汪洋

立法后評(píng)估，就是在法律法規(guī)和規(guī)章制定出來(lái)并運(yùn)行一段時(shí)間之后，由立法部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)以及社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者等，采用社會(huì)調(diào)查、定量分析、成本效益計(jì)算等多種方式，對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章在實(shí)施中的效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)法律法規(guī)自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕的過(guò)程。它既是對(duì)立法的效益評(píng)估，也是根據(jù)實(shí)際情況對(duì)立法的再次調(diào)試。立法后評(píng)估工作是了解地方性法規(guī)實(shí)施狀況的重要形式，是檢驗(yàn)地方立法成效的有效方法，有利于增強(qiáng)地方性法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性，有利于提升立法水平，使立法更加科學(xué)、民主，為保障民生、促進(jìn)發(fā)展提供法制保證。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?？茖W(xué)規(guī)范立法后評(píng)估工作，是加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量的新探索。立法法第六十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估，評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！遍_(kāi)展立法后評(píng)估，按照立法實(shí)踐者的理解就是為法律、法規(guī)的立、改、廢設(shè)立一個(gè)“檢驗(yàn)閥”，采取“回頭看”的方式，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)實(shí)施后的“跟蹤問(wèn)效”。通過(guò)立法后評(píng)估，檢驗(yàn)和衡量立法工作中的立法原則和立法精神是否合法，相關(guān)制度設(shè)計(jì)和立法程序與技術(shù)是否規(guī)范合理，立法內(nèi)容是否與實(shí)際相符，規(guī)范的條款在實(shí)際中是否管用，立法質(zhì)量高不高、實(shí)施中所產(chǎn)生的社會(huì)效果好不好等問(wèn)題。在依法治國(guó)方略指引下，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已基本形成的今天，無(wú)論是國(guó)家層面的立法，還是地方立法都已越過(guò)數(shù)量立法、粗放立法的數(shù)量型發(fā)展階段，已經(jīng)步入了科學(xué)立法、精細(xì)立法的質(zhì)量型發(fā)展的嶄新階段。法治建設(shè)不斷向前推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)也迫切需要將立法后評(píng)估提上重要的議事日程。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中指出，“立法領(lǐng)域面臨著一些突出問(wèn)題，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀(guān)規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高?！睂W(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)，就是要將講話(huà)精神真正落實(shí)于工作實(shí)際之中，自覺(jué)地將講話(huà)精神作為我們做好立法工作的指引。

開(kāi)展立法后評(píng)估，就是要針對(duì)立法工作和法律法規(guī)的實(shí)施做一次科學(xué)、客觀(guān)地評(píng)價(jià)，用檢驗(yàn)的方法對(duì)所立法律法規(guī)作出合法合理的評(píng)判，用科學(xué)民主的方式檢測(cè)法律法規(guī)是否務(wù)實(shí)管用，以此來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)法律法規(guī)的完善和實(shí)施。而立法后評(píng)估成果的應(yīng)用，主要還是通過(guò)起草評(píng)估報(bào)告等形式對(duì)評(píng)估成果加以總結(jié)和固化，并由特定主體對(duì)評(píng)估結(jié)果開(kāi)展有針對(duì)性的應(yīng)用。顯然，立法后評(píng)估成果的應(yīng)用是其發(fā)揮社會(huì)功效的具體措施和有效途徑。通過(guò)應(yīng)用，評(píng)估成果才能得以從相對(duì)靜態(tài)的報(bào)告、建議和意見(jiàn)，轉(zhuǎn)化為對(duì)立法工作有指導(dǎo)意義的意見(jiàn)和建議。

