賈冬婷

北京“攤大餅”式的單中心擴(kuò)張模式，讓心臟的負(fù)擔(dān)過(guò)大。另外再建一個(gè)心臟，讓血液有一部分流過(guò)去，才能緩解心臟的壓力。通州副中心就是這樣一個(gè)輔助的心臟。

發(fā)酵：雙中心的可能性

北京前門(mén)——正陽(yáng)門(mén)箭樓

行政中心搬遷，對(duì)北京來(lái)說(shuō)并非突如其來(lái)。事實(shí)上，這一議題真正進(jìn)入討論，是在北京奧運(yùn)會(huì)申辦成功之后。和50年前的“梁陳方案”一樣，出發(fā)點(diǎn)也是保護(hù)舊城。當(dāng)時(shí)要編制2004～2020版北京總體規(guī)劃，廈門(mén)大學(xué)教授趙燕菁時(shí)任中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院歷史文化名城所所長(zhǎng)，他提出一個(gè)方案，“北京如果要保護(hù)舊城，必須在空間上分離”。趙燕菁告訴我，當(dāng)時(shí)中央讓他們論證舊城中心區(qū)到底能蓋多高。他們回復(fù)，中心區(qū)是一寸都不能蓋高的，古代是多少就是多少。那么，由此帶來(lái)的城市功能損失應(yīng)該在新區(qū)得到解決。當(dāng)時(shí)他略為夸張地形容：“要么把故宮搬走，要么把行政中心搬走，兩者只能留一個(gè)。”

如果行政中心要搬，搬到哪里去呢？趙燕菁當(dāng)時(shí)的建議即是通州?！皧W運(yùn)會(huì)之前，有兩次改變城市機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，第一次是奧運(yùn)場(chǎng)館的選址。曾提出選在南城，帶動(dòng)整個(gè)城市往南走，往天津方向走。北京東南方向的亦莊作為備選方案，結(jié)果在最后一分鐘被放棄。最終還是選在了中軸線以北的延長(zhǎng)線上，理由是中軸線有歷史和文化上的傳承，而且機(jī)場(chǎng)在北邊，亞運(yùn)村的基礎(chǔ)設(shè)施也在北邊，而當(dāng)時(shí)能讓北京選上是頭號(hào)任務(wù)，選不上連規(guī)劃都不用做了。奧運(yùn)場(chǎng)館選在北邊了，那地鐵就要跟過(guò)去，高速公路、公共服務(wù)全都得圍著，最后北京的單中心結(jié)構(gòu)不但沒(méi)有弱化，反而強(qiáng)化了?！壁w燕菁說(shuō)，在奧運(yùn)會(huì)選址已經(jīng)無(wú)法更改的情況下，當(dāng)時(shí)行政中心搬遷可以選擇的副中心只有東南兩個(gè)方向?！霸谶@兩個(gè)方向里，副中心首先要避開(kāi)其他城市功能擴(kuò)張的用地。提出選擇通州，則因?yàn)榭梢匝亻L(zhǎng)安街延伸行政功能，有利于行政職能的分期遷移和水平分工；通州的對(duì)外交通，特別是對(duì)中央行政功能影響較大的機(jī)場(chǎng)交通條件很便捷；通州的水系發(fā)育也有相對(duì)豐富的自然素材，有利于通過(guò)設(shè)計(jì)形成壯麗的景觀形象。”

當(dāng)時(shí)的想法是搬遷中央行政中心。理由很簡(jiǎn)單，中央行政及其相關(guān)附屬職能在北京經(jīng)濟(jì)和空間上的作用是如此之大，以至于成為一個(gè)需求“黑洞”，任何企圖逃逸出其引力范圍的功能分解都不可能獲得成功。比如有句著名的順口溜：“二三六九中，全城來(lái)辦公?！本褪潜г箼C(jī)關(guān)分散在二里溝、三里河、六鋪炕、九號(hào)院和中南海五個(gè)地方，其輻射之廣可見(jiàn)一斑。“那個(gè)時(shí)候中央找北京市要的地，全部加起來(lái)有好幾十平方公里。我們就覺(jué)得，那還不如索性集中起來(lái)，建個(gè)新城，再把老城的部分功能搬過(guò)去，副中心就能不費(fèi)吹灰之力建起來(lái)。”趙燕菁說(shuō)，報(bào)告交到北京市，當(dāng)時(shí)的市領(lǐng)導(dǎo)都有批示?！八麄円舱J(rèn)為，因?yàn)槭锥脊δ?，因?yàn)榕f城保護(hù)，北京的增長(zhǎng)潛力都被抑制住了。當(dāng)時(shí)市領(lǐng)導(dǎo)還說(shuō)，如果中央不搬，那北京市就要搬。”

2008年奧運(yùn)會(huì)后首鋼搬遷，是北京經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的標(biāo)志性事件

