現(xiàn)有土地征收仍然以對(duì)所有權(quán)的補(bǔ)償為主，即土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的六至十倍，安置補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。相反，現(xiàn)有征地過(guò)程對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償卻沒(méi)有明確的規(guī)定。不僅如此，在征地程序的設(shè)計(jì)上，代表所有權(quán)的村級(jí)組織仍是征地談判的對(duì)象，這也沒(méi)有反映所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間此消彼長(zhǎng)的狀況。

再次，農(nóng)民的土地承包權(quán)已經(jīng)被賦予農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi)較為完整的收益權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式的流轉(zhuǎn)權(quán)，以及抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)等處置權(quán)。隨著上述權(quán)利的行使，必然會(huì)產(chǎn)生一些新的權(quán)利，如經(jīng)營(yíng)權(quán)、擔(dān)保權(quán)等占有權(quán)利，但現(xiàn)行的征地過(guò)程中只規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)基于土地流轉(zhuǎn)和擔(dān)保、抵押而產(chǎn)生的其他權(quán)利，并未規(guī)定具體的補(bǔ)償方法。

（二）征地與宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革的非協(xié)同性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制最深刻的變革無(wú)疑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善?！笆袌?chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)” 〔10 〕，為此需進(jìn)行系列配套改革。然而，我國(guó)征地改革的步伐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。這主要表現(xiàn)在：首先，我國(guó)的土地征收仍具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，明顯違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則和規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)能夠準(zhǔn)確反映資源的供求關(guān)系和稀缺程度，土地價(jià)格應(yīng)該由市場(chǎng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律通過(guò)供求關(guān)系的變化進(jìn)行調(diào)節(jié)。然而，我國(guó)的土地征收卻未按照此要求進(jìn)行相應(yīng)改革，無(wú)論是土地的征收價(jià)格，還是土地的出讓價(jià)格，都主要是由政府決定的，很難反映資源的供求關(guān)系和稀缺程度，更難反映資源的真正市場(chǎng)價(jià)格。不僅如此，現(xiàn)行的征地過(guò)程中對(duì)所有土地都按照統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值倍數(shù)方法進(jìn)行補(bǔ)償，更難反映各類(lèi)土地之間的市場(chǎng)稟賦差異。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)交易應(yīng)該基于公平、自愿、平等的原則進(jìn)行，但我國(guó)的土地征收中基本未考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的上述基本原則。按照西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，一般先基于自愿原則進(jìn)行收購(gòu)，只有收購(gòu)失敗，才會(huì)啟動(dòng)強(qiáng)制征購(gòu)。而且，無(wú)論是市場(chǎng)化收購(gòu)還是強(qiáng)制征購(gòu)，都是基于公平原則進(jìn)行的。反觀我國(guó)，既不在征地過(guò)程中實(shí)行公平補(bǔ)償，也沒(méi)在征收之前設(shè)置基于自愿的收購(gòu)，征收方和被征收方更不是平等的市場(chǎng)主體關(guān)系。

（三）征地與社會(huì)管理模式變革的非協(xié)同性

首先，改革開(kāi)放之前，實(shí)行城鄉(xiāng)二元格局的社會(huì)管理模式，而當(dāng)時(shí)的征地方式恰恰是與上述社會(huì)管理模式相適應(yīng)的：一方面，通過(guò)壓低征地價(jià)格，為工業(yè)和城市的優(yōu)先發(fā)展提供支持；另一方面，通過(guò)對(duì)土地和戶籍的控制，把農(nóng)民固定于土地之上，為城市提供糧食、原料和資金的支持，從而維護(hù)和鞏固二元格局。然而，新世紀(jì)以來(lái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐不斷加快，促使各類(lèi)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，公平交易成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。在土地征收中，就需要改革刻意壓低地價(jià)、剝奪農(nóng)民的做法，充分尊重農(nóng)民的各項(xiàng)土地權(quán)益，使農(nóng)民合理分享征地過(guò)程中的土地增值收益，并為他們?cè)谡鞯刂蟮某鞘谢瘎?chuàng)造條件。然而，先行的土地征收既沒(méi)有改變對(duì)土地的補(bǔ)償方法，也沒(méi)有在安置方式方面為農(nóng)民城市化作出努力。