重視對(duì)立法后評(píng)估成果的應(yīng)用，（1）有利于保障和促進(jìn)法律法規(guī)的實(shí)施。首先，從人大本身而言，立法后評(píng)估成果是人大開(kāi)展相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法檢查活動(dòng)的重要依據(jù)。因?yàn)樵u(píng)估報(bào)告是經(jīng)過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)、案例分析和調(diào)研論證的基礎(chǔ)上形成的，是對(duì)某一法律法規(guī)的全面“體檢”，并以此而提出的意見(jiàn)和建議都是來(lái)自實(shí)際執(zhí)法一線(xiàn)的反映。評(píng)估成果體現(xiàn)的是對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的指導(dǎo)，是借助對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的了解，以此確認(rèn)和分清執(zhí)法中法律法規(guī)自身問(wèn)題和實(shí)施中的問(wèn)題。如果是執(zhí)行中的問(wèn)題，則應(yīng)通過(guò)改善執(zhí)法、完善執(zhí)法措施予以解決。此外立法后評(píng)估還能發(fā)揮舉一反三的功效，通過(guò)立法后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)立法中具有普遍性、規(guī)律性的問(wèn)題，在今后的立法中予以避免和防止出現(xiàn)同樣的問(wèn)題，從而指導(dǎo)立法工作。其次，從行政部門(mén)而言，立法后評(píng)估成果能夠及時(shí)督促相關(guān)部門(mén)依法制定相關(guān)配套制度或改進(jìn)執(zhí)法工作。（2）有利于提高立法工作水平。通過(guò)開(kāi)展立法后評(píng)估，及時(shí)對(duì)立法工作實(shí)行回頭看，全面認(rèn)真回顧和總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)，努力查擺立法工作中存在的問(wèn)題和不足，為今后更好地開(kāi)展立法工作創(chuàng)造更好的條件，打下良好基礎(chǔ)。（3）有利于及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)法規(guī)的修改或廢止程序。因?yàn)樵u(píng)估報(bào)告所提出的修改和廢止方面的意見(jiàn)和建議，都可作為啟動(dòng)修改廢止程序的重要參考和依據(jù)。總之重視立法后評(píng)估成果的應(yīng)用，就為法規(guī)的修改和完善提供了切實(shí)、可靠的保障和充足的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。（4）有利于推進(jìn)普法教育。通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)和民意調(diào)查等民主方式，向社會(huì)和公眾普及相關(guān)法律、法規(guī)知識(shí)，有效提升公民學(xué)法、執(zhí)法、守法意識(shí)，能夠產(chǎn)生積極而良好的法制效應(yīng)。

目前地方人大圍繞立法后評(píng)估，實(shí)踐和探索出了一些很好的方法，其中立法后評(píng)估的制度建設(shè)已經(jīng)逐步建立，形成了涵蓋整個(gè)立法后評(píng)估工作的制度性規(guī)范，且具有較強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，評(píng)估效果正逐步彰顯，對(duì)立法工作已經(jīng)產(chǎn)生了積極的效果。但是，目前就立法后評(píng)估工作而言，仍然存在著一些問(wèn)題，一是重評(píng)估過(guò)程，輕或忽視評(píng)估成果的實(shí)際應(yīng)用。在評(píng)估工作中，制訂了包括評(píng)估原則、評(píng)估目的、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估形式、評(píng)估方法、評(píng)估步驟以及評(píng)估保障和評(píng)估報(bào)告的形成等較為詳細(xì)的評(píng)估方案，可是往往僅注重過(guò)程的實(shí)際操作，而對(duì)所形成的評(píng)估報(bào)告卻擱置一邊或束之高閣，形成“評(píng)了評(píng)了”的工作結(jié)局。二是重評(píng)估形式，輕評(píng)估結(jié)果的形成。評(píng)估工作重心偏離，對(duì)評(píng)估工作過(guò)程中所采取的形式格外看重，點(diǎn)上面上調(diào)研，走出去請(qǐng)進(jìn)來(lái)問(wèn)計(jì)，極盡多種方式，開(kāi)展意見(jiàn)征求。大量的前期工作計(jì)劃周密，富有成效。可對(duì)后期的評(píng)估報(bào)告的形成卻草率從事，對(duì)大量數(shù)據(jù)和資料不做深入分析和研判，僅僅作出簡(jiǎn)單肯定，提幾條非常原則性的意見(jiàn)和建議，形成的評(píng)判結(jié)果往往缺乏針對(duì)性和實(shí)用性。究其原因，主要是目前評(píng)估成果應(yīng)用方面還尚缺上位法依據(jù)，缺乏較為成熟的制度規(guī)范；一些操作層面的做法還在逐步探索之中，缺乏對(duì)評(píng)估成果如何應(yīng)用的具體經(jīng)驗(yàn)和方法，甚至在個(gè)別地方所形成的制度性規(guī)范中回避了這一事項(xiàng)。由此，一是形成評(píng)估工作的“虎頭蛇尾”；二是形成評(píng)估工作價(jià)值的浪費(fèi)；三是不利于評(píng)估工作目的的最終實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也不利于立法工作的有序推進(jìn)和立法質(zhì)量的提高。因此，需予以高度重視，堅(jiān)持在實(shí)踐中摸索總結(jié)，積極探尋和實(shí)踐評(píng)估成果應(yīng)用的好方法、好形式，避免和杜絕立法評(píng)估工作過(guò)程與評(píng)估結(jié)果的脫節(jié)，使評(píng)估成果在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

