楊　帆　楊星月

國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理的框架研究

楊帆楊星月

伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民物質(zhì)、精神生活水平不斷提高，生態(tài)環(huán)境治理已成為公眾關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境治理是國(guó)家治理必不可少的一部分，但當(dāng)前對(duì)于國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理的研究卻幾近空白?；谶@樣的考慮，文章從兩者的關(guān)系入手，分析了目前國(guó)家審計(jì)在完善和推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理中面臨的問(wèn)題。最后，基于問(wèn)題導(dǎo)向原則，構(gòu)建起國(guó)家審計(jì)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理的框架。

國(guó)家審計(jì)；生態(tài)環(huán)境治理；國(guó)家治理

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但同時(shí)也付出了慘痛的代價(jià)。諸多環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，霧霾、霧靄、沙塵暴、白色污染等威脅著人們的健康，降低了人們的生活水平和生活質(zhì)量，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度和重視度逐漸提高。生態(tài)環(huán)境治理成為了國(guó)家治理的重要組成部分。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)作為促進(jìn)國(guó)家治理的制度安排（陳希輝等，2014），研究國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理的框架體系顯得尤為重要。通過(guò)國(guó)家審計(jì)來(lái)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理，就是要在法律法規(guī)體系的保障下，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化之間存在的沖突和矛盾，并在監(jiān)督體系的約束下，搭建起國(guó)家審計(jì)與生態(tài)環(huán)境治理之間的橋梁。進(jìn)而從完善制度設(shè)計(jì)、保證多方協(xié)調(diào)、強(qiáng)化監(jiān)督管理三方面提出了國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理的框架。

一、國(guó)家審計(jì)與生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境是國(guó)家和人民賴以生存和發(fā)展的基石，對(duì)于廣大人民而言，生態(tài)環(huán)境的惡化損害了人們的健康，對(duì)人類的生命安全和生存質(zhì)量造成了巨大的威脅。目前我國(guó)社會(huì)中普遍存在“污染在前，治理在后”的思想意識(shí)，我國(guó)已面臨著巨大的環(huán)境壓力。對(duì)于寶貴的水資源而言，《2013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，在4778個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)較差和極差的比例合計(jì)將近60%，水質(zhì)優(yōu)良的比例僅僅為10%左右。由于土壤污染和土地荒漠化現(xiàn)象的加劇，我國(guó)可用耕地面積不斷縮小，我國(guó)將面臨耕地嚴(yán)重不足的局面。對(duì)于大氣污染，北京的霧霾“舉世聞名”，與臭名遠(yuǎn)揚(yáng)的倫敦大霧可謂不相上下。同時(shí)，我國(guó)的酸雨面積也逐漸擴(kuò)大，由東部沿海一路向西部地區(qū)擴(kuò)散，目前酸雨面積已經(jīng)約占國(guó)土面積的15%。面對(duì)這樣嚴(yán)峻的局面，十八大提出必須全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體格局，這就要求必須把生態(tài)環(huán)境治理放在突出地位。

而國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分（劉家義，2012），國(guó)家審計(jì)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理發(fā)揮著必不可少的作用。要想進(jìn)一步完善國(guó)家治理，必須充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的作用，解決我國(guó)目前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，只有解決了我國(guó)目前面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，提高我國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理水平，繼而才能推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理水平得以顯著提升。

關(guān)于國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)探究主要經(jīng)歷了權(quán)力制約論（石愛(ài)中，2003）、民主法治論（李金華）、免疫系統(tǒng)論（劉家義，2012）以及信息風(fēng)險(xiǎn)控制論（張立民等，2014）等。國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)論”指出了國(guó)家審計(jì)具有預(yù)防、揭示和抵御功能。國(guó)家審計(jì)的預(yù)防功能主要是通過(guò)審計(jì)的威懾效果，對(duì)審計(jì)對(duì)象的事前約束來(lái)發(fā)生作用的。國(guó)家審計(jì)的揭示功能主要是通過(guò)審計(jì)的控制效果，在事中進(jìn)行監(jiān)督和反饋來(lái)發(fā)生作用的。國(guó)家審計(jì)的抵御功能則是通過(guò)事后的結(jié)果評(píng)價(jià)和問(wèn)題的整合分析，來(lái)發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理體制、機(jī)制上存在的弊端，對(duì)弊端進(jìn)行整理和總結(jié)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)“良治”。國(guó)家審計(jì)要站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體布局上，探索生態(tài)環(huán)境治理方面存在的重大問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)治理，進(jìn)而不斷提高我國(guó)國(guó)家治理水平。