其次，現(xiàn)行土地征收未適應(yīng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等體系的變化而作出相應(yīng)變革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，征地安置可以通過(guò)轉(zhuǎn)戶口和安排進(jìn)城就業(yè)的形式進(jìn)行，這種安置方式既解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，也一并解決了其醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題，因此，這種安置方式與當(dāng)時(shí)的社會(huì)管理模式具有較好的契合性。然而改革開(kāi)放以來(lái)，隨著就業(yè)的市場(chǎng)化和社會(huì)保障的社會(huì)化，轉(zhuǎn)戶口已沒(méi)有太大的意義，安置工作也已不可能，原有的安置方式實(shí)際已經(jīng)失效。而現(xiàn)行的征地安置辦法，雖然有安置補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定，但實(shí)際仍是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維來(lái)考慮農(nóng)民安置的，根本沒(méi)有詳細(xì)計(jì)算在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障的成本，其相對(duì)于我國(guó)社會(huì)管理模式的變革顯然也是滯后的。

二、非協(xié)同性問(wèn)題造成的負(fù)面影響

作為一個(gè)緊密聯(lián)系的協(xié)作系統(tǒng)，社會(huì)任何子系統(tǒng)的非協(xié)同改革都可能引發(fā)各子系統(tǒng)之間的矛盾和摩擦，進(jìn)而引發(fā)各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生。土地征收連接經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)，與其他各種子系統(tǒng)之間存在極其復(fù)雜而緊密的聯(lián)系，它與其他子系統(tǒng)之間的非協(xié)同性問(wèn)題，也引發(fā)了一系列問(wèn)題。

（一）征地與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的非協(xié)同性誘發(fā)了大量征地沖突

雖然在改革開(kāi)放之前和改革開(kāi)放之初也有征地沖突，但其數(shù)量遠(yuǎn)低于現(xiàn)在。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2008年對(duì)全國(guó)2749個(gè)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“在36%的被調(diào)查村莊中發(fā)生過(guò)與征地相關(guān)的暴力事件” 〔11 〕25。雖然征地沖突發(fā)生的根源是多方面的，但其中最重要的原因之一在于：土地征收的變革既滯后于土地產(chǎn)權(quán)改革，更跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善的步伐，從而引起各主體之間邊界的交疊與矛盾。

首先，由于征地與土地產(chǎn)權(quán)改革的非協(xié)同性，造成農(nóng)民與地方政府之間利益邊界及權(quán)力—權(quán)利邊界的沖突，從而不可避免地引發(fā)征地沖突：一方面，國(guó)家授予農(nóng)民的“土地承包權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)” 〔12 〕，并且中央明確規(guī)定：“要確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！?〔13 〕但另一方面，現(xiàn)行土地征收中地方政府仍擁有按照土地年產(chǎn)值倍數(shù)的方法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)力，這兩者之間的矛盾顯然很容易引發(fā)征地沖突。在征地程序設(shè)計(jì)方面，國(guó)家一方面為了維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，規(guī)定“對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)”，而且“要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料” 〔14 〕。但另一方面，地方政府仍擁有包辦從項(xiàng)目立項(xiàng)到補(bǔ)償方案制定再到方案執(zhí)行的權(quán)力，上述農(nóng)民權(quán)利與政府權(quán)力的不合理邊界，也必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法阻止政府征地與政府無(wú)權(quán)強(qiáng)制農(nóng)民簽字的矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民與政府之間的沖突。

其次，征地與土地產(chǎn)權(quán)變革的非協(xié)同性，還會(huì)誘發(fā)農(nóng)民內(nèi)部的征地沖突。一方面，由于土地所有權(quán)權(quán)能萎縮和承包權(quán)權(quán)能的擴(kuò)展，尤其是承包期的長(zhǎng)久化，承包土地的農(nóng)民應(yīng)該獲取更多的補(bǔ)償；但另一方面，現(xiàn)有土地征收中關(guān)于土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償?shù)谋壤⑽醋兓?，?dǎo)致代表土地所有權(quán)的村級(jí)組織與承包土地的農(nóng)民之間，以及作為土地共有人的未被征地的農(nóng)民與被征地農(nóng)民之間土地權(quán)益邊界的模糊與交疊，從而誘發(fā)被征地農(nóng)民與村干部之間，以及被征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民之間的征地沖突 〔15 〕。

（二）征地與宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革之間的非協(xié)同性構(gòu)成了地方政府濫征耕地和土地浪費(fèi)的重要原因