然而，最終寫(xiě)入2004版北京市總體規(guī)劃的“兩軸、兩帶、多中心”方案，是一個(gè)四面開(kāi)花的均衡發(fā)展方案，并沒(méi)有明確提及中央行政中心搬遷?！跋喈?dāng)于邁出去了第一步，指出北京需要進(jìn)行戰(zhàn)略性的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是涉及第二步‘如何調(diào)整，卻并沒(méi)有捅破中央行政功能需要空間分解這層紙?！北澈蟮脑虮黄毡橐曌饕环N復(fù)雜的心理“圖騰”作用——新中國(guó)成立50多年來(lái)，天安門(mén)、人民大會(huì)堂、中南海作為國(guó)家的象征，已經(jīng)成為一種國(guó)民心理定式。但是趙燕菁認(rèn)為，天安門(mén)上根本沒(méi)有行政辦公功能，人民大會(huì)堂也基本上是一個(gè)集會(huì)的地點(diǎn)，而非實(shí)際辦公設(shè)施，所以中央行政功能的外遷，不會(huì)對(duì)首都“心理定式”功能產(chǎn)生任何影響。他形容，這就相當(dāng)于一個(gè)醫(yī)生猜想病人絕對(duì)不會(huì)接受開(kāi)刀這一最佳解決方案，于是干脆不提，轉(zhuǎn)而推薦效果較差的保守療法。但是這種拖延不但不能從根本上解決問(wèn)題，反而會(huì)使病人耽誤徹底治療的最佳時(shí)機(jī)。

為什么改變“單中心”城市結(jié)構(gòu)是最佳方案呢？趙燕菁引入一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架：“城市就像一個(gè)公司，土地是它的產(chǎn)品。城市間的競(jìng)爭(zhēng)就是看誰(shuí)能將自己的產(chǎn)品——土地——用最合理的價(jià)格賣(mài)給盡量多的城市消費(fèi)者——個(gè)人或企業(yè)，從而使收益最大化。城市的收益主要來(lái)自?xún)煞矫妗愂蘸偷刈?，而如果把稅收也看作廣義的地租的話，城市所有的收益都來(lái)自于土地。城市的增長(zhǎng)總是受制于土地價(jià)格的上升：當(dāng)城市擴(kuò)張的好處大于土地價(jià)格上升的壞處時(shí)，城市發(fā)展趨于擴(kuò)張；當(dāng)城市土地價(jià)格上升的壞處大于規(guī)模擴(kuò)大的好處時(shí)，城市的發(fā)展趨于減慢甚至停滯。因而，城市空間戰(zhàn)略的核心目標(biāo)之一，就是尋找合適的空間結(jié)構(gòu)，使增長(zhǎng)的效益大于成本?！?/p>

趙燕菁分析，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)地理模型里，土地大多被假設(shè)為均質(zhì)和無(wú)差異的，而現(xiàn)實(shí)中，城市土地的價(jià)格在需求一定的情況下，并不僅僅是土地供給的數(shù)量決定的，而更多是由土地供給的區(qū)位決定的。幾乎所有城市的物理邊界，都可以近似地看作無(wú)限的，因?yàn)楹苌俪鞘杏猛炅似渲苓吽械耐恋?，真正?dǎo)致地價(jià)上升的原因是最優(yōu)區(qū)位的供給不足。但問(wèn)題恰恰是，在一個(gè)單中心的城市里，隨著城市擴(kuò)張速度的加快，中心區(qū)位供給必定短缺，而且規(guī)模越大，短缺就越嚴(yán)重。增加城市邊緣土地，建設(shè)衛(wèi)星城，最多只能在統(tǒng)計(jì)上壓低城市的平均地價(jià)，并不能真正解決中心區(qū)的短缺。而當(dāng)城市進(jìn)入高速成長(zhǎng)階段時(shí)，城市中心區(qū)往往已經(jīng)被大量的現(xiàn)狀建筑所包圍，如果繼續(xù)增加中心區(qū)土地供應(yīng)，就意味著要面臨巨大的拆遷成本。

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授吳唯佳

因此，當(dāng)單中心的機(jī)會(huì)成本達(dá)到一定程度時(shí)，城市就存在一種潛在的新的均衡可能——雙中心的空間結(jié)構(gòu)：此時(shí)，城市不是繼續(xù)擴(kuò)大原有的城市中心，而是在城市建成區(qū)之外，建設(shè)一個(gè)新的城市中心?！坝捎谑褂眯碌某鞘兄行牡娜松儆谑褂美系某鞘兄行牡娜耍轮行牡牡貎r(jià)會(huì)低于老城，但是新中心的拆遷和補(bǔ)償部分也少得多。因此，如果新城市中心的價(jià)值減去征地的價(jià)值大于老城的價(jià)值減去賠償?shù)膬r(jià)值，建設(shè)新城市中心的好處就會(huì)大過(guò)在原來(lái)的中心擴(kuò)張?！壁w燕菁指出，城市是否采用多中心的跨越式發(fā)展模式，關(guān)鍵取決于城市發(fā)展的速度?！霸诔鞘幸?guī)模增長(zhǎng)速度上有一個(gè)重要的拐點(diǎn)，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)拐點(diǎn)大約出現(xiàn)在人口年均增長(zhǎng)率3%，并維持25年左右的持續(xù)增長(zhǎng)的時(shí)候。超過(guò)這一拐點(diǎn)，建新中心的邊際成本就會(huì)急劇增加?！?/p>

如今回頭去看，趙燕菁仍然認(rèn)為奧運(yùn)會(huì)前后是北京改變單中心結(jié)構(gòu)，從而轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的最好機(jī)會(huì)?！熬拖褚惠v汽車(chē)想要拐彎，必須在車(chē)開(kāi)著的時(shí)候才能拐。一旦車(chē)子拋了錨停下來(lái)，再怎么打方向盤(pán)，車(chē)都拐不過(guò)去了。過(guò)去十幾年中國(guó)城市化的高速增長(zhǎng)，是人類(lèi)歷史上都前所未有的。北京的機(jī)場(chǎng)、地鐵幾年間全建起來(lái)，人口一年上百萬(wàn)地增長(zhǎng)，都是不得了的?，F(xiàn)在看來(lái)，那個(gè)時(shí)候我們還是低估了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。”

