葛勝亮

近年來，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟、社會一體化進程不斷加快，尤其是中央關于區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃和戰(zhàn)略的深入實施，各種形式的區(qū)域合作層出不窮，通過相互合作，有力促進了區(qū)域資源整合，增強了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和內(nèi)聚力。在此過程中，有一個問題也日益引起各方關注，即根據(jù)域內(nèi)外相關經(jīng)驗，在區(qū)域一體化發(fā)展到一定程度時，法治的保障與促進作用也應當進一步凸顯。在我國，各地雖然也圍繞更好滿足區(qū)域合作與發(fā)展過程中所需的立法與法律問題，開展了深入探索和實踐，并取得了不少成績[1]，但就整體而言，與經(jīng)濟、行政等領域的合作進展相比，區(qū)域地方立法協(xié)作遠遠落后于區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的整體進程，對保障和促進區(qū)域發(fā)展的作用遠未充分發(fā)揮。

黨的十八屆四中全會作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出戰(zhàn)略部署，其中也進一步明確了地方立法的權限與任務，對地方立法工作提出了全新要求。在新的形勢下，加快推進區(qū)域立法協(xié)作，對提升地方立法質(zhì)效，實現(xiàn)區(qū)域治理法治化都具有重要意義。因此，本文擬在進一步揭示其重要價值的基礎上，深入探究影響區(qū)域立法協(xié)作實效的主要原因，進而圍繞加強和改進協(xié)作模式、路徑選擇以及突破方向等問題進行重點研究，以期對地方立法工作開展有所裨益，使區(qū)域立法協(xié)作在推進全面依法治國戰(zhàn)略進程中發(fā)揮更大的作用。

一、充分認識新形勢下推進區(qū)域立法協(xié)作的重要意義

區(qū)域立法協(xié)作需求是在區(qū)域一體化發(fā)展進程中逐步生成的，當前進一步推進區(qū)域立法協(xié)作的動因和意義主要集中在以下方面。

一是促進區(qū)域一體化發(fā)展的客觀需要。我國經(jīng)濟社會一體化發(fā)展較為緊密的地區(qū)，如“珠三角”“長三角”“東三省”等地，往往地域相近、人緣相親、文化相通、經(jīng)濟相融，存在著廣泛的共同利益，并長期保持良好的人際往來和密切的經(jīng)濟合作。但由于行政區(qū)劃分割，各地在改革發(fā)展進程中有著不同的路徑選擇、利益追求和關注熱點，因而在招商引資、外貿(mào)出口、城市管理、人才流動、環(huán)境保護等具體政策和制度方面存在不少差異，甚至是競爭激烈。而缺乏有效約束的地域競爭，往往導致地方保護主義叢生，造成區(qū)域市場分割、重復建設、資源要素流動困難等問題。由此，就迫切需要在立法層面沖破行政區(qū)劃上的障礙，打破各自為政的局面，通過立法協(xié)作鞏固各方的利益關系，確認、保護各方的共同利益追求，建立各地利益最大化的共同市場和共同規(guī)則，為區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展提供充分的法治保障。這也是當前我國地方立法協(xié)作產(chǎn)生的深層背景，即通過各成員間的立法協(xié)作，對區(qū)域各方的共同利益訴求在法律層面進行制度化的協(xié)調(diào)，盡量滿足一體化發(fā)展需要。

