王澤春

2016年7月2日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議任命江西省原書記強衛(wèi)、江蘇省原書記羅志軍、山西省原省委書記分別為第十二屆全國人大內務司法委員會副主任委員、環(huán)境與資源保護委員會副主任委員和農業(yè)與農村委員會副主任委員[1]。在我國，根據(jù)慣例，（?。┎考壍狞h政機關干部履職和退休年限是65歲。筆者發(fā)現(xiàn)，有些（省）部級高官退休后并沒有直接“告老還鄉(xiāng)”，那么他們會去哪兒了呢？

截至2016年7月3日，現(xiàn)有20名前省委書記、省長在全國人大專職委員會任職。

2003年，十屆人大一次會議期間，湖南省代表團向全國人大提交了一份議案，建議修改代表法，明確規(guī)定設立專職人大代表[2]。議案中這樣解釋：“目前的兼職代表都有自己的工作單位和工作任務，人大會議結束后，各級代表都回到了自己的單位，沒有更多的時間、精力和財力去體察民情、民意，了解本地區(qū)各方面的情況，全面履行代表職責?！盵3]

十年前，一些全國人大代表已經(jīng)提出人大代表專職化這樣的議案；十年后，全國人大的一些專門委員任職情況，已經(jīng)表明人大代表專職化已經(jīng)走向了實施階段。

黨的十八大報告指出：“優(yōu)化人大常委會、專門委員會的組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力?！盵4]習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中強調：優(yōu)化人大常委會、專門委員會組成人員結構，完善人大組織制度、工作制度、議事程序[5]。黨的十八屆四中全會《決定》提出：“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。”[6]從十八大、十八屆四中全會精神，以及習近平系列講話中，我們可以看出人大代表專職化的成功實踐，以及未來發(fā)展方向。

我國各級人大常委會中有少量專職代表，但他們多是黨、政部門退下來的領導。盡管十屆全國人大增列約 20 名專職全國人大代表，但與近3000 名兼職代表相比，還沒有形成氣候。這些赴人大或政協(xié)任職的領導與現(xiàn)任領導曾一起共事，絕大部分是上下級關系和同事關系。而且他們在人大或政協(xié)任職可以延遲3～5年正式退休，但是跟他們曾擔任黨政一把手的工作相比，工作性質相差很大。甚至，多數(shù)地方把人大當作領導最后退休“驛站”[7]。

一、人大代表專職化的困境分析

（一）人大代表專職化違背我國制憲原則

我國是實行“議行合一”的國家， 我國向來是提倡“分工不分權”的，在不承認分權的原則下強調代表專職化沒有學理上的意義[8]。這樣的一種國情背景之下，與西方國家推行的“三權分立”是完全不同的。西方國家議員的專職化是建立在三權分立和代議制的憲政理論上的。中國在制憲理論上是不承認分權的，在缺乏分權理論的前情況下，要求代表職業(yè)化有點勉強，因為我們是議行合一的政治體制，人大代表可以是政府的工作人員，甚至鼓勵一些部門的領導來擔任人大代表[9]。西方國家強調權力的分離和制衡，西方議員不能兼職是出于“三權分立”的必然要求。

（二）人大代表專職化可能弱化民眾對人大代表的監(jiān)督

相比較于人大代表兼職化，一些人大代表兼有代表和干部的雙重身份，還有一些代表是所在崗位、行業(yè)，或者地區(qū)的先進代表，他們至少是一個部門、一個行業(yè)、一個地區(qū)的代表，他們必然要傾聽且傳達所在群體的聲音，要對群體負責任。

如果代表一旦專職化就脫離了原來的工作崗位，普通群眾更不易對其展開實質性的監(jiān)督。而且把“代表的工作量化”又如何操作呢？僅把代表參加大會的活動量化呢還是把他深入群眾體察民情的活動也列入量化的范圍呢？ 如果只對前者進行量化，不是又陷入形式主義的圈子嗎？ 如果把后者也列入量化的范圍，又如何合理計算？這不啻是個兩難的問題[10]。