2014年5月，下班高峰期的三里屯車(chē)輛擁堵難行。首都功能和經(jīng)濟(jì)功能的疊加，讓北京一直面臨人口增長(zhǎng)和環(huán)境壓力

“從新中國(guó)成立初期的梁陳方案，到奧運(yùn)會(huì)前提出中央行政中心搬遷的動(dòng)議，到2015年7月北京市正式宣布建設(shè)通州副中心，是一個(gè)漫長(zhǎng)發(fā)酵的過(guò)程。一開(kāi)始覺(jué)得不可思議，天方夜譚，過(guò)一段時(shí)間它就發(fā)酵了，最終成為現(xiàn)實(shí)?！壁w燕菁告訴我，其實(shí)在2004版總體規(guī)劃里面也有一句話，“在南苑或通州潮白河與北運(yùn)河沿線的地區(qū)預(yù)留行政辦公用地”，埋下了一個(gè)伏筆。

“首都”的選擇：經(jīng)濟(jì)中心的取舍

如同一種“圖騰”效應(yīng)，北京“攤大餅”式的城市格局，根源于首都功能的選擇，尤其是圍繞“經(jīng)濟(jì)中心”的爭(zhēng)議。

當(dāng)國(guó)民黨政府在1928年把統(tǒng)治中心遷到長(zhǎng)江下游的南京之后，北京變成了一座普通城市，政治地位顯著下降，預(yù)算變得緊張。城市的發(fā)展方向也隨之發(fā)生了改變，開(kāi)始致力于把這里建設(shè)成全國(guó)的“文化中心”和旅游勝地，同時(shí)強(qiáng)調(diào)把這個(gè)城市遺留下的帝國(guó)往昔轉(zhuǎn)化為一種資本。與此形成對(duì)照的是，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)中心在長(zhǎng)江流域，那里的城市都陸續(xù)建立了一些現(xiàn)代工廠，并引以為傲，而擁有百萬(wàn)人口的北京卻幾乎沒(méi)有建立現(xiàn)代的高效率工業(yè)。在一份1930年的工會(huì)調(diào)查中，列出的工廠只有一家電力公司、一家火柴廠、一家供水公司，以及一家剛剛增設(shè)的印刷廠。

1949年定都北京讓它的命運(yùn)徹底轉(zhuǎn)向。毛澤東站在天安門(mén)城樓上宣稱(chēng)“未來(lái)的北京要煙囪林立”，其實(shí)也不只是一種政治雄心。原北京城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)董光器曾參與過(guò)1949年后的歷次北京市總體規(guī)劃修編，他告訴我，1954版第一個(gè)城市總體規(guī)劃，是以把北京建設(shè)成為一個(gè)大工業(yè)城市為前提出發(fā)的?！爱?dāng)時(shí)北京的首要問(wèn)題是醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)，解決數(shù)十萬(wàn)失業(yè)人口的生計(jì)，鞏固新生的政權(quán)，變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。”趙燕菁認(rèn)為，這背后還有更深層的邏輯，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府的收入主要來(lái)自于企業(yè)稅收，一個(gè)城市擁有多少大型的企業(yè)，就決定了它的富裕程度。當(dāng)時(shí)最富裕的城市是上海，全國(guó)八分之一的稅收都由上海貢獻(xiàn)。首都是全中國(guó)最重要的城市，當(dāng)然必須要有工業(yè)，建工廠。

2015年10月，通州區(qū)一處房屋拆遷現(xiàn)場(chǎng)。這里將成為北京行政中心的搬遷目的地，新的城市副中心

不僅要建工廠，而且要建“門(mén)類(lèi)齊全的工業(yè)體系”。北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)趙弘告訴我，在20世紀(jì)六七十年代，北京建成了六大工業(yè)基地，在全國(guó)都很有影響。東北郊的酒仙橋地區(qū)是在原蘇聯(lián)和民主德國(guó)援助下建立起來(lái)的我們第一個(gè)電子工業(yè)基地，朝陽(yáng)路一帶是紡織工業(yè)基地，北京工業(yè)大學(xué)周邊是機(jī)械工業(yè)基地，閥頭是化工基地，再加上石景山所在的鋼鐵和重工業(yè)基地，還有房山的石化基地。而且，全國(guó)統(tǒng)一劃分的工業(yè)部門(mén)有130個(gè)，北京就占120個(gè)。“那時(shí)候北京完全是一個(gè)工業(yè)化城市，工業(yè)占GDP的比重最高曾達(dá)到72%，僅次于遼寧，位居全國(guó)第二?！?/p>

對(duì)“經(jīng)濟(jì)中心”的舍棄始于80年代初。十年“文革”之后，工業(yè)大發(fā)展的代價(jià)凸顯出來(lái)，污染嚴(yán)重，交通堵塞，影響首都形象。與此相關(guān)的，是北京建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)“骨頭和肉”的不配套，拖欠的那部分就是城市建設(shè)，比如生活用房、城市基礎(chǔ)設(shè)施。趙燕菁認(rèn)為，這也是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)候不需要市場(chǎng)，只要能用最低的成本把產(chǎn)品生產(chǎn)出來(lái)，再通過(guò)政府的劃撥、調(diào)配就可以完成交易了，不需要城市的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)支撐，所以對(duì)產(chǎn)生交易的城市的需求不是很大，也就不傾向于發(fā)展城市。董光器說(shuō)，當(dāng)時(shí)的總書(shū)記胡耀邦聽(tīng)取了北京建設(shè)的匯報(bào)，給北京市定了性——政治中心，國(guó)際交往中心，重工業(yè)基本不再發(fā)展。在其后的1982版北京城市總體規(guī)劃中，也沒(méi)有再提“經(jīng)濟(jì)中心”。

