王煜

法律法規(guī)是行為的準(zhǔn)則和保障，是保證城市良好交通秩序的利器。上海目前交通的擁堵情況，有一部分是源自地方性道路交通管理?xiàng)l例相對(duì)于實(shí)際問(wèn)題的滯后。因此，《上海市道路交通管理?xiàng)l例》的修訂，呈現(xiàn)制度與現(xiàn)實(shí)的碰撞，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。人們的期望是，可以依托這個(gè)號(hào)稱“最嚴(yán)地方道交條例”的修訂案，管出申城的最好交通。

遲到的修訂

2016年7月底，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議聽(tīng)取了關(guān)于《上海市道路交通管理?xiàng)l例（修訂草案）》的說(shuō)明并解讀，聽(tīng)取審議意見(jiàn)報(bào)告，完成了對(duì)《修訂草案》的一審。

上海，交警正在對(duì)一位違規(guī)占用公交車道的司機(jī)進(jìn)行處罰。

值得注意的是，按目前的《修訂草案》版本，修訂后的上?！稐l例》共八章78條，增加了交通規(guī)劃與設(shè)施、停車管理和綜合管理三章;相比原條例，此次修訂新增或修改的條款內(nèi)容達(dá)66條，超過(guò)了總條款數(shù)的80%。修改幅度和力度之大之廣，在地方性法規(guī)修改中并不多見(jiàn)。

“這是一次遲到的修訂。”上海市人民政府法律顧問(wèn)、上海律師協(xié)會(huì)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任張鵬峰如此評(píng)論?！渡虾Ｊ械缆方煌ü芾?xiàng)l例》1997年頒布實(shí)施，隨后在1999、2000、2001三年做了三次修改完善，但之后一直到這次修訂之前，已經(jīng)有15年的時(shí)間未曾修改過(guò)，尤其在2003年，國(guó)家《道路交通安全法》實(shí)施，并且于2007、2011年進(jìn)行過(guò)兩次修改，而上海的《條例》既未同步修訂，也未隨后跟進(jìn)。實(shí)際上，當(dāng)年上?！稐l例》制定的上位法依據(jù)之一的《人民警察法》早已修改，而另一上位法依據(jù)國(guó)務(wù)院《道路交通管理?xiàng)l例》也早已因國(guó)家《道交法》的出臺(tái)而廢止。

“這也是一次急需的修改”，張鵬峰說(shuō)。上海作為超大型城市，車輛和行人的激增、物流行業(yè)的迅速發(fā)展，使得城市在道路交通方面出現(xiàn)了許多其他城市未出現(xiàn)的新問(wèn)題。最明顯的例子就是違法成本過(guò)低的悖論：按現(xiàn)行法律法規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，在中心城區(qū)違法停車所受處罰的金額，還不如在附近正規(guī)停車場(chǎng)停一天的費(fèi)用來(lái)的高，這樣一來(lái)，司機(jī)干脆就故意把車輛隨意占道停放，自創(chuàng)“馬路停車場(chǎng)”。類似這樣的問(wèn)題，用注重全國(guó)普適性的國(guó)家《道交法》和國(guó)務(wù)院《道交法實(shí)施條例》難以破解，從而出現(xiàn)了“老辦法”無(wú)法解決“新問(wèn)題”的諸多困境。這也使得上?！稐l例》的修訂顯得十分迫切。

今年春季開(kāi)始的上海交通大整治，是此次《條例》修訂的重要促因。針對(duì)交通大整治，上海市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次要求：行動(dòng)要補(bǔ)好城市交通的短板;并及時(shí)梳理分析一線執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，盡快修訂相關(guān)地方法規(guī)，為一線執(zhí)法隊(duì)伍提供強(qiáng)有力的法律支撐，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。這次對(duì)法規(guī)的修訂，也是對(duì)交通整治行動(dòng)成果的固化。

在上海政法學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)理事章友德看來(lái)，這次對(duì)《條例》的全面修訂，表明城市管理者對(duì)道路交通管理的重要性有了新的認(rèn)識(shí)，是地方立法真正從地方實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的體現(xiàn)。