（三）人大代表專職化加重財政負擔

早在2003年，就有人專門對第十屆全國人大代表人數(shù)做了統(tǒng)計。我國目前共有近3000名全國人大代表和320萬名地方各級人大代表[11]。如此龐大的代表人數(shù)，跟世界上其他國家的議會相比較，無論從橫向上還是縱向上都是排在前列的。如果全部實現(xiàn)專職化，其工資、福利、辦公經(jīng)費以及辦公用品、場所等配套性支出將是一筆巨額的費用[12]。目前，雖然我國國內生產(chǎn)總值（GDP）位居全球第二，財政收入也很可觀，但是社會方方面面需要中央財政投入建設，而且很多地方政府的可支配財力只能勉強維持政府部門和相關行政事業(yè)單位的工資發(fā)放和基本功能運轉，無力支持其他建設和民生支出[13]。國家財政連目前國內社會各方面投入還沒有協(xié)調處理好，再另辟出一部分財政資金來支出人大代表專職化，無疑讓國家財政捉襟見肘，甚至是雪上加霜。

（四）人大代表專職化缺乏配套的保障性制度

我們往往會發(fā)現(xiàn)美國、英國、法國、德國等國的議員專職化開展得很順利也富有成效。再深層次地看，他國的政治活動有條不紊地開展，在于一整套比我國更為完善與民主的運轉機制。其立法、司法、行政三制不可能孤立存在，而是在一個宏觀的架構下協(xié)調互存的。其議員之所以能專職并且一定程度上代表民意是與選民手中的選票密切相關的。他們的議員之所以能夠在較高的社會地位、豐厚的福利津貼下依然勤奮走訪為不同的民眾呼吁，是因為選舉制度的存在[14]。西方國家實行的是直接選舉，而在我國14億如此龐大人口的國家精心直接選舉是不切實際的，以此直接套用西方議員專職化是盲目的。

在實行人大代表專職化過程在中，無法保證專職的人大代表的能力、素質，也缺乏對其的培訓機制；在專職的人大代表工作、退休后，甚至是中途退出，都缺乏相應的保障措施。

二、人大代表專職化出路探析

筆者認為，目前，退休了的（?。┎考夵h政領導干部被安排到全國人大或全國政協(xié)任職，就體現(xiàn)出了人大代表專職化在我國的實踐。但是人大代表專職化是一個系統(tǒng)性工程，要在全國范圍內推行還缺乏配套的機制，以及人民的觀念還沒有適應性地轉變。我們應該學習和借鑒西方國家實行議員專職化的經(jīng)驗，并且認真總結我國目前在實踐操作層面上的問題，得到解決問題的理論并上升為理念?？傊?，現(xiàn)在在人民代表大會制度下進行一些可行性和可操作性的改革探索是有必要的，也是有價值的。

（一）完善人民代表大會制度

第一，優(yōu)化人大代表結構，使其更具廣泛性、代表性。目前我國人大代表中存在工人、農民代表比例較少，“官員”代表比例較多的“官員化”問題。不少地方各類“官員”在代表中所占的比例，一般均在40%至50%左右，少數(shù)地方高達60%以上[15]。如此的結構分配比例，失去了人大代表廣泛性和代表性的應用之義，影響著各級人大代表職能的發(fā)揮。對此我們可以從以下幾方面入手，如優(yōu)化人大代表的職業(yè)結構、優(yōu)化人大代表的知識結構、黨派結構多元化、調整代表群體的年齡結構等[16]。

第二，適當縮減人大代表比例。參考國外的普遍做法，人口較多的國家或較大的國家議員人數(shù)一般在500～1000名之間，其他國家議員人數(shù)在100～500名之間[17]。面對我國14億左右的人口數(shù)量，人大代表數(shù)量也很龐大，但是這既跟世界其他國家議員一般數(shù)量相差離譜，達到了別國的三倍之多，代表性不強，開會成本高昂，并且效率也有待提高。適當縮減代表人數(shù)，是為了培養(yǎng)代表更具有議事能力，更具有政治責任感，更能夠勝任人大的工作。