二是化解地方立法沖突的必然選擇。從地方立法權的性質(zhì)來看，可以說地方立法是對地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求的制度化回應，因此，地方立法之間的沖突也是不同地方特殊意志和利益的集中體現(xiàn)。多年來，各有立法權的地方立法主體在不同憲法和法律、行政法規(guī)等上位法抵觸的前提下，依據(jù)改革發(fā)展需要，依法制定了很多具有地方特色的法規(guī)規(guī)章，有力保障和促進了本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。但同時，處于一體化進程中的各地區(qū)如果僅考慮本地特殊利益而立法，就很可能造成區(qū)域內(nèi)各地權利義務關系不一致，不利于對區(qū)域內(nèi)公民、法人和其他社會組織權益的平等保護。如我國交通路網(wǎng)建設日益發(fā)達，但相鄰區(qū)域有關路政管理、收費標準不同，常常導致執(zhí)法不公。甚至，有的法規(guī)對單個行政區(qū)域來講可能是有利的，但對區(qū)域整體發(fā)展而言卻弊大于利。當今社會開放性、流動性正日益增強，諸如環(huán)境污染防治、物流、信息和人才流動等問題，亟需不同地區(qū)間的相互配合與協(xié)調(diào)。特別是2015年新立法法實施以后，所有設區(qū)的市都有了立法權，地方立法主體比以往有很大程度增加[2]，立法體系進一步完善的同時，各地產(chǎn)生立法沖突的可能性也隨之大大增加。由此，通過加強立法協(xié)作化解立法沖突的緊迫性進一步凸顯，須知一旦在立法層面形成地方保護主義壁壘將更加難以逾越。

三是提升地方立法質(zhì)效的有力舉措。降低立法成本、提高立法質(zhì)量，始終是地方立法追求的重要目標。而通過實施區(qū)域立法協(xié)作，可以對區(qū)域內(nèi)的立法資源進行有效整合和優(yōu)化，更合理地配置區(qū)域立法資源規(guī)模、協(xié)調(diào)立法資源運行結構，使立法資源運行方式更加高效有序，實現(xiàn)區(qū)域立法效益最大化。就以“長三角”“珠三角”等地情況來看，各地在經(jīng)濟、文化、自然條件等方面有很多相同或近似之處，立法需求也有不少趨同，如果以相同或類似立法事項反復由各地單獨立法，其綜合成本是很高的。因為一部法規(guī)出臺，從調(diào)研論證，到起草、審議、修改直至最后通過，至少需要一兩年時間，其間會耗費大量的人力物力財力。從立法技術上講，各地單獨立法經(jīng)常導致一個城市在立法過程中已走過的彎路另一個城市又再走一遍，而由于立法內(nèi)容的不一致，區(qū)域各方執(zhí)法、守法的成本也會增大，這都是對社會資源的極大浪費。通過加強區(qū)域立法協(xié)作，可以在特定區(qū)域內(nèi)對具有同質(zhì)性的立法項目實現(xiàn)資源共享，避免重復勞動，既經(jīng)濟又有實效。而通過立法經(jīng)驗的相互借鑒和分享，對提升地方立法質(zhì)量也很有助益。

四是發(fā)揮地方立法引領作用的有效途徑。當前，我國已經(jīng)進入改革深水區(qū)，各方面改革舉措都可能涉及法律制度層面的問題，如何更好依法引領改革發(fā)展，地方立法責任重大。這要求地方立法工作者要將法律的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性有機統(tǒng)一起來，不僅要及時將改革發(fā)展中的成功經(jīng)驗以法規(guī)形式固定下來，又要注意為深化改革預留空間，努力通過立法破除體制障礙、推動制度創(chuàng)新。近年來，黨和國家對區(qū)域一體發(fā)展更加重視，中央領導多次作出專門指示[3]，國務院關于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關專門規(guī)劃也不斷出臺[4]。但受利益掣肘，地方保護主義仍然普遍存在，惡性競爭頻發(fā)。這些問題的存在，極大阻礙了區(qū)域整合、協(xié)調(diào)發(fā)展的進程，實際上也直接危害了各地的長遠利益。在全面深化改革進程中，如何妥善解決這些問題既是挑戰(zhàn)也是機遇。地方立法應當抓住契機，主動適應改革發(fā)展需要，積極通過立法層面的協(xié)作，加快區(qū)域治理制度創(chuàng)新，為區(qū)域合作發(fā)展設定更加合理的框架，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

二、當前區(qū)域立法協(xié)作存在的主要問題

應該說，區(qū)域立法協(xié)作在國內(nèi)并非全新課題，相關研究也積累了不少成果，但實踐層面的進展一直不大。雖然有不少地方開展了不同形式的嘗試，但總體來看或組織松散，或成效不彰。究其原因，筆者以為主要有以下問題。