他認(rèn)為，依法依規(guī)的有效管理，是解決特大城市“城市病”的關(guān)鍵手段之一，道路交通問(wèn)題也不例外。

立法中的艱難創(chuàng)制

上海市人民政府副秘書(shū)長(zhǎng)陳靖說(shuō)：《條例》的修訂的定位并不僅僅是對(duì)《道交法》及其實(shí)施條例的細(xì)化和補(bǔ)充，而是著眼于制定一部體現(xiàn)地方特色的、綜合性的道路交通管理法規(guī)。作為深度參與此次立法過(guò)程的法律界專家，張鵬峰告訴《新民周刊》記者：超大城市現(xiàn)狀使得上海的道路交通管理有著許多獨(dú)特性，但地方立法卻又有著一定權(quán)限限制，既要解決現(xiàn)實(shí)獨(dú)特問(wèn)題，又不能與普適性的上位法相抵觸，這使得此次立法創(chuàng)制上的難度就非常大。“狹窄空間里閃展騰挪，真是螺螄殼里做道場(chǎng)?！彼锌?/p>

因此，本著地方性法規(guī)立法“不抵觸、有特色、可操作”的定位，根據(jù)上海超大型城市的特點(diǎn)，借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗(yàn)，《修訂草案》中進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充了嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)范。

例如，此次修訂對(duì)公安機(jī)關(guān)實(shí)踐中比較有效的設(shè)置禁停標(biāo)志、標(biāo)線的措施予以固化，同時(shí)明確臨時(shí)停車行為規(guī)范。《修訂草案》明確規(guī)定：對(duì)駕駛機(jī)動(dòng)車未遵守交通標(biāo)志、標(biāo)線（“黃線”）指示停車的，按照違反交通標(biāo)志、標(biāo)線的規(guī)定處罰;對(duì)駕駛機(jī)動(dòng)車在未施劃黃線的路段未遵守臨時(shí)停車規(guī)定的，對(duì)駕駛?cè)酥苯佑枰蕴幜P，而不是像以前那樣必須先指出違法后勸離，勸離不成再處罰。

張鵬峰指出，像這種“先指出違法后勸離，勸離不成再處罰”的做法，是一種典型的柔性執(zhí)法;但是，在過(guò)去的實(shí)踐中，這種做法的弊端逐漸顯露，使得交通違法者和交警屢次玩起了“貓捉老鼠”的游戲，讓法律對(duì)違法行為的遏制作用大打折扣。從交通大整治的實(shí)踐到《修訂草案》的固化，這種從“柔性”到“嚴(yán)厲”的變化，許多市民可能一時(shí)很不適應(yīng);或者從大局上能夠理解，但當(dāng)落到自己頭上，又感覺(jué)不平……張鵬峰認(rèn)為：在保證文明執(zhí)法的前提下，對(duì)交通違法的嚴(yán)厲，就是對(duì)公眾生命安全的負(fù)責(zé)。

章友德也認(rèn)為，《修訂草案》較之原《條例》，在強(qiáng)化執(zhí)行方面做了很大改進(jìn)。最嚴(yán)道交條例能否管出最好交通，關(guān)鍵在于立法是否具有科學(xué)性，“良法是善治的前提”。他同時(shí)表示，良好的秩序不光是“嚴(yán)刑苛法”管出來(lái)的，也需要全體市民認(rèn)識(shí)到守法的必要性，成為維護(hù)道路交通秩序的一員。因此《條例》不光是要注重對(duì)違法的處罰，還要加強(qiáng)對(duì)公眾的教育和警示。

公眾參與也在《修訂草案》中予以明確?！缎抻啿莅浮芬笠哉块T(mén)為主導(dǎo)，加強(qiáng)基層治理，落實(shí)單位交通安全責(zé)任，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與，通過(guò)推廣使用先進(jìn)技術(shù)、信用信息歸集和使用、廣泛開(kāi)展宣傳教育等多種手段，推進(jìn)道路交通協(xié)調(diào)發(fā)展。

具體制度包括：細(xì)化了車輛所屬單位的主體責(zé)任;鼓勵(lì)科技手段對(duì)交通管理的支撐，明確運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)提升交通管理水平;鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與交通治理，明確了交通違法行為視頻舉報(bào)制度等。此外，還明確了在部分交通管理事項(xiàng)決策過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，從而有利于增強(qiáng)道路管理措施的合理性和接受度。