北京不再提“經(jīng)濟(jì)中心”，并不等于放棄了發(fā)展經(jīng)濟(jì)。重工業(yè)轉(zhuǎn)移后，用什么來(lái)填補(bǔ)稅收缺口呢？1996年，北京提出“首都經(jīng)濟(jì)”概念，將首都功能與經(jīng)濟(jì)建設(shè)捆綁在一起。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳劍時(shí)任北京市政府研究室副主任，他告訴我，當(dāng)時(shí)首都經(jīng)濟(jì)研究的重點(diǎn)就是如何轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擺脫對(duì)工業(yè)的依賴(lài)。那時(shí)期一大批工廠從市中心轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，原址建起了寫(xiě)字樓、商場(chǎng)、會(huì)展中心等。比如國(guó)貿(mào)中心，就是把金屬結(jié)構(gòu)廠外遷后建起來(lái)的，開(kāi)了“退二進(jìn)三”的先河。

大工廠從市中心搬遷的一個(gè)副產(chǎn)品是，政府取得了土地差價(jià)，可以拿賣(mài)地的錢(qián)彌補(bǔ)城市建設(shè)的欠賬了。董光器印象最深的是皇城根遺址公園：“我們規(guī)劃上堅(jiān)持了30年，雖然城墻拆了，可是歷史的遺址還在，7公里長(zhǎng)，里頭充滿了亂七八糟的房子和倉(cāng)庫(kù)，一直沒(méi)有錢(qián)來(lái)拆遷。后來(lái)錢(qián)從哪兒來(lái)的？就是蓋東方廣場(chǎng)的時(shí)候，有24個(gè)億的資金劃撥給了東城區(qū)，它拿出8個(gè)億建成了一條綠帶，其中6個(gè)億都是拆遷成本?！?/p>

不可忽視北京奧運(yùn)會(huì)對(duì)城市改造的巨大推力。陳劍說(shuō)，在籌辦奧運(yùn)會(huì)的7年時(shí)間里，因?yàn)閲?guó)際形象展示的壓力和資金投入的動(dòng)力，北京調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?！敖衲瓯本┑牡谌a(chǎn)業(yè)比重有可能達(dá)到80%，而全國(guó)的平均值才突破50.5%，北京在1995年就達(dá)到了這一比例，可以說(shuō)北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比全國(guó)至少提早了20年?！弊罹邩?biāo)志性的事件是首鋼的搬遷。董光器回憶：“規(guī)劃上和首鋼斗爭(zhēng)了幾十年，首鋼越斗越大。我們?cè)?0年代限制首鋼規(guī)模300萬(wàn)噸，結(jié)果它來(lái)個(gè)‘明三暗五，名義上300萬(wàn)噸，實(shí)際上按照500萬(wàn)噸生產(chǎn)。60年代我們說(shuō)，首鋼500萬(wàn)噸不能再大了，它來(lái)個(gè)‘明五暗八，80年代又來(lái)了個(gè)‘明八暗十，越發(fā)展越大。門(mén)頭溝是離北京最近的風(fēng)景區(qū)，可是由于首鋼在那里，門(mén)頭溝老發(fā)展不起來(lái)，它把整個(gè)西郊的河全部污染了。最終首鋼搬遷是中央決策，花了500個(gè)億，在曹妃甸建設(shè)一個(gè)新首鋼，原來(lái)的用地置換成了經(jīng)濟(jì)文化產(chǎn)業(yè)用地，把永定河綠化帶、生態(tài)帶建設(shè)起來(lái)了?！边@背后的深層原因是城市收益來(lái)源和模式發(fā)生了變化，正是因?yàn)橥恋嘏獾氖杖?，再加上很多央企總部和商業(yè)銀行的稅收，北京獲得了對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的輻射力和支配力。

“無(wú)論鼓不鼓勵(lì)、爭(zhēng)不爭(zhēng)論，北京事實(shí)上一直是經(jīng)濟(jì)中心?！壁w弘說(shuō)，按照最初的認(rèn)識(shí)，“首都經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)，核心是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但在實(shí)踐中，“首都經(jīng)濟(jì)”內(nèi)涵不斷拓展，也帶來(lái)北京日后不斷膨脹的經(jīng)濟(jì)雄心及人口增長(zhǎng)。特別是進(jìn)入90年代，隨著土地市場(chǎng)的引入——國(guó)有土地有償使用制度和住房制度改革，城市化突飛猛進(jìn)。更大的推動(dòng)力是在2001年申奧成功后，中央撥了2850億元搞北京的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建場(chǎng)館，挖地鐵，修污水處理廠，北京進(jìn)入快速發(fā)展期，相應(yīng)的投資和人口也被吸引過(guò)來(lái)。董光器告訴我，之前北京每年的新增人口大約30萬(wàn)，結(jié)果那幾年每年進(jìn)來(lái)80萬(wàn)人，相當(dāng)于一年增加一個(gè)大城市。

