□ 深圳市環(huán)境科學研究院 深圳市自然資源資產核算和評估中心

編制自然資源資產負債表：鄂爾多斯市鄂托克前旗的探索與實踐

□ 深圳市環(huán)境科學研究院 深圳市自然資源資產核算和評估中心

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。”此后，黨中央、國務院又相繼印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列文件，進一步提出對自然資源資產實施價值管理的要求，明確了通過對自然資源資產總體存量及其變化利用情況的核算與審計，以及對生態(tài)環(huán)境損害責任追究來實現保護資源環(huán)境的目標。這是黨中央關于生態(tài)文明建設的一次重大戰(zhàn)略決定和制度創(chuàng)新，將會對未來資源環(huán)境保護和經濟發(fā)展產生深遠影響。

2014年春節(jié)前夕，習近平總書記在考察內蒙古時囑托要在生態(tài)文明建設上先試先行，同年7月，鄂爾多斯市被國家六部委確定為全國第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)建設地區(qū)。2015年，在鄂爾多斯市委第八次全面深化改革領導小組會議上鄂托克前旗被確定為全市生態(tài)文明制度建設試點。

鄂托克前旗積極推進試點建設，迅速啟動了生態(tài)文明制度改革的實踐和探索，并與深圳合作研究編制了我國西北地區(qū)首套自然資源資產負債表，形成了具有典型西北特色的自然資源資產負債表“西北模式”。這一成果不僅為鄂托克前旗開展生態(tài)文明建設打下堅實基礎，也將為我國其它地區(qū)自然資源資產負債表編制提供技術參考，尤其是為西北其它地區(qū)自然資源資產負債表編制及應用提供示范借鑒。

一、領導重視，完善的工作機制筑成高效的組織保障

編制自然資源資產負債表，更好地掌握自然資源資產現狀及其動態(tài)變化情況，對鄂托克前旗科學管理自然資源資產，實現永續(xù)發(fā)展具有重要意義。內蒙古自治區(qū)、鄂爾多斯市、鄂前旗領導高度重視此項工作開展。鄂爾多斯市委書記白玉剛同志在深入鄂托克前旗調研期間，鼓勵鄂托克前旗抓住機會，突破阻礙，先行先試，為全市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設做出積極貢獻。鄂托克前旗也建立了以旗委書記張占霖為組長高效的生態(tài)文明體制改革專項小組，下設自然資源資產核算評估和自然資源資產責任審計工作等專項領導小組，形成了由旗領導牽頭，旗政府辦、發(fā)改局、統(tǒng)計局、審計局、國土局、農牧局、林業(yè)局等相關職能部門聯(lián)動協(xié)調的工作機制，同時建立了工作信息動態(tài)報送機制和工作督查制度，形成了各部門合力推進的工作局面。旗人民政府旗長吉日嘎拉圖同志多次主持召開生態(tài)文明建設調度會議，提出因地制宜、循序漸進、高效推進的工作要求。旗審計局負責自然資源資產離任審計，旗統(tǒng)計局負責推進自然資源資產負債表編制等相關工作開展。目前，鄂托克前旗自然資源資產負債表體系已基本建立，自然資源資產負債表“西北模式”已初步形成，為加快建立自然資源資產產權制度和用途管制制度邁出了關鍵性的一步。

二、南北聯(lián)姻，特區(qū)經驗助推鄂前旗自然資源資產負債表工作開展

自黨的十八屆三中全會提出編制自然資源資產負債表這一嶄新課題以來，我國已有不少地區(qū)先后提出要開展自然資源資產負債表相關研究和探索工作，并在全社會營造了良好的自然資源資產負債表編制氛圍，為自然資源負債表“西北模式”的建立提供了經驗借鑒。深圳市是我國最早啟動自然資源資產負債表編制工作的地區(qū)，十八屆三中全會后即成立了“深圳市環(huán)境科學研究院深圳市自然資源資產核算和評估中心”，并由研究院生態(tài)所所長葉有華同志擔任該中心主任，開始了一系列與自然資源資產負債表和離任審計相關的探索研究、評估、制度設計以及作為審計技術支撐單位參與深圳市的自然資源資產審計。2014年9月，深圳在全國率先完成了市級、縣區(qū)級自然資源資產負債表編制工作，形成了自然資源資產負債表的“深圳模式”。同年年底，形成了深圳市自然資源資產責任審計制度，并應用該套自然資源資產負債表體系對福田區(qū)、鹽田區(qū)、大鵬新區(qū)、光明心情等多個行政區(qū)（新區(qū)）開展了領導干部自然資源資產責任審計工作。2015年，在繼續(xù)完善審計制度的同時，試點完成了區(qū)級、街道辦事處兩級行政單元的自然資源資產責任審計，使該套自然資源資產負債表體系在自然資源資產的科學管理中得到了有效應用。

2015年7月，鄂托克前旗在充分調研全國自然資源資產編制情況和與深圳編制自然資源資產負債表有關單位和人員座談基礎上，引入了特區(qū)研究團隊深圳市自然資源資產核算與評估中心，在內蒙駐點開展鄂托克前旗自然資源資產負債表的研究工作。該研究團隊在初步調研鄂前旗草原生態(tài)系統(tǒng)后，認真分析和總結了鄂前旗自然資源資產的特點，結合深圳自然資源資產負債表模式，提出了鄂前旗自然資源資產負債表的“西北模式”。該模式全面衡量了西北地區(qū)自然資源資產的系統(tǒng)性和綜合性，包含了實物量表、質量表、價值表、流向表、負債與損益表、負債表總表、風電和太陽能行業(yè)損益表等七大類表系統(tǒng)，在指標和內容設計上都突出了西北特色。可以說，這次合作不僅為自然資源資產負債表“西北模式”注入了深圳基因，也將深圳經驗、深圳精神、深圳速度、深圳效率和深圳質量帶入了內蒙古大草原。