為適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的需要，國(guó)家建立了土地市場(chǎng)，并逐步限制了協(xié)議出讓和無(wú)償劃撥用地，規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓”。上述用途之外的土地出讓?zhuān)绻巴蛔诘赜袃蓚€(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓” 〔16 〕。然而，由于我國(guó)并未進(jìn)行相應(yīng)的征地改革，上述規(guī)定不但無(wú)法達(dá)到發(fā)揮市場(chǎng)作用和優(yōu)化配置資源的目的，反而成為了一些地方政府謀利的工具和土地浪費(fèi)的誘因。

首先，雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為市場(chǎng)要素的價(jià)格被顯現(xiàn)出來(lái)，但由于征地改革嚴(yán)重滯后，地方政府對(duì)“地價(jià)雙向壟斷” 〔17 〕，嚴(yán)重扭曲了土地的市場(chǎng)價(jià)格，一方面，土地征收成本不僅無(wú)法限制地方政府的征地規(guī)模，相反，極其低廉的征地價(jià)格反而因?yàn)槟芙o其帶來(lái)收益而成為其極力擴(kuò)大征地的動(dòng)力；另一方面，其對(duì)土地出讓價(jià)格的壟斷和操控不僅難以優(yōu)化土地資源配置，反而成為開(kāi)發(fā)區(qū)泛濫、城市盲目擴(kuò)張和樓堂館所屢禁不止等土地浪費(fèi)的根源。

其次，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有優(yōu)化土地資源配置的功能，但由于現(xiàn)有土地征收中地方政府既有權(quán)決定征收土地的區(qū)位和順序，也有權(quán)決定土地供給的類(lèi)型和區(qū)位，市場(chǎng)信號(hào)往往被政府行為扭曲甚至完全顛倒，導(dǎo)致土地既無(wú)法配置到最具市場(chǎng)需求的地方，更無(wú)法配置到效率最高的方向和環(huán)節(jié)。以城市發(fā)展為例，地方政府往往會(huì)優(yōu)先考慮征收遠(yuǎn)離城區(qū)的耕地造新城，而不是首先考慮使用城區(qū)空閑的土地，因?yàn)榍罢叩膬r(jià)格遠(yuǎn)低于后者，最終既造成老城區(qū)大量土地閑置或者低效利用，又造成大量耕地被征收用于新城建設(shè)，最終形成土地浪費(fèi)和低效利用。據(jù)國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)2014年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口非常龐大①，“被調(diào)查的12個(gè)省會(huì)城市擬建55個(gè)新城新區(qū)，其中一個(gè)城市就要建13個(gè)” 〔18 〕。

（三）征地與社會(huì)管理模式變革的非協(xié)同性阻滯包容共享發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要障礙

近年來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快了共享、包容發(fā)展和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的步伐，并為此在戶籍、社保、住房等社會(huì)管理的各個(gè)方面進(jìn)行改革，目的是逐步破除城鄉(xiāng)二元體制造成的障礙。然而，由于缺少征地改革的相應(yīng)配合，大大削弱了上述各項(xiàng)改革的效力。

首先，現(xiàn)行征地對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的歧視是與包容共享發(fā)展的價(jià)值取向相悖的。權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和過(guò)程公平是共享發(fā)展和包容發(fā)展的前提。由于現(xiàn)行土地征收中實(shí)際存在對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的歧視，他們既無(wú)法得到公平的補(bǔ)償，更無(wú)法公平地參與土地增值收益的分配過(guò)程。因此，雖然國(guó)家已逐步在就業(yè)、社保、住房等各個(gè)方面為農(nóng)民共享發(fā)展進(jìn)行了改革，但由于失地農(nóng)民在土地征收過(guò)程中無(wú)法獲取足夠的補(bǔ)償，他們既無(wú)法共享土地增值收益，同時(shí)在住房、醫(yī)療市場(chǎng)化，社保、教育、就業(yè)社會(huì)化的背景下，也無(wú)法共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的城市住房、醫(yī)療、社會(huì)保障、教育等發(fā)展成果，因此是與包容發(fā)展和共享發(fā)展的目標(biāo)相悖的。

其次，雖然我國(guó)正在努力打破實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的障礙，但由于在現(xiàn)行征地方式下難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并實(shí)際存在明顯的土地價(jià)格“剪刀差”，成為阻礙統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的最重要障礙之一?！巴七M(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”和“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益” 〔4 〕是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。然而，由于征地改革滯后，一方面，各地方政府不僅控制著建設(shè)用地的供應(yīng)，而且掌握著集體土地的征收權(quán)，征地與供地的價(jià)格差是其財(cái)政收入的重要來(lái)源，因此，地方政府的行為成為扭曲土地價(jià)格和阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建的最重要障礙之一，因此也成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不利因素。另一方面，土地征收與土地供應(yīng)價(jià)格之間的巨大“剪刀差”，實(shí)際上是將巨額財(cái)富從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民的剝奪，顯然是不利于縮小城鄉(xiāng)差距和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的。