第三，漸進實行人大常委會組成人員專職化。現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人大常委會的組成人員不得兼任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。憲法規(guī)定以外的職務，全國人大常委會組成人員是可以兼任的。浦興祖在談到人大代表專職化時，主張兼職與專職兩者結合，可以先做到人大常委會逐步走向全員“專職化”?，F(xiàn)在人大常委會的委員分為駐會委員和非駐會委員。駐會委員基本上是專職，但是駐會委員偏少[18]。專職代表的實現(xiàn)步驟應當與政治文明的發(fā)展和政治體制改革步伐相協(xié)調，應當從上到下逐級進行：第一步逐步實現(xiàn)常委會委員的專職化，第二步逐漸減少代表名額，增加常委會成員人數(shù)，第三步讓代表大會與常委會合一，取消雙層組織結構[19]。

目前我國人大常委會組成人員主要以兼職為主，加上不斷退休的省部級黨政領導，比重也不算大。相比較于各級人大代表專職化的長期規(guī)劃，目前逐步走向人大常委會全員專職化是務實可行的，這樣既很好地解決實際問題，又為人民代表大會制度的進一步完善奠定基礎。

（二）建立與完善人大代表專職化保障機制

第一，司法保障。人大代表執(zhí)行代表職務的司法保障，包括言論免責權和人身免捕權。依法保障代表的言論免責權，即代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究；保障代表的人身特別保護權，為使代表不因執(zhí)行代表職務受到打擊報復，未經(jīng)大會主席團或者常委會許可，縣級以上人大代表不受逮捕或者刑事審判，也不能對其采取其他限制人身自由的措施。言論免責權有利于人大代表在發(fā)言時能夠根據(jù)自己的調查和研究，從自身論證合理性角度來表達自身觀點，不容易受外在環(huán)境影響[20]。人身免捕權有利于維護國家權力機關的權威和工作的正常運轉，使代表不因依法執(zhí)行代表職務而受到打擊報復或者誣陷迫害。

第二，任職保障。首先，規(guī)定年薪。在西方議會專職化國家，議員年薪制是應有之義。如美國議員的年薪是75100美元[21]，英國議員每年12000英鎊，荷蘭下院議員年薪為70000盾[22]。這些議員的年薪水平，一般都高于國家其他行業(yè)人員的年薪。對于一名專職化的議員代表，一份相應的年薪既能維持其生活，也能使其面對國家其他行業(yè)人員的收入不感到心理失衡，提高了他的工作積極性。其次，確定工作時間。人大代表專職化跟人大代表兼職不同，工作時間就是區(qū)分兩者的一個重要指標。專職議員的工作時間主要是由兩部分組成，即國會開會時間和為選民工作的時間[23]。在議會專職化的國家，都對工作時間作了嚴格規(guī)定。美國國會每次年會通常開會260天以上；法國每次年會從10月持續(xù)至次年6月，共9個月；英國議會每次年會平均持續(xù)170天[24]。年會之余，議員們的另一個重要任務是深入到選民中聽取意見，而且所花費的時間相當多。據(jù)學者對美國419名眾議員進行的調查，“平均每名眾議員每年回到自己選區(qū)35次，逗留135天；近1/3的眾議員每個周末都回到自己的選區(qū)”[25]。人大代表專職化工作是目標明確、專一性的工作，是需要傾注時間的。最后，提供辦公條件。專職代表開展工作需要有固定的工作場所，以及相應的辦公條件。設立專門的辦公場所。比如在美國，“每個眾議員可以分配到至少有三室一套的辦公室”[26]。在日本，議員可領取各種形式的補貼，可享用免費提供的辦公用房及公費配備兩名秘書[27]。其他西方實行議會制的國家也有專門的辦公場所。在我國，由于受經(jīng)濟條件的限制，只有部分人大常委會組成人員擁有專門的辦會場所，而且代表辦公場所的配備極其有限[28]。在我國，還沒有建立起這樣的基礎，但是為專職人大代表提供基本的辦公場所是切實可行的。建設和完善人大輔助性、服務性機構。西方議會的經(jīng)驗和實踐值得我們學習和借鑒?！耙悦绹鵀槔?，其國會輔助機構規(guī)模龐大，功能齊全。主要的服務機構包括，有世界第一圖書館之稱的國會圖書館、設備先進的國會研究處以及其他如國會預算局、會計總署、技術評估局及立法顧問局等額外的數(shù)量龐大的輔助機構?！盵29]而我國在這方面還比較欠缺，迫切需要建立一個完善的人大咨詢和服務體系。如我國人大可以與國內外知名大學或研究機構聯(lián)建人大研究中心或培訓基地等，使人大代表了解我國乃至世界各國的國家機構特別是政府和議會的設置及運作程序方面的基本知識，掌握有關代表行使職權所必備的技術和方式、方法；查閱資料、獲取信息、起草議案文本的技能和知識等[30]。