與其他國(guó)家的“超級(jí)首都”不同，特別是與那些后工業(yè)化城市不同，北京的“首都功能”和“經(jīng)濟(jì)功能”一直在事實(shí)上疊加在一起。陳劍告訴我，中央和北京在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)很難分割了。去年，東城和西城兩個(gè)區(qū)的稅收就占了整個(gè)北京稅收的50%以上，其中絕大部分都來(lái)自央企。所以，盡管有人呼吁未來(lái)將城區(qū)中央的這兩個(gè)區(qū)合并成為一個(gè)“首都特區(qū)”，將首都功能從北京獨(dú)立出來(lái)，但是第一步的財(cái)稅獨(dú)立就很難進(jìn)行。

一邊是政治統(tǒng)治權(quán)，另一邊是與之并行發(fā)展的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治權(quán)，這兩股力量相互作用、相互促進(jìn)。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授吳唯佳指出，由于基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和固定資產(chǎn)投資在中心城區(qū)的持續(xù)累積，北京的首都功能和經(jīng)濟(jì)功能在空間上進(jìn)一步“抱團(tuán)”，形成了中心城區(qū)高密度、高強(qiáng)度的集聚格局。由此，北京既面臨著類(lèi)似發(fā)達(dá)國(guó)家首都城市的“功能轉(zhuǎn)型”，也面臨著類(lèi)似發(fā)展中國(guó)家首都城市人口快速增長(zhǎng)、環(huán)境壓力加大的雙重挑戰(zhàn)，城市病加重。

出口：從“大北京”到京津冀

2011年，北京地鐵擁擠的車(chē)廂內(nèi)幾乎再無(wú)落腳之地

“不能把城市病都?xì)w咎于‘?dāng)偞箫??！倍馄髡f(shuō)，任何一個(gè)城市現(xiàn)代化發(fā)展都是從攤大餅開(kāi)始的。比如倫敦，剛開(kāi)始才幾平方公里，現(xiàn)在發(fā)展到330平方公里，加上外倫敦是1500平方公里，這可比北京的餅大多了?！耙粋€(gè)城市要蓋工廠，要就業(yè)，要解決生活問(wèn)題。一開(kāi)始工廠蓋了，來(lái)不及蓋住宅，來(lái)不及建公共設(shè)施，只能依托舊城，當(dāng)然大餅就發(fā)展到一定程度了。如果進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的程度了，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型了，餅還在繼續(xù)攤，那這個(gè)大餅就太大了，會(huì)引起大城市病，這個(gè)時(shí)候就要開(kāi)始疏解?！?/p>

攤大餅，其實(shí)是一種單中心擴(kuò)張模式。趙燕菁認(rèn)為，在城市緩慢發(fā)展期，“攤大餅”是最有效的增長(zhǎng)模式，但是進(jìn)入高速增長(zhǎng)期的時(shí)候，單中心結(jié)構(gòu)的問(wèn)題就會(huì)暴露出來(lái)。那些采取單中心擴(kuò)張的超級(jí)城市——無(wú)論東京還是北京，所有企圖限制城市增長(zhǎng)的理想都失敗了，盡管這些城市被加上一個(gè)又一個(gè)“箍”，城市仍然無(wú)情地膨脹。外圍的“衛(wèi)星城”在被膨脹的母城吞沒(méi)前，沒(méi)有一個(gè)表現(xiàn)出成長(zhǎng)的活力。環(huán)城的道路像一道道水壩一樣，試圖將城市的蔓延“截住”，但外溢的城市功能撞到這些“大壩”上反彈回去，給傳統(tǒng)的城市中心造成更大的壓力，直到越過(guò)這道水壩。于是人們又開(kāi)始下一個(gè)水壩的建設(shè)。北京的地價(jià)就清晰地反映出這種“外溢-回波”的過(guò)程，城市地租的級(jí)差幾乎完全是根據(jù)與環(huán)路的關(guān)系確定，環(huán)內(nèi)環(huán)外存在著明顯的落差。而在一個(gè)城市的成長(zhǎng)完全穩(wěn)定下來(lái)之前，這種“攤大餅”式的蔓延將會(huì)繼續(xù)下去。

趙燕菁形容，受制于單中心結(jié)構(gòu)，北京選擇了“外溢-回波”式的常規(guī)增長(zhǎng)模式來(lái)處理超常規(guī)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，于是表現(xiàn)出典型的城市病癥：城市發(fā)展的成本急升、各種功能在老城狹小的空間里重疊發(fā)展、歷史名城遭到大規(guī)模的破壞、交通問(wèn)題日趨嚴(yán)重、城市形象特色喪失。

申奧成功之后，盡管理論界掀起一股從“單中心”到“雙中心”轉(zhuǎn)型的討論熱潮，但是實(shí)踐中，那個(gè)時(shí)候剛剛開(kāi)始轉(zhuǎn)變通過(guò)控制人口和產(chǎn)業(yè)來(lái)限制城市增長(zhǎng)的思路，試圖把城市功能向外疏解。趙燕菁形容：“城市的生長(zhǎng)和人一樣，操心他應(yīng)該多高是沒(méi)用的。想讓他不再長(zhǎng)，這個(gè)本事可沒(méi)有。但是長(zhǎng)大到一定時(shí)候，就要分解。他需要單獨(dú)的心臟，單獨(dú)的肺，去承擔(dān)不同的功能?！?/p>

疏解北京，就要把它放到一個(gè)更大的空間框架下去考慮。吳唯佳告訴我，實(shí)際上從城市研究到區(qū)域研究，自20世紀(jì)80年代中期已經(jīng)開(kāi)始了?！斑@一課題由吳良鏞院士領(lǐng)銜，在1996年的一次國(guó)際會(huì)議上正式提出，以‘大北京為名。當(dāng)時(shí)世界范圍內(nèi)已經(jīng)有‘大倫敦‘大巴黎‘大東京的概念，但是北京對(duì)這個(gè)提法還是有點(diǎn)擔(dān)心：‘大北京，是讓北京去領(lǐng)導(dǎo)天津？領(lǐng)導(dǎo)河北？人家愿不愿意？北京行不行？后來(lái)，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部部長(zhǎng)建議，就劃定一個(gè)區(qū)域范圍，用‘京津冀的概念?！?