三、幾點(diǎn)對(duì)策性建議

顯然，土地征收已經(jīng)到了非改不可的地步了，而且改革絕不能停留于僅僅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等局部性問(wèn)題。相反，必須堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)的發(fā)展理念，著眼于全面消除沖突，使土地征收與我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和土地產(chǎn)權(quán)體系相適應(yīng)，與我國(guó)加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大勢(shì)相適應(yīng)。

（一）適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的需要，盡快建立以市場(chǎng)化征購(gòu)為主、以強(qiáng)制征購(gòu)為輔的土地征收規(guī)制，這是消除征地與相關(guān)改革矛盾的基礎(chǔ)

如上所述，市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，然而我國(guó)征地方式對(duì)土地資源的配置仍然呈現(xiàn)高度計(jì)劃色彩，這是土地價(jià)格扭曲、市場(chǎng)信號(hào)失靈和土地資源配置不當(dāng)?shù)认盗袉?wèn)題的根源。因此，征地改革首先要祛除的就是濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和遵守市場(chǎng)規(guī)則的市場(chǎng)化農(nóng)地非農(nóng)化體制。

首先，建立基于平等協(xié)商的市場(chǎng)化土地征購(gòu)機(jī)制，并使之成為農(nóng)地非農(nóng)化的主要形式和強(qiáng)制征購(gòu)的前置環(huán)節(jié)。將自愿收購(gòu)作為前置程序是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通例，以美國(guó)為例，其正常的程序是“在征收機(jī)關(guān)完成規(guī)劃之后，首先同土地所有人進(jìn)行自愿協(xié)商，達(dá)成購(gòu)買(mǎi)協(xié)議” 〔19 〕；只有在無(wú)法達(dá)成征購(gòu)協(xié)議的前提下，才會(huì)啟動(dòng)強(qiáng)制征收。這種程序設(shè)置的優(yōu)點(diǎn)在于，一是可以更好地反映土地資源的市場(chǎng)稟賦和稀缺程度，形成真實(shí)的市場(chǎng)信號(hào)和公允的土地價(jià)格，從而有利于土地資源的優(yōu)化配置；二是可以為統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成奠定基礎(chǔ)，從而為發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的決定性作用提供可能；三是可以為強(qiáng)制征收的補(bǔ)償價(jià)格形成參照價(jià)格，從而為征地改革奠定基礎(chǔ)；四是可以使多數(shù)的建設(shè)用地，尤其是工商業(yè)等非公共利益需要的用地通過(guò)征購(gòu)的方式實(shí)現(xiàn)，免于強(qiáng)制征收的過(guò)程，既可以真正遵從《憲法》規(guī)定的為了“公共利益”需要才可以征地的規(guī)定，又可以極大地降低農(nóng)地非農(nóng)化的交易成本，還可以使地方政府從征地沖突的是非漩渦中解放出來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)其作為公共管理者和公共服務(wù)者的角色回歸。

其次，建立基于公平補(bǔ)償和程序合法的強(qiáng)制征購(gòu)機(jī)制。無(wú)論從邏輯的角度講，還是從外國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，單純的征購(gòu)機(jī)制肯定無(wú)法解決所有農(nóng)地的非農(nóng)化問(wèn)題，政府的強(qiáng)制收購(gòu)仍然是必不可少的。與現(xiàn)行的土地征收方式不同，強(qiáng)制征購(gòu)機(jī)制在各方面都更加契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)：其一，在強(qiáng)制征購(gòu)的條件方面，為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的通則，而且按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的做法，只有屬于“公共用地”，即直接用于經(jīng)嚴(yán)格限定的，如國(guó)防、外交、政府機(jī)關(guān)、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，而不僅僅是基于籠統(tǒng)的“公共利益”需要，而且是在自愿收購(gòu)無(wú)法達(dá)成交易的情況下，才可以啟動(dòng)強(qiáng)制征購(gòu)。其二，在具體的程序方面，為保障符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的平等交易原則，必須有足夠權(quán)威的機(jī)構(gòu)，如司法機(jī)關(guān)或者代議機(jī)關(guān)，通過(guò)司法訴訟或者人民代表大會(huì)討論審批的方式，保障征購(gòu)條件的合法性；同時(shí)給予被征購(gòu)人反訴權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等切實(shí)的程序性權(quán)利，以充分公開(kāi)公平公正的程序，保障征購(gòu)程序正義。其三，在補(bǔ)償原則方面，為遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平交易原則，應(yīng)確立公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。即不僅要考慮被征購(gòu)人先期的土地利益損失，還應(yīng)考慮其未來(lái)的土地發(fā)展權(quán)；不僅要考慮其當(dāng)前的生活成本，還需要考慮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下其住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的開(kāi)支需要。具體而言，可以參照當(dāng)?shù)赝?lèi)土地的市場(chǎng)征購(gòu)價(jià)，同時(shí)考慮使其生活水平不降低和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障的要求，形成強(qiáng)制征購(gòu)價(jià)格。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)新的自愿市場(chǎng)化收購(gòu)和強(qiáng)制征購(gòu)程序，準(zhǔn)確對(duì)接已經(jīng)變化了的土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置，消除各種不合理邊界造成的沖突，是征地改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵

首先，在補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償比例的設(shè)計(jì)方面，都要充分考慮所有權(quán)與承包權(quán)的此消彼長(zhǎng)。由于現(xiàn)行土地征收方法是在土地所有權(quán)權(quán)能廣而強(qiáng)、而土地承包權(quán)權(quán)能窄而弱的背景下設(shè)計(jì)的，顯然已經(jīng)完全不適應(yīng)變化了的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。因此，在未來(lái)的市場(chǎng)化收購(gòu)和強(qiáng)制征購(gòu)程序的設(shè)計(jì)中，在談判對(duì)象的選擇方面，顯然應(yīng)該以享有承包權(quán)的農(nóng)民為主，而不應(yīng)該再以既不享有具體的土地權(quán)益、又不再行使土地調(diào)整權(quán)的村干部為主；在補(bǔ)償比例方面，也應(yīng)該基于當(dāng)前土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的現(xiàn)實(shí)，不能再籠統(tǒng)地規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而應(yīng)該明確規(guī)定所有權(quán)、承包權(quán)各自所占比例，并明確規(guī)定被征地農(nóng)民、集體留存、有承包地但未被征地的農(nóng)民、有集體成員資格但沒(méi)有承包地的農(nóng)民等各群體參與分配的資格和比例，避免現(xiàn)行模糊化規(guī)定所誘發(fā)的各類(lèi)沖突；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方面，應(yīng)充分考慮在承包權(quán)長(zhǎng)久不變的情況下，一旦農(nóng)民被征地將無(wú)法再獲得承包地的現(xiàn)實(shí)，取消“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍” 〔5 〕的規(guī)定，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，真正確保失地農(nóng)民當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活都有保障。

其次，未來(lái)的土地收購(gòu)和強(qiáng)制征購(gòu)程序的設(shè)計(jì)，還應(yīng)該充分考慮基于土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的各種土地權(quán)利關(guān)系的變化。隨著承包權(quán)的物權(quán)化，以及承包權(quán)相繼獲得了轉(zhuǎn)讓、互換、出租等流轉(zhuǎn)權(quán)，并在此基礎(chǔ)上導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái)而相對(duì)獨(dú)立，再加上近期國(guó)家賦予土地承包權(quán)以抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，所有這些土地權(quán)利關(guān)系的新變化都需要在未來(lái)的設(shè)計(jì)中予以統(tǒng)籌考慮。一是必須考慮基于土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的補(bǔ)償和參與資格。據(jù)農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦透露，截至“2014 年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積 3.8 億畝，占家庭承包耕地總面積的 28.8%” 〔20 〕，而且隨著三權(quán)分置的推行和城市化的加速，將有更多的土地被流轉(zhuǎn)。因此，新的設(shè)計(jì)必須充分考慮上述基于土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償及其參與權(quán)限。二是隨著土地抵押和擔(dān)保的試點(diǎn)，也必須妥善考慮抵押權(quán)人和擔(dān)保權(quán)人在土地被收購(gòu)或者被征購(gòu)時(shí)的實(shí)體和程序性權(quán)利。

（三）適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，適時(shí)進(jìn)行與征地配套的相關(guān)改革