第三，退職保障。建立退職保障制度，是為了解決專職人大代表的“出路”問題，如果沒有后期保障，那么很難有人大代表從事專職工作。退職保障制度主要適用于兩類人大代表：一種是因為正常退休而離開人大；二是因為落選而退出人大[31]。對于前一種情況，將專職代表的退休金納入養(yǎng)老保險的框架，變單位保障、國家保障為社會保障，加快專職代表保障體系社會化進程。以保障體系的一體化來推進隊伍的交流，為專職代表的退出提供保障，解除后顧之憂[32]。對于第二種情況，擬采取退回原單位，由原單位予以安排新的工作的辦法加以解決[33]。對于沒有單位的，財力允許的地方也可實行一次性補助后由其自主擇業(yè)[34]。筆者認為，在處理以上兩種情況時，要充分考慮國家的財政能力，根據(jù)財政壓力來協(xié)調支持力度，同時也充分發(fā)揮社會在就業(yè)調節(jié)方面的作用。

（三）重視與加強專職人大代表素質和能力

進一步提高人民代表的素質。推行人大代表專職化，人大代表自身的素質和能力也是非常重要的。有學者認為，代表任職專門化是外在形式，代表素質專業(yè)化才是實質內容[35]。解決人大代表素質問題的根本辦法是改變把人民代表大會當作一個榮譽機構而不是國家權力機關的觀念，改變安排代表的做法，真正實現(xiàn)民主直接選舉人大代表。在當前情況下，要提高代表素質，一種途徑是提高代表資格的條件，讓推薦候選人的部門按條件推薦候選人。再一點就是更充分地介紹候選人，讓候選人自己出來說話，讓選民看到他們的能力。要提高代表素質，最根本的還要靠選舉中發(fā)揚民主，讓選民能真正選擇自己的代表[36]。

代表的工作能力，主要是參政議政能力。它應包括三個方面：首先，認識問題的能力。即善于從局部看全局，從現(xiàn)象看本質，從微觀看宏觀，有想大事、議大事的能力。其次，行使代表職權的行為能力。即具有審議工作報告、議案和參加調查、視察等活動的觀察能力、判斷能力和分析能力；具有健康的體質，即能身體力行地從事代表工作。再次，社會活動能力。即能積極地參加社會活動，做人民群眾的知心朋友，了解他們的情緒和呼聲，反映他們的意見和要求[37]。