雖然沒(méi)有用“大北京”來(lái)命名，但京津冀協(xié)同發(fā)展還是圍繞北京展開(kāi)的。吳唯佳參與了2004版北京城市總體規(guī)劃中“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展策略”的制定，他認(rèn)為，京津冀問(wèn)題的核心，一是北京怎么發(fā)展，二是北京作為首都，要成為帶動(dòng)國(guó)家發(fā)展的龍頭，只靠當(dāng)時(shí)北京市域范圍的1.6萬(wàn)平方公里、1000多萬(wàn)人肯定不行，需要有一個(gè)更大的腹地安排，更高的區(qū)域目標(biāo)——提出了“世界城市”定位。

從歷史上看，京津冀一體化順理成章。董光器說(shuō)，明清北京城的轄區(qū)就比現(xiàn)在大，順天府把天津和保定都包括進(jìn)去了。因?yàn)楸本┦擒娛轮劓?zhèn)，自身沒(méi)有港口，天津原來(lái)叫天津衛(wèi)，就是個(gè)防御工程。這樣一來(lái)，北京面山靠海，有充足的水源，有比較廣闊的平地供建設(shè)。但是，如果不能打破目前三個(gè)區(qū)域行政割裂的制度壁壘，京津冀一體化仍然是個(gè)烏托邦。

“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，天津就和北京老較勁，北京搞什么，天津就搞什么。你建鋼廠，我也建鋼廠。這兩個(gè)相鄰的城市，就有40多個(gè)同樣的工業(yè)門(mén)類(lèi)。那時(shí)候有個(gè)故事挺典型，國(guó)家計(jì)劃要在華北建一個(gè)煉油廠，合理規(guī)模是30萬(wàn)噸，可是北京要，天津要，河北也要。當(dāng)時(shí)北京分管工業(yè)的副市長(zhǎng)是吳儀，她老跑計(jì)委去爭(zhēng)取這個(gè)項(xiàng)目。后來(lái)吳儀開(kāi)玩笑要市長(zhǎng)給她報(bào)銷(xiāo)一雙鞋，說(shuō)鞋都跑破了。三家爭(zhēng)得太厲害，最后總理拍板，分成三部分，10萬(wàn)噸給北京，10萬(wàn)噸給天津，10萬(wàn)噸給河北。但這一分為三，規(guī)模效益就沒(méi)了。進(jìn)入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，說(shuō)京津冀一體化，我們規(guī)劃上也從六七十年代開(kāi)始就一直在鼓吹，可就是一體化不起來(lái)，各有各的小算盤(pán)。當(dāng)初高耗能的企業(yè)非要建在北京，后來(lái)疏散，又把這些效能低、污染大的企業(yè)疏散到河北去了，相當(dāng)于甩包袱。人家太窮，這個(gè)包袱還得接，接完以后，經(jīng)濟(jì)還是發(fā)展不起來(lái)。而且反過(guò)來(lái)，河北省的空氣污染嚴(yán)重了，又污染到北京來(lái)。這怎么能一體化呢？”

既然行政壁壘是客觀存在的，不如換一個(gè)思路，建立一個(gè)利益共享機(jī)制。趙燕菁舉例紐約和新澤西的做法，新澤西很便宜，紐約這邊很貴，兩地差異客觀存在，怎么辦呢？“它們不是把兩個(gè)城市合起來(lái)，而是共同成立一個(gè)公司，叫紐約港務(wù)局，兩家各擁有一半的股份。比如碼頭，新澤西便宜，紐約貴，就把紐約的碼頭賣(mài)了，建高樓大廈，然后港口運(yùn)量全轉(zhuǎn)到新澤西去。這樣一來(lái)，賺的錢(qián)兩個(gè)城市對(duì)半分成，很多城市基礎(chǔ)設(shè)施、地鐵、橋梁，也都是紐約港務(wù)局建的。如果沒(méi)有這個(gè)機(jī)制，那么修隧道是紐約出，還是新澤西出，收的費(fèi)是歸你，還是歸我，根本協(xié)調(diào)不下來(lái)。就像今天的京津冀一樣，關(guān)鍵是要解決利益分配?！?/p>