二、生態(tài)環(huán)境治理中面臨的問(wèn)題

在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政體制、社會(huì)認(rèn)知等方面存在突出的矛盾。這些矛盾的存在導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理措施很難落到實(shí)處，五位一體的總體格局也就難以建立和實(shí)現(xiàn)。

（一）法律法規(guī)層面

首先，在法律法規(guī)制定的層面上，我國(guó)雖已規(guī)范國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，但卻尚未規(guī)范國(guó)家審計(jì)在生態(tài)環(huán)境治理中的具體的權(quán)利和責(zé)任。法律法規(guī)等制度建設(shè)的不完善也就從根本上限制了國(guó)家審計(jì)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的作用。其次，在法律法規(guī)執(zhí)行的層面上，我國(guó)尚且缺乏關(guān)于國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)技術(shù)規(guī)范和指引。生態(tài)環(huán)境治理能力在客觀上取決于人員素質(zhì)、技術(shù)水平，而我國(guó)與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的審計(jì)人員、審計(jì)技術(shù)方面存在較大的不足，這就在客觀上制約了國(guó)家審計(jì)的作用。

（二）經(jīng)濟(jì)層面

我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理所面對(duì)的最大的挑戰(zhàn)就在于如何妥善處理其與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的沖突。我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式較為粗放，單位GDP的能耗較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)，導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞。為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府被迫引入和發(fā)展高污染、高能耗企業(yè)，這些企業(yè)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理帶來(lái)了極其嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（三）政治層面

首先，基于政府管理體制而言，我國(guó)采取了行政區(qū)劃的方式來(lái)進(jìn)行國(guó)家治理。不同的行政區(qū)劃分別進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的治理，這就導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理缺乏有效的外部整合，難以系統(tǒng)性地發(fā)揮治理作用。同時(shí)，在同一行政區(qū)劃內(nèi)，部門(mén)與部門(mén)之間也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)良好的內(nèi)部整合，部門(mén)之間職責(zé)不清、相互推諉，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理政策難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，對(duì)官員政治激勵(lì)不合理也導(dǎo)致官員對(duì)生態(tài)環(huán)境治理采取不重視的態(tài)度。目前，官員考核機(jī)制較為單一，只注重一些硬性指標(biāo)的考核，忽略了環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理、人民生活滿意度等軟指標(biāo)的考查。這就導(dǎo)致政府官員在職期間只重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成，只關(guān)注經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)，忽略了生態(tài)環(huán)境的治理。

（四）社會(huì)和文化層面

雖然目前生態(tài)環(huán)境治理的意識(shí)已基本深入人心，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求下，生態(tài)環(huán)境治理又?jǐn)[在了次要地位，“先污染、后治理”的思想意識(shí)并未得以根本動(dòng)搖。同時(shí)，雖然廣大人民的環(huán)保意識(shí)有了大幅度的提升，但是公眾在生態(tài)環(huán)境治理政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中參與度并不高。誠(chéng)然，隨著公眾強(qiáng)烈的要求，目前我國(guó)存在一定的公眾參與機(jī)制，但這些機(jī)制形式化非常嚴(yán)重，并沒(méi)有從根本上緩解這個(gè)問(wèn)題。