如上所述，土地作為關(guān)鍵的生產(chǎn)資料之一，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。在徹底重構(gòu)我國(guó)征地方式的同時(shí)，既應(yīng)該從當(dāng)前我國(guó)加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大戰(zhàn)略出發(fā)，穩(wěn)妥消除現(xiàn)有征地方式中阻礙統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的障礙，又必須穩(wěn)妥對(duì)接已經(jīng)變化了的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等系列體制，形成促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的合力。

首先，要考慮當(dāng)前就業(yè)、住房和養(yǎng)老都已經(jīng)市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)，一方面，在補(bǔ)償份額方面，要在土地市場(chǎng)化收購(gòu)和強(qiáng)制征購(gòu)的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民因失去土地而在就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面損失給予適當(dāng)補(bǔ)償，以便彌補(bǔ)當(dāng)前數(shù)額較低的安置補(bǔ)償費(fèi)既無(wú)法解決失地農(nóng)民的失業(yè)問(wèn)題，更無(wú)法解決其住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等難題的缺陷。另一方面，需要在新的收購(gòu)和征購(gòu)補(bǔ)償方式方面做出創(chuàng)新，改變目前由政府單方面決定的、單一的補(bǔ)償方式，建立基于失地農(nóng)民需要的、多樣化的補(bǔ)償方式，以便滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中農(nóng)民多樣化的需求。

其次，為促進(jìn)城鄉(xiāng)公平和公共資源的均衡配置，還需要改變各方分享土地增值收益的比重和形式，以及政府土地收益使用的方式。在現(xiàn)行的土地征收中，不僅土地增值收益分配的比例不合理，政府和開(kāi)發(fā)商分享比重過(guò)大，而且政府分享土地利益的方式不合理，由于政府直接控制土地出讓價(jià)格并從中獲益，造成地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。更重要的是，地方政府所分享的土地增值收益的使用方式不合理，主要用于城市和工業(yè)，而用于農(nóng)村和農(nóng)民的比重過(guò)低。因此，在新的土地收購(gòu)和征購(gòu)過(guò)程中，一是應(yīng)改變地方政府分享土地利益的方式，變政府直接出讓土地為地方政府征收不動(dòng)產(chǎn)稅，變一次性征收為逐年征收，遏制地方政府的征地沖動(dòng)，解除其對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。二是在新的土地征收和征購(gòu)過(guò)程中，合理界定政府、用地單位和農(nóng)民分享土地增值收益的份額，適當(dāng)提高農(nóng)民的份額，壓低開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)率。三是通過(guò)設(shè)立土地基金等方式，確保政府所獲得的土地增值收益有足夠的份額用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的社會(huì)保障，不僅保證土地增值收益初次分配的公平，而且保證土地利益再分配的均衡。

注 釋?zhuān)?/p>

①關(guān)于這一人口數(shù)量，2013年10月19日，在參加“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化市長(zhǎng)論壇”發(fā)言時(shí)，發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令提到，“新城規(guī)模和人口超越了現(xiàn)有的體制。大概新城新區(qū)的規(guī)劃，規(guī)劃的人口加起來(lái)達(dá)30多個(gè)億，34億人口”。此后，不僅是媒體人，連研究城鎮(zhèn)化的專(zhuān)家、學(xué)者也都在引用“34億”這個(gè)數(shù)字，認(rèn)為全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃嚴(yán)重失控。參見(jiàn)李敏：《全國(guó)“鬼城”規(guī)劃人口達(dá)34億？》，http：//news.qq.com/original/factcheck/city052.htmlf_pid=135&iarea;=242&icfa;=home_touch。有專(zhuān)家認(rèn)為此說(shuō)法不靠譜，如廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師（總規(guī)劃師）馬向明認(rèn)為，“34億”有可能根本就是個(gè)神仙數(shù)，中國(guó)有所謂城市人均用地1萬(wàn)人/1平方公里的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，所以一般可以用規(guī)劃用地規(guī)模來(lái)推算人口規(guī)模，這種算法用在新城規(guī)劃沒(méi)問(wèn)題，但用在“新區(qū)”上卻容易出現(xiàn)問(wèn)題。中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所研究員、原任中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞則認(rèn)為，城市規(guī)劃存在很多問(wèn)題，這是客觀的，但這個(gè)數(shù)據(jù)有可能只是一些專(zhuān)家推算出來(lái)的，非常不靠譜。雖然理論上局部計(jì)劃加起來(lái)大于整體需求總量是可能的，但“34億”是不是“實(shí)際”的量還真難說(shuō)。參見(jiàn)張丹：《全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億？》，《廣州日?qǐng)?bào)》2015年10月27日。

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責(zé)任編輯 周 榮