一是實施區(qū)域立法協(xié)作的上位法依據(jù)不夠充分。法律依據(jù)的欠缺是導致區(qū)域立法協(xié)作進展不大的重要原因。目前，從我國現(xiàn)行憲法、立法法和地方組織法等相關法律中都難找到有關區(qū)域立法的直接依據(jù)。盡管憲法和相關法律也沒有明確禁止地方立法權的合作行使，但依公法“法無明文規(guī)定不可為”的原理，也難以就此為開展區(qū)域立法協(xié)作確立充分的合法性依據(jù)。相比而言，部委制定聯(lián)合規(guī)章則法有明文，立法法第八十一條明確規(guī)定“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章”。此外，地方組織法在規(guī)定地方各級人大和政府職權時，也都明確了“在本行政區(qū)域內(nèi)”的限定，而對區(qū)域立法或立法協(xié)作未作規(guī)定。缺乏上位法依據(jù)，不僅直接阻礙了區(qū)域立法的實施，也使立法協(xié)作由于缺乏可參照的具體操作程序而難以在實踐中廣泛開展。

二是落后的地方立法理念與區(qū)域立法協(xié)作尚難契合。應當說明的是，雖然區(qū)域立法協(xié)作本身并無確定法律依據(jù)，但其依托各獨立的地方立法權開展具體工作層面的協(xié)作，其合法性和合理性都是具備的。但就目前我國地方立法現(xiàn)狀而言，一些落后的立法理念造成區(qū)域立法協(xié)作雖有空間卻難有實績。尤其是突出表現(xiàn)在地方立法中的兩大突出問題，形式主義和保護主義。如學者所言，地方立法的形式主義“一方面表現(xiàn)為地方立法從內(nèi)容和形式上照抄照搬和機械套用中央立法，即從文本上大量復制和克隆中央立法；另一方面表現(xiàn)為地方立法從立法體例、結構和規(guī)模上盲目追求大而全和面面俱到”。近年來，盡管“小而精”“有實效”等理念在地方立法實踐中日漸受到重視，但形式主義的弊端還遠未盡除。這不但浪費地方立法資源，影響地方立法的權威和實效性，而且既然各地都照搬照抄上位法，區(qū)域立法協(xié)作自然也沒有必要了。而保護主義更是地方立法長期以來難以克服的痼疾，通過立法來保護本地特殊利益的做法十分常見，更有甚者有的地方不惜制定違反上位法規(guī)定的地方性法規(guī)來維護自身利益[5]。在這樣的理念指引下，開展區(qū)域立法協(xié)作幾無可能。而且在保護主義理念盛行的前提下，即使開展區(qū)域立法協(xié)作，可能不僅無助于促進市場統(tǒng)一，反而會產(chǎn)生新的、更大范圍的區(qū)域性地方保護主義。

三是當前地方立法的自主性還不強。由于各方面原因，相對來講我國行政權力一般較為強勢，立法往往處于弱勢地位。反映到地方立法工作突出體現(xiàn)在幾個方面：準備立法時，立法項目一般由政府部門提出，不少地方人大制訂年度立法計劃和立法規(guī)劃時主要聽取政府部門意見，導致人大的立法計劃、規(guī)劃往往成為部門立法意向的拼盤；法規(guī)起草時，草案主要是由政府主管部門組織起草，目前實踐中由人大直接組織起草的法規(guī)草案極少，而在此過程中公共利益部門化、部門利益法制化的傾向仍然存在；在法規(guī)審議、修改時，政府及相關部門也都直接參與，其修改意見往往占據(jù)重要地位。在地方立法機關經(jīng)常處于被動開展工作的情況下，各地開展橫向區(qū)域立法協(xié)作的積極性和可能性也大大下降。黨的十八屆四中全會明確提出人大主導立法的要求，各級人大在立法中的作用得到進一步發(fā)揮，但受制于立法力量、資源等限制，真正實現(xiàn)人大主導還需要持續(xù)的努力。

