文 / 楊銀付

城鄉(xiāng)義務(wù)教育以“一體化”促進(jìn)“均等化”

文 / 楊銀付

黨的十八大要求，到2020年全面建成小康社會(huì)，“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”。關(guān)于如何推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》給出了路徑：“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，以“一體化”促進(jìn)“均等化”。在教育領(lǐng)域，義務(wù)教育屬于基本公共服務(wù)，本次國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)期城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的高度重視，是推進(jìn)我國(guó)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展的根本之舉。

深刻認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重大意義

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是我國(guó)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問(wèn)題，迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是深層次推進(jìn)教育公平的需要。當(dāng)前我國(guó)教育公平發(fā)展已經(jīng)步入了新階段。一是在入學(xué)機(jī)會(huì)保障上，進(jìn)入以精準(zhǔn)、全納促公平的新階段。二是從總體上看，我國(guó)教育公平步入從機(jī)會(huì)公平到教育資源配置公平的新階段，亟待體制機(jī)制創(chuàng)新。這種體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵，便是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走向一體化。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是進(jìn)一步提高教育質(zhì)量的需要。黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《“十三五”規(guī)劃建議》，明確把提高質(zhì)量作為“十三五”時(shí)期我國(guó)教育改革發(fā)展的核心任務(wù)。但目前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量提高面臨挑戰(zhàn)。一是全國(guó)義務(wù)教育階段整體班額偏大。2013年我國(guó)小學(xué)和初中平均班額分別為37.5人和48.8人，而OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家則分別為21人和24人。二是隨著前述城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市大班額問(wèn)題更加突出，某些人口大省、某些發(fā)達(dá)地區(qū)、某些縣城的平均班額更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，是全面深化改革的需要。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。必須以強(qiáng)烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會(huì)智慧，最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀(guān)念的束縛，突破利益固化的藩籬，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展?！比嫔罨逃母?，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，往哪里“定型”？就是要往具有根本意義的“一體化”方面定型。

《若干意見(jiàn)》文件的創(chuàng)新之處與特點(diǎn)

第一，文件注重制度設(shè)計(jì)，突出了重點(diǎn)難點(diǎn)。文件突出標(biāo)準(zhǔn)管理和制度創(chuàng)新。一是城鄉(xiāng)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)“一體化”?！度舾梢庖?jiàn)》系統(tǒng)、全面地提出，到2020年，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和“兩免一補(bǔ)”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除，義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展基本協(xié)調(diào)。二是城鎮(zhèn)義務(wù)教育公共服務(wù)常住人口全覆蓋。文件提出按照戶(hù)籍制度改革要求，建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，依法保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育，這也是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要要求。

第二，文件注重綜合施策，凸顯了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其中體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)。一是標(biāo)準(zhǔn)與程序并舉。在強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)管理的同時(shí)，提出明確的程序要求。二是軟件與硬件并舉。十個(gè)方面的政策舉措中，既有學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等硬件要求，又有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置、提高鄉(xiāng)村教師待遇等軟件要求。三是發(fā)展與改革并舉。十個(gè)方面的政策舉措中，前四個(gè)相對(duì)較多強(qiáng)調(diào)發(fā)展，后六個(gè)相對(duì)較多強(qiáng)調(diào)改革。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)改革發(fā)展互動(dòng)，以發(fā)展促改革，以改革促發(fā)展。

第三，文件注重管理創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)了務(wù)實(shí)管用。本次的文件特別注重管理創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)務(wù)實(shí)管用。例如，在辦好鄉(xiāng)村教育工作中，提出推動(dòng)城鄉(xiāng)教師交流，城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗的比例不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置中，要求創(chuàng)新管理，加快義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”示范區(qū)建設(shè)，實(shí)行教職工編制城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和動(dòng)態(tài)管理，盤(pán)活編制存量等。

切實(shí)抓好《若干意見(jiàn)》的落實(shí)

《若干意見(jiàn)》是一個(gè)好文件，但要達(dá)到預(yù)期效果，還要在抓落實(shí)上下功夫，需要付出巨大的努力。

第一，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作責(zé)任，把統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展作為各級(jí)政府政績(jī)考核的重要內(nèi)容。在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)建立相關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制、部門(mén)協(xié)同落實(shí)機(jī)制。

第二，要鼓勵(lì)地方探索。要尊重地方和基層的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)地方教育制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，鼓勵(lì)先行先試，鼓勵(lì)不同區(qū)域從自己實(shí)際出發(fā)進(jìn)行差別化探索。以成都市為例，近年來(lái)著力推進(jìn)市域教育統(tǒng)籌，創(chuàng)造了城鄉(xiāng)義務(wù)教育六個(gè)一體化的重要經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)其他地區(qū)也在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作中積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第三，要加強(qiáng)督導(dǎo)評(píng)估。督導(dǎo)評(píng)估是促進(jìn)政策落實(shí)的重要力量。例如，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，就需要及時(shí)的過(guò)程監(jiān)測(cè)與督導(dǎo)評(píng)估。

（作者系國(guó)家教育發(fā)展研究中心副主任）