（五）監(jiān)督管理層面

對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理措施而言，僅僅依靠制度約束和道德約束是難以保證其得到有效執(zhí)行的，此時(shí)就必須發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。然而對(duì)于我國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)而言，雖然其具有較大的權(quán)力，也具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，但是卻缺乏執(zhí)法權(quán)和實(shí)際的處罰權(quán)，這就導(dǎo)致事后的責(zé)任追究力度不夠，直接導(dǎo)致查出的問(wèn)題并不能得以有效處理。

三、國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理的路徑研究框架

針對(duì)上述問(wèn)題，基于問(wèn)題導(dǎo)向原則，本文擬從法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化和監(jiān)督管理層面出發(fā)，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理的路徑，見(jiàn)圖1。

圖1　國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境治理路徑框架

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

國(guó)家治理的根本在于法制建設(shè)。國(guó)家審計(jì)是生態(tài)環(huán)境治理的重要保障，除了推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自身法律法規(guī)建設(shè)以外，還要進(jìn)一步完善國(guó)家審計(jì)在生態(tài)環(huán)境治理中的地位、權(quán)利和責(zé)任。使得國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在整治和管理過(guò)程中有“法”可依，有理可查。其次，還要提高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)人員在治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中的相關(guān)審計(jì)技術(shù)，為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的人員開(kāi)展工作提供一定的技術(shù)指引。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

針對(duì)中國(guó)當(dāng)前環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在的沖突。必須集中精力促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，使其由粗放走向集約，只有這樣，我國(guó)才能真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，要充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，站在整體的角度上去思考問(wèn)題，考查重點(diǎn)。通過(guò)合理預(yù)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題，并調(diào)整執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的沖突和矛盾。

（三）建立審計(jì)交流協(xié)商機(jī)制和綠色考核機(jī)制

由于政府管理體制的分割，不同行政區(qū)劃、同一行政區(qū)劃內(nèi)部在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)合力，這就導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理效果長(zhǎng)期不顯著。這種不合理的治理機(jī)制就要求國(guó)家審計(jì)充分發(fā)揮系統(tǒng)性的優(yōu)勢(shì)，在處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，要協(xié)同不同的部門(mén)、不同的行政區(qū)劃去開(kāi)展審計(jì)工作。建立健全國(guó)家審計(jì)交流協(xié)商機(jī)制，彼此之間加強(qiáng)溝通與交流，共享審計(jì)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，分享審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)性與生態(tài)整體性的協(xié)調(diào)。同時(shí)，對(duì)于官員的考核機(jī)制而言，也應(yīng)增加軟指標(biāo)的考核。要在考核官員經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效的同時(shí)，融入生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)的考核。在審計(jì)過(guò)程中，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)存在以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要及時(shí)報(bào)告和批評(píng)建議，在官員的考核評(píng)價(jià)表中反映出生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)未達(dá)到的情況，促使官員從晉升利益考慮來(lái)約束自己的行政行為。

（四）強(qiáng)化公眾參與制度

廣大社會(huì)公眾也是生態(tài)環(huán)境治理的中堅(jiān)力量，我們決不能忽視和低估他們的巨大作用。那么，在國(guó)家審計(jì)中也應(yīng)引入公眾參與，將他們?nèi)谌雵?guó)家審計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立科學(xué)、有效、常態(tài)化的參與渠道。

（五）建立健全監(jiān)督管理體制

科學(xué)的制度只有在完備的監(jiān)督管理體制下方能得以有效運(yùn)行。審計(jì)從根本上講就是一種監(jiān)督活動(dòng)，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督管理作用在一定程度上受到了限制。為了解決這一問(wèn)題，一方面要在制度建設(shè)中賦予國(guó)家審計(jì)更多的處罰權(quán)，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的責(zé)任追究力度。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督也不應(yīng)只局限于事后的監(jiān)督，要完善國(guó)家審計(jì)事前監(jiān)督的功能，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督，在源頭上遏制問(wèn)題的發(fā)生，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的預(yù)防作用。

［1］陳希暉，陳良華，李鵬.國(guó)家審計(jì)提升政治信任的機(jī)理和路徑［J］.審計(jì)研究，2014（1）：18-23.

［2］劉家義.論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012 （6）：60-72.

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）