吳唯佳將京津冀協(xié)同發(fā)展形容為“彈鋼琴”。他說(shuō)，在他們制定城市總體規(guī)劃之后的2008年奧運(yùn)會(huì)，為北京參與全球化的進(jìn)程打開(kāi)了一扇大門(mén)，當(dāng)時(shí)也順勢(shì)在“綠色奧運(yùn)”“人文奧運(yùn)”標(biāo)準(zhǔn)下，確定了一系列區(qū)域協(xié)同發(fā)展的方案。但遺憾的是，奧運(yùn)會(huì)之后馬上爆發(fā)了金融危機(jī)，中斷了這些計(jì)劃?！耙粫r(shí)所有的力量都放在了所謂的實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，各級(jí)政府關(guān)注的都是GDP指標(biāo)，是怎么能夠拉更多的企業(yè)來(lái)投資，怎么建設(shè)更多的項(xiàng)目。造成的結(jié)果就是‘城市病越來(lái)越嚴(yán)重，交通越來(lái)越惡化，空氣越來(lái)越差，舊城越來(lái)越衰敗。2013年習(xí)近平上任，把京津冀協(xié)同重新提了出來(lái)，挑戰(zhàn)的就是大家如何不再一股腦地各自使蠻勁兒，而是在一個(gè)大目標(biāo)下，各司其職，攜手彈鋼琴，把這個(gè)鋼琴?gòu)椕懒??！?p>

北京年輕人喜愛(ài)的三里屯商業(yè)區(qū)。因使館、商家、 酒吧聚集，這里吸引了大量的年輕消費(fèi)者

在京津冀協(xié)同發(fā)展的格局里去疏解北京城市功能，關(guān)鍵的問(wèn)題是疏解什么，如何疏解。趙燕菁認(rèn)為：“以往那種把‘好東西留下來(lái)，‘壞東西遷出去的疏解模式，不可能成功。因?yàn)橐鼐拖窳魉?，流向何方，取決于哪里更低洼。由于中央政府的存在，北京與周邊地區(qū)的公共服務(wù)存在極大的落差，只要這個(gè)落差不縮小，經(jīng)濟(jì)要素涌入北京的總體趨勢(shì)就難以改變。要讓要素從北京流向周邊地區(qū)，就必須創(chuàng)造一個(gè)比北京公共服務(wù)更好的地方。”

要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)公共服務(wù)更好的地方，行政功能的轉(zhuǎn)移顯然是最有效的。趙燕菁認(rèn)為，過(guò)去北京的城市增長(zhǎng)并不慢，但沒(méi)有把核心功能疏解出去，各種功能都攪在一起，所以無(wú)論是建衛(wèi)星城還是新城，都還是在把“大餅”往外攤，中心城區(qū)的壓力繼續(xù)增加?！熬拖褚粋€(gè)人變胖了，血液增加了，心臟的壓力還會(huì)惡化。現(xiàn)在北京要另外再建一個(gè)心臟，讓血液有一部分流過(guò)去，才能緩解心臟的壓力。通州副中心就是這樣一個(gè)輔助的心臟?！?h3>通州命題：從增量轉(zhuǎn)向存量

在2004版總體規(guī)劃中埋下的“行政中心”伏筆成為現(xiàn)實(shí)，最大的懸念是，十幾年后這一方案還適用嗎？

采用跨越式增長(zhǎng)模式有個(gè)前提，就是城市處在高速發(fā)展階段。一旦跨越了這一階段，也可能會(huì)失?。汉商m20世紀(jì)60年代在蘭斯塔德地區(qū)集中建了一批新城，新城本身十分成功，但老城也隨之衰落了。北美的新城建設(shè)也出現(xiàn)了類(lèi)似的問(wèn)題：新城的成功往往意味著老城的衰落。道理很簡(jiǎn)單，如果城市化已經(jīng)飽和，那么一個(gè)地區(qū)吸引來(lái)新的人口一定帶來(lái)另一個(gè)地區(qū)人口的減少。東京則是在高速成長(zhǎng)條件下拒絕及時(shí)改變城市增長(zhǎng)模式，從而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的相反例子。首爾的教訓(xùn)幾乎是東京的翻版，雖然最終遷都，但徹底改變城市結(jié)構(gòu)的最佳時(shí)機(jī)已經(jīng)失去。

這就要做一個(gè)判斷——北京還會(huì)增長(zhǎng)嗎？北京的增速還可以支撐副中心的建設(shè)嗎？趙燕菁認(rèn)為：“從全國(guó)來(lái)看，城市化水平已達(dá)56.1%，很難達(dá)到過(guò)去10年的增長(zhǎng)速度了。假設(shè)今年就停止建設(shè)的話，我們已建成的空間可以裝進(jìn)去80%的城市人口，而現(xiàn)在只有不到60%的人口進(jìn)入城市了，意味著很多城市都過(guò)剩了。但即使全國(guó)整體的城市化停止了，城市之間的轉(zhuǎn)移還不會(huì)停止，這個(gè)時(shí)候北京等幾個(gè)大城市優(yōu)勢(shì)還是非常明顯的。就像英國(guó)一樣，其他的城市都開(kāi)始衰落了，但倫敦還是在增長(zhǎng)?！彼J(rèn)為，這個(gè)時(shí)候把中央行政中心往外搬已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)了，選擇北京行政中心更合適?！斑^(guò)去10年的金融危機(jī)，圍繞中央又新增了很多建設(shè)，體量太大了。如果搬到通州，老城里還有足夠的功能去填補(bǔ)中央行政中心搬遷后的空白嗎？老城衰落的風(fēng)險(xiǎn)就增加了。假設(shè)今后增長(zhǎng)的速度沒(méi)有像過(guò)去10年那么快，北京市政府搬遷風(fēng)險(xiǎn)會(huì)小一些?！?