四是各地開展區(qū)域立法協(xié)作鮮有成功范例。實踐成效不彰，也是區(qū)域立法未能全面推開的原因之一。即如東三省在立法合作方面開始較早、投入較多，但真正取得的成效，如節(jié)約立法資源多少、提升立法效率幾何或?qū)Υ龠M區(qū)域合作貢獻多少都并不樂觀。還有不少地區(qū)的類似合作，甚至在合作協(xié)議簽訂或者開過幾次聯(lián)席會議之后就作罷了，至多停留于信息交流層面，時間一長相關運作機制就已形同虛設，未能形成制度化的推廣經(jīng)驗。

三、全力推動區(qū)域立法協(xié)作取得實效

綜上所述，面對新的形勢和任務，加快推動區(qū)域立法協(xié)作既有挑戰(zhàn)更有機遇，是當前地方立法工作中值得研究和探索的重要課題。針對理論及實踐中存在的諸多問題，筆者以為主要可以從四個方面作出改進，力求實效。

（一）嚴格遵循依法立法的基本原則。立法是重要的政治活動。不管以何種形式開展立法協(xié)作，都必須嚴格遵守憲法、立法法以及其他上位法的相關規(guī)定。

一要自覺維護法制統(tǒng)一。對地方立法而言，首要的要求就是切實遵循不抵觸原則，不違背憲法原則和精神，不違背上位法規(guī)定，自覺維護社會主義法制的統(tǒng)一與尊嚴，這同樣也是開展區(qū)域立法協(xié)作的首要原則。在立法協(xié)作過程中，參與各方都不能違反法律法規(guī)規(guī)定的權限和程序，不能改變各種法律文件的效力和適用范圍，不能與憲法、法律和行政法規(guī)以及上位法規(guī)定相抵觸。特別是設區(qū)的市，要嚴格按照新立法法明確的三方面立法事項，依照法定權限開展區(qū)域立法協(xié)作，在制度設計、規(guī)范內(nèi)容上都要遵循并符合上位法的規(guī)定和精神。

二要嚴格遵循法定程序。地方立法協(xié)作本質(zhì)上是由地方立法權派生而來，這種協(xié)作并不是行使一個新的區(qū)域立法權，而是依托于各個獨立的地方立法權開展的。因此，進行立法協(xié)作時，無論是在立法準備階段，還是起草、審議、修改等各環(huán)節(jié)，各項工作都要嚴格遵循法定程序。這里的法定程序，既包括參與協(xié)作各方共同上位法規(guī)定的程序，也包括各立法主體自己制定的程序性規(guī)定。要特別注意，在區(qū)域立法協(xié)作過程中其他地區(qū)的程序規(guī)定，不能作為本地立法的依據(jù)，這是區(qū)域立法協(xié)作確保合法性的應有之義。

三要有效落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。地方立法協(xié)作的根本目的不在于立法本身，而在于通過區(qū)域立法協(xié)作推進區(qū)域治理的現(xiàn)代化和法治化。地方立法制度的創(chuàng)新，應當有利于區(qū)域的整體發(fā)展，而不是在區(qū)域內(nèi)制造相對于其他地區(qū)新的不正當競爭。因此，開展區(qū)域立法協(xié)作必須以嚴格執(zhí)行中央相關政策及發(fā)展戰(zhàn)略為前提，與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相符。要注意防止在自身利益驅(qū)動下，缺乏監(jiān)督、約束的立法協(xié)作演變?yōu)榈胤秸粤⒎ㄐ问浇Y成利益同盟，從而形成新的而且更加牢固的權力擴張以及更大地域范圍的利益割據(jù)。

（二）著力完善區(qū)域立法協(xié)作運作機制?？疾旄鞯亻_展區(qū)域立法協(xié)作的具體形式，大致可歸納為三種，即會議式、機構式、松散式，這三種形式在實踐中各有作用，但總的來看均需進一步完善。