評(píng)估工作實(shí)踐表明，評(píng)估本身不是目的，而在于對(duì)立法后評(píng)估成果的應(yīng)用，或者說(shuō)是對(duì)評(píng)估成果價(jià)值的實(shí)際檢驗(yàn)，即如何“對(duì)癥下藥”。通過(guò)評(píng)估，確認(rèn)哪些是法規(guī)執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，哪些是法規(guī)本身的問(wèn)題，為法規(guī)的立改廢提供依據(jù)，為增強(qiáng)立法質(zhì)量提供指導(dǎo)，為提高執(zhí)法水平提供助力。如何應(yīng)用評(píng)估成果，目前還沒(méi)一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的做法，并且也缺乏相對(duì)成熟的制度規(guī)范。據(jù)了解各地做法不一，有的僅作為立法工作的參考；有的提請(qǐng)主任會(huì)研究；有的將評(píng)估報(bào)告送常委會(huì)組成人員作為審議相關(guān)法規(guī)的依據(jù)和參考；有的經(jīng)主任會(huì)議同意提請(qǐng)常委會(huì)審議；有的在評(píng)估結(jié)束后，將評(píng)估報(bào)告及整改情況向社會(huì)公布。以上對(duì)評(píng)估成果的處理方式，雖在一定程度上都有其合理的成分，且也是對(duì)評(píng)估成果具體應(yīng)用的實(shí)踐探索。但是從評(píng)估工作的完整性衡量，似乎還不能說(shuō)是評(píng)估工作的真正結(jié)束。因?yàn)?，這樣的方式僅僅是將評(píng)估成果還停留在一定的工作層面，評(píng)估成果還沒(méi)有真正“落地”，也就是說(shuō)評(píng)估成果還沒(méi)有得到真正的落實(shí)，還沒(méi)有在立法工作實(shí)踐中得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

合肥市人大常委會(huì)積極探索立法后評(píng)估，認(rèn)真總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)，從如何進(jìn)一步提高和完善立法機(jī)制、提高立法質(zhì)量，保證法規(guī)的社會(huì)適應(yīng)性、針對(duì)性和可行性的基礎(chǔ)上，于2014年審議通過(guò)了立法后評(píng)估辦法。制度形成之后，就實(shí)施了有益的探索和實(shí)踐。一是將開(kāi)展立法后評(píng)估工作與常委會(huì)年度立法計(jì)劃相銜接，也就是凡納入年度立法計(jì)劃的修改或廢止類(lèi)項(xiàng)目，規(guī)定都應(yīng)開(kāi)展評(píng)估。如2016年6月常委會(huì)將審議《合肥市城市供水條例》修改草案，常委會(huì)4月份就將該條例的評(píng)估報(bào)告列入了常委會(huì)議題，提請(qǐng)常委會(huì)審議，使得常委會(huì)組成人員在審議條例修改草案之前，就能夠?yàn)檎綄徸h條例修改草案“預(yù)熱”。二是在常委會(huì)審議法規(guī)案之前，就完成并形成了評(píng)估報(bào)告。如《合肥市城市供水條例》的立法后評(píng)估工作，在2016年年初就啟動(dòng)了評(píng)估工作事項(xiàng)，并于4月份形成了評(píng)估報(bào)告，讓常委會(huì)組成人員提前了解和掌握待審議的法規(guī)案相關(guān)情況和問(wèn)題，為審議工作奠定了基礎(chǔ)，也等于讓常委會(huì)組成人員提前進(jìn)入了審議“角色”。這樣的做法受到常委會(huì)組成人員的充分認(rèn)可。常委會(huì)組成人員在審議評(píng)估報(bào)告時(shí)一致認(rèn)為，評(píng)估報(bào)告客觀(guān)的、實(shí)事求是的反映了《條例》的立法后情況，所提出的意見(jiàn)和建議針對(duì)性強(qiáng)，建議條例草案修改部門(mén)應(yīng)認(rèn)真研究評(píng)估報(bào)告，將評(píng)估結(jié)果作為條例草案修改工作的重要依據(jù)和參考，充分吸收評(píng)估報(bào)告中的意見(jiàn)和建議，將評(píng)估成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用到《條例》修改工作之中。在隨后市政府提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議的條例修改草案中，修改和增刪的主要條款內(nèi)容基本都是來(lái)自評(píng)估報(bào)告的意見(jiàn)和建議，使評(píng)估成果得到了很好落實(shí)。

實(shí)踐證明，人大重視評(píng)估成果的應(yīng)用，在應(yīng)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上積極探索，勇于實(shí)踐，對(duì)于有效提升立法水平，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性，真正將立法務(wù)實(shí)管用原則落到實(shí)處，評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化工作就能加快，評(píng)估成果就能得到充分顯現(xiàn)，就能真正做到評(píng)而管用。

（作者單位：安徽省合肥市人大常委會(huì)法工委）