2016年8月29日，建設(shè)中的上海延安路中運(yùn)量公交系統(tǒng)工程。

除了《修訂草案》本身，相關(guān)部門(mén)也同步制訂了其他配套的政策和規(guī)定，共同促進(jìn)道路交通狀況的改善：

2016年6月19日出臺(tái)的《上海市非營(yíng)業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》，被認(rèn)為是“史上最嚴(yán)的拍牌規(guī)定”，對(duì)購(gòu)牌者提出了嚴(yán)格的要求，要求后者必須自申請(qǐng)之日前1年內(nèi)不存在相關(guān)道路交通安全違法行為記錄。具體來(lái)說(shuō)，累積記分達(dá)到12分的，駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生5次以上道路交通安全違法行為的，被處以暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留行政處罰的，都沒(méi)有拍牌資格。此舉也被認(rèn)為一定程度上約束了交通違法行為。

此外，已于今年6月底開(kāi)始實(shí)施的2016年上海商業(yè)車險(xiǎn)費(fèi)率改革要求，將保險(xiǎn)費(fèi)與交通違法掛鉤。據(jù)了解，部分交通違法行為一經(jīng)發(fā)生，就會(huì)使下一年保費(fèi)上漲5%或10%，而無(wú)違章行為的“好司機(jī)”則會(huì)得到商業(yè)險(xiǎn)打9折的獎(jiǎng)勵(lì)。

推進(jìn)綠色交通理念

目前的《修訂草案》中，將道路交通管理的基本原則確定為：上海道路交通管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)超大型城市特點(diǎn)，堅(jiān)持綠色交通理念，優(yōu)先發(fā)展公共交通，合理配置道路資源;堅(jiān)持動(dòng)態(tài)交通和靜態(tài)交通協(xié)調(diào)發(fā)展，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高道路通行效率;堅(jiān)持依法管理，嚴(yán)格查處道路違法行為，推進(jìn)綜合治理。

值得注意的是，綠色優(yōu)先、公交優(yōu)先的理念，被放進(jìn)了管理基本原則靠前的位置，這也就是提升了行人、非機(jī)動(dòng)車等慢行交通系統(tǒng)的地位。

章友德提出，立法要做到“心中有人”。要根據(jù)上海人口的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、年齡、性別等要素，用整體、系統(tǒng)、理性、法治、動(dòng)態(tài)的思維來(lái)制定道路交通管理方案?！耙_定道路交通政策是以車為主還是以人為主，以強(qiáng)勢(shì)群體為主還是以弱勢(shì)群體為主?！彼岢觯瑥哪挲g層次而言，上海已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化，應(yīng)該把路權(quán)還給老年人，而老年人屬于慢行的、休閑的交通系統(tǒng)。同樣屬于慢行交通的還有自行車和其他行人，道路也應(yīng)該向他們開(kāi)放。還有殘疾人專用道的問(wèn)題，也是凸顯城市包容性和人性關(guān)懷能否落實(shí)之處。

另外，《修訂草案》中對(duì)“讓行”做出了特別規(guī)定。包括：同方向行駛的右轉(zhuǎn)彎?rùn)C(jī)動(dòng)車和左轉(zhuǎn)彎非機(jī)動(dòng)車，均被放行，通過(guò)路口時(shí)，左轉(zhuǎn)彎非機(jī)動(dòng)車優(yōu)先通行;相對(duì)方向行駛的左轉(zhuǎn)彎?rùn)C(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車，均被放行，通過(guò)路口時(shí)非機(jī)動(dòng)車優(yōu)先通行;車輛在有交通信號(hào)控制的路口，遇放行信號(hào)，先予放行的車輛和行人優(yōu)先通行;行人因無(wú)人行道或者人行道有障礙物，借用非機(jī)動(dòng)車道、機(jī)動(dòng)車道時(shí)，行人優(yōu)先通行;道路交通安全法律、法規(guī)規(guī)定的其他讓行規(guī)定。

“原來(lái)的交通禮儀上升為法定義務(wù)，道德倡導(dǎo)上升為法律要求，這種正面導(dǎo)向是明確的?！睆堸i峰評(píng)論。

章友德表示，禮讓是建設(shè)文明城市的應(yīng)有之義。“車讓人、人讓車、車讓車，人車之間的這種和諧生態(tài)，如何從法規(guī)的文本變成真正的亮點(diǎn)，還需要在道路交通管理的實(shí)踐中進(jìn)一步摸索?！?