一是會議式。即區(qū)域成員通過定期召開例會或組建聯(lián)席會議等方式開展立法協(xié)作。這種形式的協(xié)作由于不涉及機構、編制、人員等問題，運作成本較小且見效較快，因此在實踐中運用最多。但會議式協(xié)作受會議時間、頻次等因素限制，往往在合作的廣度和深度上有所不及。要充分發(fā)揮其作用，可以在以下方面作出改進：進一步將會議組織形式、時間與會期、會議內(nèi)容等形成制度化規(guī)定，保證可以長期、持續(xù)開展，提升合作效率，推動形成多層次協(xié)商制度。一是加強高層協(xié)商，即由區(qū)域各立法主體主要領導出席的定期磋商，主要是確定雙方協(xié)作中遵循的指導思想、基本原則、運作形式等重要內(nèi)容，對立法協(xié)作合作和主要問題形成共識。一般可每年召開一次會議。二是密切工作機構協(xié)商，即由區(qū)域成員中負責具體立法工作的機構（一般為法制工作委員會），按照高層協(xié)商確定的原則和方向，定期召開工作會議，協(xié)調(diào)具體工作。一般每年至少召開兩次會議，上半年主要總結去年工作開展情況，并根據(jù)各自立法計劃確定本年度具體合作項目和主要任務；下半年主要交流協(xié)作進展情況，結合實際重點推進，并交流下一年度立法計劃，協(xié)調(diào)立法進程。

二是機構式。即區(qū)域各方建立專門機構，推動立法協(xié)作開展。這種協(xié)作方式在實踐中運用也比較多，對開展立法交流和共同立法有較好作用。其缺點是，所設機構一般均為非常設機構，工作人員也非專職工作人員，在各地本身立法任務較重的情況下，機構運作往往難以發(fā)揮實質(zhì)性作用，大多數(shù)合作機構實際上僅僅存在于文件中。筆者建議考慮在兩方面予以完善：建立相對固定的工作機構，明確機構負責人、聯(lián)絡人以及日常運作方式，保證人員到位，工作制度到位；定期落實具體工作任務，建立健全工作動態(tài)通報、資源共享、定期會商等制度，強化工作考核，避免機構虛置。

三是松散式。即針對個別立法項目，根據(jù)工作需要與區(qū)域中相應成員開展立法協(xié)作。此種協(xié)作主要針對具體立法項目，或是圍繞有關重點問題進行探討交流、調(diào)查研究，或是開展共同協(xié)作立法。這種項目化合作目標明確、效果明顯，但往往不成制度。我們可以對較為成功的合作范例進行研究總結，加大經(jīng)驗推廣力度，對一些確需多方合作的立法項目進行大膽嘗試和探索，不斷增強合作的實際成效。

（三）著力豐富區(qū)域立法協(xié)作的內(nèi)涵。什么是區(qū)域立法協(xié)作，如何夯實立法協(xié)作的具體形式和內(nèi)涵，是當前工作的重中之重。對此，長期以來各界看法并未統(tǒng)一，歸納各種觀點以及實踐中的具體做法，筆者建議在三個不同層面予以加強和改進。

一是密切工作協(xié)作，即在具體承辦立法事務層面強化合作。其主體一般不是地方立法機關本身，而是其所屬負責具體立法工作的相關機構。內(nèi)容包括立法工作經(jīng)驗的交流，立法計劃或規(guī)劃的相互通報，立法技術的統(tǒng)一，有關法規(guī)文本或立法資料的共享，立法制度的相互借鑒等等。這是區(qū)域立法協(xié)作的初級形式，主要目的是通過加強交流、共享信息，節(jié)約立法成本，提高工作效率。目前，這一層面的協(xié)作在各地開展較多，但形式還比較單一，拓展空間較大。筆者認為，可以著重做好以下工作。

1.完善信息交流機制。協(xié)作各方共同參與建立區(qū)域立法信息交流平臺，共享共通；通過紙質(zhì)簡報或網(wǎng)絡等形式，定期刊發(fā)或推送各自重要立法信息、立法動態(tài)、立法計劃、規(guī)劃，交流各自立法經(jīng)驗。