（四）建立與完善人大代表專職化監(jiān)督機制

我國目前憲法、代表法等規(guī)定“人大代表受原選舉單位或選民監(jiān)督”，但是，并沒有規(guī)定相應的監(jiān)督約束機制，對“無為”“不為”代表缺乏剛性監(jiān)督與問責措施[38]。同時，對于人大代表無法勝任這一職務時，沒有及時的退出機制。針對這樣的問題，各地人大已經(jīng)采取比如述職評議等措施，但是我國實行人大代表專職化還應該學習西方議員專職化的經(jīng)驗，從以下三個方面建設。首先，建立代表的責任追究和懲罰機制。我國的代表法有必要將具體的懲罰和責任追究法定化。比如，法國就要求議員要遵守議會正常工作秩序，否則要受到紀律制裁等。其次，建立屆中辭職制度。對一些無法勝任代表職務的代表，一些“無為”和“不為”的代表，允許其在屆中辭職。再次，對終止代表資格的情形做出更明確的規(guī)定。目前，我國代表法第五條規(guī)定“人大代表受原選區(qū)選民或原選舉單位監(jiān)督”。第四十一條規(guī)定“未經(jīng)批準兩次未出席本級人民代表大會會議的，終止其代表資格”。再有，有代表因患重病幾次不能出席人民代表大會會議，自己又不主動辭職。這些都屬于終止代表資格要考慮的范圍[39]。

三、結論

全國人大常委會設立的專職主任、副主任委員是一個嘗試，表明我國已經(jīng)開啟人大代表專職化的實踐。截至目前，人大代表專職化還不太成熟，并且人大代表專職化不應僅僅只是（?。┎考夵h政一把手的退休“驛站”，但是它深刻反映著人大代表職能和權利的定位，體現(xiàn)著我國人民代表大會制度的發(fā)展趨勢。它更涉及我國政治制度、法律制度、民主政治建設等等。

筆者認為，要在中國發(fā)展人大代表專職化必須扎根于人民代表大會制度這片土壤。人民代表大會制度作為我國政體，除了國家的階級本質之外，具體的歷史條件、經(jīng)濟生活方式、文化傳統(tǒng)、民族構成以及政治力量的對比等因素也影響著具體國家和歷史發(fā)展階段中具體政體的選擇[40]。王浦劬教授認為：政治體系是政治關系的組織實體和制度的體現(xiàn)，是社會政治組織和政治制度的有機構成。政治體系一般包括兩個方面內容：一是社會政治組織，二是政治制度[41]。

王滬寧先生認為：一定的歷史—社會—文化條件，對政治共同體和政治體系的發(fā)展有或顯或隱的制約作用。政治共同體和政治體系只有與一定的歷史—社會—文化條件的生態(tài)生長相平衡，才能得到最充分、最符合每個政治共同體和政治體系特性的發(fā)展[42]。人民代表大會制度作為我國基本政治制度，在我國政治體系中也居于基礎性地位。那么，人大代表專職化只有與一定歷史—社會—文化條件相適應，才能促進我國民主政治的發(fā)展。林尚立教授認為：我國的民主政治建設要堅持從社會主義初級階段這一國情出發(fā)，總結自己的實踐經(jīng)驗，立足社會主義文化，同時借鑒人類政治文明的有益成果，但絕不照搬西方政治制度的模式。在我國現(xiàn)有基層民主和黨內民主政治實踐的基礎上，推進對西方協(xié)商民主理論的研究，比較中西方協(xié)商政治的指導原則與運行機制，能夠為建設和諧社會提供理論依據(jù)[43]。

探索我國人大代表專職化的發(fā)展出路，“首先應該要有一個對‘專職還是‘兼職的判斷標準，應當是看對發(fā)展人大民主是否有利；對人大代表密切聯(lián)系群眾、反映民意是否有利；對人民當家作主是否有利。”[44]筆者認為，在正確認清人大代表專職化判斷標準下，去開展人大代表專職化實踐是有利的。同時，西方國家議會議員專職化的理論、方法和實踐經(jīng)驗為我國人大代表專職化研究奠定了基礎。我們必須在認清我國是“議行合一”這一國情條件下，批判地借鑒和吸收西方國家議會議員專職化的實踐經(jīng)驗，循序漸進地在我國人民代表大會進行探索，從人大常委會逐步走向全員“專職化”。在操作理念上入眼入心，在操作程序上更加民主，更加完善；既不全盤西化，也不畏縮不前。

注釋：

[1]《全國人大常委會第二十一次會議在京閉幕 表決通過資產(chǎn)評估法、新修訂的野生動物保護法等 習近平簽署主席令予以公布》，載《人民日報》2016年7月3日第1版。