隨之而來(lái)的疑問(wèn)是，通州，會(huì)不會(huì)成為一個(gè)跳動(dòng)有力的輔助心臟，分擔(dān)原來(lái)心臟的超負(fù)荷壓力呢？再進(jìn)一步，北京會(huì)不會(huì)形成一個(gè)啞鈴式的雙中心結(jié)構(gòu)，一邊是北京，一邊是首都？

從地理上看，選擇通州作為副中心理由充分。尤其是放在京津冀一體化的格局下看，它處在京津冀橋頭堡的位置，能直接帶動(dòng)河北和天津的發(fā)展。對(duì)北京來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在每天大概有20多萬(wàn)人要穿越通州到市中心上班，如果通州發(fā)展起來(lái)，很多人就可以就近選擇通州就業(yè)，也減少了北京的壓力。吳唯佳告訴我，從歷史上看，通州是北京的東大門(mén)，也是東大倉(cāng)，漕運(yùn)在那邊卸貨，船上的東西通過(guò)人、車(chē)往城里運(yùn)，北京城的發(fā)展和通州城的發(fā)展是密切關(guān)聯(lián)的。但是到了近代，通州發(fā)展并不理想。2004年制定城市總體規(guī)劃的時(shí)候，他們討論怎么才能給北京疏解找到出路，在外圍規(guī)劃了11個(gè)新城。其中提出三個(gè)新城重點(diǎn)發(fā)展，就是亦莊、順義、通州。亦莊是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，順義有機(jī)場(chǎng)，在做汽車(chē)，問(wèn)題都不大，唯獨(dú)困難的就是通州，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)?！爱?dāng)時(shí)確定通州是綜合服務(wù)功能，但10多年來(lái)，不是特別理想，沒(méi)有服務(wù)中心城，反而成了睡城?！?/p>

通州發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力從何而來(lái)？趙弘認(rèn)為，北京目前的產(chǎn)業(yè)是服務(wù)業(yè)為主，而服務(wù)業(yè)的集聚規(guī)律更微妙?！耙郧爸圃鞓I(yè)的轉(zhuǎn)移是成本導(dǎo)向，生產(chǎn)成本、用工成本以及環(huán)境成本高到一定程度之后，企業(yè)會(huì)主動(dòng)地外遷。但是北京大規(guī)模的制造業(yè)遷移在20世紀(jì)八九十年代基本完成，現(xiàn)在北京第二產(chǎn)業(yè)只占19%，剩下的主要是服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)是人才導(dǎo)向，依托于城市區(qū)域的品牌效應(yīng)。比如CBD、金融街，經(jīng)過(guò)幾十年的打造慢慢形成品牌，很多企業(yè)就愿意到這些區(qū)域落戶，人才也形成了在這個(gè)地方工作的習(xí)慣。如果一下子搬到通州，一些人可能會(huì)選擇跳槽。所以這些年北京很多外圍新城想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是收效不是很大。從數(shù)據(jù)上也可見(jiàn)一斑，昌平的居住人口是就業(yè)人口的19倍，通州是9倍，大興是3.6倍?！彼J(rèn)為，通州的潛力在于，相對(duì)于短期人口集聚，行政中心搬遷對(duì)社會(huì)釋放的信號(hào)效應(yīng)更大。

一定程度上，設(shè)立通州副中心延續(xù)了土地財(cái)政的思路。“上半年，國(guó)家發(fā)行貨幣的90%以上進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)。也就是說(shuō)，現(xiàn)在的中國(guó)經(jīng)濟(jì)都是靠賣(mài)地來(lái)支撐。現(xiàn)在如果沒(méi)有新的增量，不建新的城市中心區(qū)，那么土地財(cái)政馬上就要停止?！壁w燕菁指出，在經(jīng)濟(jì)下滑的時(shí)候，還需要一定的增量來(lái)維持，但是增量模式已經(jīng)不可持續(xù)了?！罢麄€(gè)國(guó)家都在從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃，從怎么建設(shè)城市，變成怎么管理城市?！?/p>

能否轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)模式，也是通州副中心的未來(lái)挑戰(zhàn)。趙燕菁認(rèn)為，通州建成一個(gè)新城，幾乎沒(méi)什么風(fēng)險(xiǎn)，但這只是第一個(gè)階段。第二個(gè)階段是怎么從土地財(cái)政轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政，這是在一開(kāi)始就要摸索的?！氨热绗F(xiàn)在賣(mài)地，就不要拍地價(jià)了，而是要拍稅收。每年誰(shuí)承諾交的稅收多，就把這塊地給誰(shuí)。這么一來(lái)，地價(jià)可能一下子降下來(lái)了，但每年的現(xiàn)金流會(huì)增多。買(mǎi)房也是一樣，可能房?jī)r(jià)并不高，但要交房產(chǎn)稅。如果還是延續(xù)以前拍地的玩法，收益再高也是一次性的，而不是現(xiàn)金流。不要等到把房子賣(mài)了以后再說(shuō)，現(xiàn)金流沒(méi)了，才開(kāi)始收稅，那個(gè)時(shí)候沒(méi)法收了。對(duì)于政府來(lái)講，從土地財(cái)政轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政，就能從一次性收益變成長(zhǎng)期收入，不只是把地鐵、輕軌、基礎(chǔ)設(shè)施都建起來(lái)，而且能夠把地鐵的支出、污水的處理、公共設(shè)施的維護(hù)統(tǒng)籌考慮。通州副中心的建設(shè)，應(yīng)該在這方面率先嘗試，從增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，建成一種新型的城市?！?/p>

（感謝實(shí)習(xí)記者趙釩君對(duì)本文的幫助）