2.協(xié)作制訂立法計劃。立法計劃是實施立法的前期準備，區(qū)域各方在制訂立法計劃時，可以通過相互交流，充分了解各地立法動態(tài)和立法情況，互相學習借鑒； 確定立法項目時，各地還可以進一步就立法項目的相互銜接以及立法的科學性、實效性等問題進行探討，增強立法合理性和前瞻性。

3.共享立法資源。資源共享是提升效率的捷徑，通過實現(xiàn)區(qū)域立法資源共享，能夠有效降低立法成本。可以共享的資源主要包括：立法過程中形成的相關材料、法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、調(diào)研數(shù)據(jù)和資料、專家學者咨詢意見等。

4.協(xié)作開展輔助工作。如圍繞特定課題共同開展調(diào)查研究、組織專家論證等。

二是加強協(xié)同立法，即在具體法律制度內(nèi)容方面進行協(xié)調(diào)。這類協(xié)作是針對特定事項采取共同立法行動，形成基本一致的行為規(guī)則，其主體是區(qū)域內(nèi)參與協(xié)作的地方立法機關。這一層面的協(xié)作從具體事務方面，上升到整體立法項目合作，通過不同主體間立法權的協(xié)調(diào)行使，達到避免立法沖突的目的，保障區(qū)域法治環(huán)境統(tǒng)一和諧，增進區(qū)域融合。這類協(xié)作可以視為區(qū)域立法協(xié)作的高級形式。我們按照發(fā)起主體不同分為兩類，分別論述。

1.區(qū)域各方共同提出的立法項目。即經(jīng)區(qū)域各方一致同意或由協(xié)作機構提出針對特定事項的共同立法項目，一般為涉及區(qū)域共同利益的重要問題，對形成統(tǒng)一市場、促進區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展有重要影響的重大事項以及其他各方共同關心的熱點問題。這類合作對提升立法效率、促進區(qū)域一體發(fā)展有很好作用，是推動區(qū)域立法協(xié)作的重要方向。我們要重點探索以下幾項工作。（1）共同起草。起草法規(guī)草案是地方立法工作中的重要內(nèi)容，隨著人大主導立法的進一步落實，各級人大組織起草的法規(guī)草案將有所增加，在協(xié)作起草方面的合作空間也將進一步增大。合作中可以確定由某地單獨起草，也可以成立共同起草小組，組織各方人員共同開展起草工作，增強起草班子力量。在起草過程中遇有重大問題或產(chǎn)生重大分歧時，可以隨時溝通協(xié)商。（2）交叉征求意見。相鄰地區(qū)雖然大致情況類似，但各地公民的立法需求和意愿仍有差別，如何化解這種差別以有利于法規(guī)順利實施，廣泛征求意見是必不可少的。而且，在征求意見過程中還可以最大限度發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，特別是廣借外腦，充分利用好各地高層次專家學者的作用，對提升立法質(zhì)量大有裨益。（3）分別審議。草案起草完成后，應按各自立法程序分別報立法機關審議。審議過程中，遇有重大問題或重大分歧的可以再次啟動協(xié)調(diào)程序。但應注意的是，各立法主體之間是獨立、平等的，不能為強求合作忽視審議中的不同意見，更不能為求統(tǒng)一而違反法定程序。（4）協(xié)調(diào)實施。對協(xié)調(diào)性要求較高的法規(guī)，在分別審議并通過后，還可統(tǒng)一實施日期，以取得最佳效果。實踐中，由于各地行政體制、機構設置并不一致，法規(guī)具體實施機關等很可能存在差別，這是難以避免的，因此在立法過程中應盡力求得核心條款的統(tǒng)一。