[2]李勇：《“設立專職人大代表”》，載《法制日報》2003年3月7日。

[3][12]郝鐵川：《人大代表專職化是一個漸進過程》，載《法制日報》2003年4月24日。

[4]《胡錦濤：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，載《人民日報》2012年11月9日第3版。

[5]《習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月6日第2版。

[6]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014年10月24日第1版。

[7]程志偉：《試論人大代表專職化》，載《陜西省經(jīng)濟管理干部學院學報》2006年第1期，第24頁。

[8][10][16]任微微：《“人大代表專職化”值得探討》，載《科技信息》2008年第7期，第186、186、187頁。

[9]張瑞存：《我國人大代表專職化的現(xiàn)實障礙及其未來發(fā)展》，載《改革與發(fā)展》2004年第3期，第64頁。

[11]劉慶武：《人大制度的反思》，載《中共青島市委黨校、青島行政學院學報》2003年第4期，第42頁。

[13]范劍勇、莫家偉：《地方債務、土地市場與地區(qū)工業(yè)增長》，載《經(jīng)濟研究》2014年第1期，第44頁。

[14]伍小聰、許依捷：《質疑“人大代表專職化”》，載《社會科學論壇》2005年11期，第27頁。

[15]王石山：《地方人大代表結構優(yōu)化與素質提高之我見》，載《唯實》2003年第5期，第47頁。

[17]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第106 頁。

[18][44]浦興祖、余?。骸丁爱斦妗?、“用足”人大制度》，載《浙江人大》2014年11期，第40頁。

[19]彭龍：《中國人民代表大會制度的代表性問題及對策研究》，載《黨的研究》2015年第1期，第85頁。

[20]殷煥舉、李曉波：《人大代表專職化研究》，載《科學社會主義》2011年第4版，第74頁。

[21][25][26]李道揆：《美國政府和美國政治》，中國社會科學出版社1990年版，第337、337、338頁。

[22]羅豪才、吳擷英：《資本主義國家憲法和政治制度》，北京大學出版社1983年版，第225頁。

[23][33]劉典文：《淺議我國人大代表的專職化》，載《山東行政學院山東省經(jīng)濟管理干部學院學報》，2009年第2期，第78，79頁。

[24]蔣勁松：《美英法德瑞以六國議會議員專職化》，載《人大研究》，2001年第10期，第34～36頁。

[27]人民代表大會制度研究所：《與人大代表談西方議會制度》，人民出版社2004年版，第302～303頁。

[28][30]李靜：《關于我國實行專職代表制的探索與思考》，吉林大學2004博士論文，第34頁。

[29]孫哲：《洋為中用：西方議會發(fā)展對中國人大制度的啟迪》，載《人大研究》2005年第2期，第6頁。

[31]謝祥為：《略論我國人大代表的專職化》，載《人大研究》2003年第6期，第7頁。

[32]姜朋：《關于人大代表專職制的思考》，載《云南行政學院學報》2010年第4期，第19頁。

[34][38]劉淑華、郭穎：《論人大代表專職化與我國人民代表大會制度的完善》，載《法學雜志》2004年第4期，第116頁。

[35]何斌：《淺析人大代表的專職化》，載《理論與改革》2003年第4期，第120頁。

[36]金艷：《試論人大代表專職化與完善我國的人民代表大會制度》，載《理論研究》2014年第6期，第31頁。

[37]董冰：《人大代表專職化途徑的構想》，載《長春大學學報》2007年第7期，第74頁。

[39]左群、李寧：《論人大代表兼職制度及其專職化》，載《老區(qū)建設》2008年第18期，第7頁。

[40][41]王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社2014版，第198，185頁。

[42]王滬寧：《比較政治分析》，上海人民出版社1987版，第13～14頁。

[43]林尚立：《協(xié)商政治——對中國民主政制發(fā)展的一種思考》，載《學術月刊》2003年第4期，第25頁。

（作者系天津師范大學政治與行政學院政治學理論2015級碩士研究生）