三、突出特色，草原生態(tài)系統(tǒng)特征成就西北模式自然資源資產負債表

鄂托克前旗地處我國西北生態(tài)脆弱地區(qū)，是國家煤炭資源開發(fā)利用的重要戰(zhàn)略基地，于2012年被國務院納入京津風沙源治理二期工程區(qū)范圍，轄區(qū)內農區(qū)、牧區(qū)、礦區(qū)多種發(fā)展格局并存。鄂前旗在構建自然資源資產負債表時，依據國家對自然資源資產負債表編制工作的總體要求，既注重對自然資源各項因子資產化的全面性，也充分考慮了前旗的資源環(huán)境特點，突出強調了自然資源資產負債表的“西北模式”。

圖為鄂爾多斯沙漠大峽谷，這里歷史悠久，風光絢麗

從主要指標看，鄂托克前旗自然資源資產負債表既反映了鄂托克前旗的主要自然資源資產，也體現了整個西北地區(qū)的重點自然資源資產，如土地資源（林地、草地、濕地、城市綠地和耕地）、生物資源（珍稀瀕危動物）、水資源（地表水、地下水）、礦產資源（煤炭、天然氣）、環(huán)境資源和特色資源等6類自然資源資產，尤其是特色資源資產等；從表現形式看，鄂托克前旗自然資源資產負債表既是鄂托克前旗自然資源資產負債表，也可作為西北地區(qū)自然資源資產負債表的樣表，既反映自然資源資產結果，也突出自然資源資產變化過程，凸顯了西北脆弱區(qū)生態(tài)保護與恢復成效；從功能價值看，鄂托克前旗自然資源資產負債表是我國西北地區(qū)第一個綜合反映脆弱生態(tài)區(qū)和能源戰(zhàn)略分布區(qū)的自然資源資產狀況的負債表，具有典型代表意義和示范引領作用；從系統(tǒng)性角度看，鄂托克前旗自然資源資產負債表在借鑒深圳自然資源資產負債表模式基礎上構建了西北模式，該模式全面衡量了西北地區(qū)自然資源資產的系統(tǒng)性和綜合性，包含了實物量表、質量表、價值表、流向表、負債與損益表、負債表總表和風電和太陽能行業(yè)損益表七大類表系統(tǒng)，在指標和內容設計上西北特色更加突出。該負債表的應用將為有效管理和可持續(xù)利用前旗自然資源資產提供支撐條件，不斷促進前旗自然資源資產質量提高，維護西北地區(qū)的生態(tài)安全。

四、注重實踐，同步審計修正自然資源資產負債表框架構建

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》明確提出了在自然資源資產負債表基礎上對領導干部實行自然資源資產離任審計的要求?？梢婇_展離任審計，界定領導干部任職期間對生態(tài)環(huán)境的損害責任是自然資源資產負債表的重要目標。鄂托克前旗在開展自然資源資產負債表編制工作期間，借鑒深圳經驗，同步探索了自然資源資產負債表在領導干部自然資源資產責任審計工作中的應用。

2015年7月，鄂托克前旗制定了領導干部自然資源資產責任審計試點工作方案及配套制度，明確了領導干部自然資源資產責任審計的審計原則、審計范圍和對象、審計目標、審計內容等，并以自然資源資產負債表審計為核心，于2015年10月、11月相繼開展了對水、草原（濕地）、森林等資源資產的探索性審計。針對自然資源資產負債表在審計應用中存在的問題，鄂前旗反復修正和完善自然資源資產負債表體系。例如，審計部門在審計過程中發(fā)現，鄂托克前旗在2012年開展草原承包經營權的確權登記工作時，將轄區(qū)內林地、耕地、濕地和珍稀植物等多種自然資源的面積納入草地面積進行統(tǒng)計，導致自然資源資產負債表中各種自然資源的數據出現重疊，這為審計的責任界定加大了難度。為解決這一實際問題，研究人員修正了自然資源資產負債表中各類自然資源資產存量與價值之間的核算關系，確定了以功能為主要著眼點的數量價值關系，確保自然資源資產負債表既能全面反映各類自然資源資產總量，又能詳盡反映單一自然資源資產的價值構成。可以說，鄂托克前旗的自然資源資產負債表是理論研究與實踐經驗反復融合的系統(tǒng)成果。

五、正視問題，逐步完善自然資源資產負債表應用機制

自然資源資產負債表的成熟編制是一個逐步完善的過程，旗委旗政府對此已有充分的認識。在困難和問題面前，旗委旗政府高瞻遠矚，堅持生態(tài)文明建設改革創(chuàng)新不停步，堅持邊改革實踐邊總結經驗，不斷豐富和完善自然資源資產負債表“西北模式”的內涵，不斷推進自然資源資產負債表有關工作。

在已經構建的鄂前旗自然資源資產負債表基礎上，鄂前旗結合負債表編制和應用過程存在的問題和鄂前旗草原生態(tài)系統(tǒng)的特征，在旗委旗政府的領導下和自然資源資產負債表編制工作專項小組的指導下，繼續(xù)強化與深圳的合作，并由旗發(fā)改局牽頭，聯(lián)合統(tǒng)計局等相關部門，啟動了自然資源資產質量價格體系、核算體系、臺賬建設和管理平臺等方面的探索研究工作，并將進行全面系統(tǒng)的自然資源資產評估核算。

通過這些工作的開展，鄂前旗的自然資源資產負債表將完成專業(yè)化的設計，并由專業(yè)技術業(yè)務向公共管理業(yè)務轉化，實現科技創(chuàng)新和行政管理的有機對接，提高自然資源管理效率和管理水平。