2.非各方共同提出的立法項目。由于制訂立法計劃本身仍受多方因素影響，以及操作層面存在困難，各方共同提出立法項目的情形還較為少見。但實踐中，有的區(qū)域治理問題確實需要各方合作才能解決。如太湖治理問題涉及三省五市，由于國家層面并無相關立法，工作推進難度很大。而且鑒于國家立法需求大、資源少的現(xiàn)狀，在可預見期間內(nèi)能否納入立法計劃也殊為不易，對此類項目而言開展區(qū)域立法協(xié)作就很有必要。在這種合作中，提升立法效率并非首要目標，而是旨在推進對重點問題的共同治理。合作時可以由區(qū)域某個或數(shù)個成員提出合作要求，各地經(jīng)過反復協(xié)調(diào)后，對立法原則以及有關關鍵條款達成基本一致，而具體制定時間、程序和一般規(guī)定等則可根據(jù)各自實際靈活確定。

三是探索行使區(qū)域立法權，即依托區(qū)域立法機構實施統(tǒng)一立法。這一層次的立法協(xié)作與第二項的差別在于，此種情況下地方立法權已不再獨立，而是讓渡于區(qū)域立法機構直接行使。其優(yōu)點是，一般的立法協(xié)作即使法規(guī)草案文本完全一致，但由于審議過程中立法機構組成人員提出審議意見不同，最終出臺的法律文本仍然可能存在差別，而實施區(qū)域立法權則無此憂，可以徹底避免產(chǎn)生立法沖突。這類協(xié)作，在國外一些聯(lián)邦制國家較為常見。但由于區(qū)域立法權的行使可能涉及對我國現(xiàn)行行政區(qū)劃及立法體制方面的重大調(diào)整，實施難度很大。盡管有學者提出可以組建區(qū)域行政立法委員會，在行政立法層面探索推進區(qū)域立法。但我們認為即使如此，仍涉及人員編制、經(jīng)費等問題，在相當一段時間內(nèi)可作理論研究，實際可操作性不大。因此，本文對此也不作重點討論。

此外，中國作為一個地域廣闊的單一制國家，開展地方立法協(xié)作的空間和潛力都是巨大的，因此建議國家層面立法中能及早對區(qū)域立法協(xié)作以適當形式予以明確，以促進立法協(xié)作依法開展。

注釋：

[1]如早在2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省即簽訂了區(qū)域性立法協(xié)作框架協(xié)議，在開展立法協(xié)作方面進行了諸多探索。

[2]立法法修改前全國有立法權的較大市共49個，修改后有立法權的設區(qū)的市已增至284個。

[3]如2014年9月，習近平總書記出席亞信上海峰會后在上海考察時強調(diào)，要繼續(xù)完善長三角地區(qū)合作協(xié)調(diào)機制，加強專題合作，拓展合作內(nèi)容，加強區(qū)域規(guī)劃銜接和前瞻性研究，努力促進長三角地區(qū)率先發(fā)展、一體化發(fā)展。

[4]僅2016年以來，國務院已先后審批通過《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》和《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。

[5]如2004年發(fā)生的河南“種子案”中，《河南省農(nóng)作物種子管理條例》即與《種子法》沖突。

參考文獻：

[1]王臘生：《地方立法協(xié)作重大問題探討》，載《法治論叢（上海政法學院學報）》2008年第5期。

[2]陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制研究》，山東大學2011年博士論文。

[3]封麗霞：《中央與地方立法關系法治化研究》，北京大學出版社2008年版。

[4]饒常林、常?。骸段覈鴧^(qū)域行政立法協(xié)作：現(xiàn)實問題與制度完善》，載《行政法學研究》2009年第3期。

[5]王春業(yè)：《論省際區(qū)域行政立法協(xié)作》，載《行政法學研究》2007年第2期。

[6]胡德：《長江三角洲區(qū)域協(xié)作機制創(chuàng)新研究》，華東師范大學2004年碩士論文。

[7]孫桂真：《東北三省立法協(xié)作機制研究》，第二屆“東北法治論壇”獲獎論文選登。

[8]范利平：《區(qū)域合作中的立法協(xié)作》，載《湘潮》2007年第10期。

（作者單位：江蘇省蘇州市人大常委會法制工委）