易本勝

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)估組（國(guó)家凈評(píng)估辦公室）的基本程序及相關(guān)問(wèn)題，曾在1973年短暫的7個(gè)月內(nèi)4次被寫(xiě)入主要政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)跨機(jī)構(gòu)層次的兩種文件之中：一種是授權(quán)進(jìn)行跨部門(mén)研究和應(yīng)對(duì)的“國(guó)家安全研究備忘錄”（NSSM），即《NSSM 178：國(guó)家凈評(píng)估項(xiàng)目》和《NSSM 186：對(duì)美—蘇軍事集團(tuán)相對(duì)費(fèi)用和能力的國(guó)家凈評(píng)估》；一種是記錄國(guó)家安全委員會(huì)正式立場(chǎng)的“國(guó)家安全決議備忘錄”（NSDM），即《NSDM 224：國(guó)家凈評(píng)估程序》和《NSDM 239：國(guó)家凈評(píng)估程序》。其中，1973年3月29日經(jīng)安德魯·馬歇爾起草的NSSM 178文件，要求界定國(guó)家凈評(píng)估程序。對(duì)此，馬歇爾等又起草并向國(guó)家安全委員會(huì)情報(bào)委員會(huì)提交了專(zhuān)題報(bào)告（簡(jiǎn)稱(chēng)“《報(bào)告》”），表達(dá)了國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)估組關(guān)于國(guó)家凈評(píng)估程序的基本觀點(diǎn)，并就國(guó)家凈評(píng)估的功能特色、核心方法及議題樣板等進(jìn)行了闡述。后來(lái)情況雖有所變化，國(guó)家凈評(píng)估項(xiàng)目的責(zé)任交給了國(guó)防部長(zhǎng)并在國(guó)務(wù)卿和中情局局長(zhǎng)的協(xié)助下執(zhí)行，但總體看，其早期設(shè)計(jì)得到了較好地貫徹，相關(guān)做法一直延續(xù)至今。

工作程序

早在1953年初開(kāi)始的艾森豪威爾政府時(shí)期，“國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)價(jià)分委員會(huì)”（NSC）就曾進(jìn)行了被視為國(guó)家層面的凈評(píng)估，預(yù)測(cè)了美蘇戰(zhàn)略核對(duì)抗可能的“凈”結(jié)果。然而，其相關(guān)程序至今卻無(wú)從考究。對(duì)此，《報(bào)告》闡述了重新啟動(dòng)、實(shí)施國(guó)家凈評(píng)估并對(duì)其結(jié)果進(jìn)行報(bào)告和協(xié)調(diào)的程序。

成立凈評(píng)估常設(shè)委員會(huì) 《報(bào)告》建議成立一個(gè)“永久性的凈評(píng)估常設(shè)委員會(huì)”，由國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、中情局局長(zhǎng)的代表組成，并由國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)估組組長(zhǎng)擔(dān)任主席，主要工作：一是討論并解決在實(shí)施國(guó)家凈評(píng)估方面持續(xù)存在的和正在出現(xiàn)的問(wèn)題，包括方法、資源和議題形成等方面；二是討論形成可能的凈評(píng)估議題或考慮已經(jīng)提出的議題，并向國(guó)家安全委員會(huì)情報(bào)委員會(huì)提出相關(guān)建議，闡述這些議題作為國(guó)家凈評(píng)估主題的優(yōu)勢(shì)或好處。

啟動(dòng)國(guó)家凈評(píng)估 《報(bào)告》詳細(xì)提出了四項(xiàng)程序性要求：一是國(guó)家凈評(píng)估研究應(yīng)根據(jù)總統(tǒng)或其國(guó)家安全事務(wù)助理的指示來(lái)展開(kāi)。二是凈評(píng)估程序涉及的其他首長(zhǎng)也都可以提出議題，凈評(píng)估常設(shè)委員會(huì)將考慮提出的任何議題，并向國(guó)家安全委員會(huì)情報(bào)委員會(huì)提出建議，推薦那些適于作為國(guó)家凈評(píng)估主題的議題。三是總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理用于啟動(dòng)凈評(píng)估的備忘錄將對(duì)每個(gè)研究項(xiàng)目的范圍做出宏觀的、一般性指示，并提出要回答的主要問(wèn)題。四是安排任務(wù)的備忘錄還應(yīng)分派進(jìn)行研究和生成報(bào)告的具體職責(zé)。

實(shí)施國(guó)家凈評(píng)估 《報(bào)告》認(rèn)為，通常情況下應(yīng)將生成凈評(píng)估研究報(bào)告的職責(zé)賦予那些與研究項(xiàng)目相關(guān)的領(lǐng)域機(jī)構(gòu)或主要負(fù)責(zé)這些領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)。其相關(guān)程序主要有三個(gè)環(huán)節(jié)：第一，組建跨部門(mén)課題組。負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組建一個(gè)跨部門(mén)小組來(lái)進(jìn)行研究，以確保國(guó)家凈評(píng)估所要求的廣泛性、綜合性分享。鑒于凈評(píng)估的創(chuàng)新性和試驗(yàn)性，以及在形成合適方法方面的局限性，參加凈評(píng)估的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡可能把最優(yōu)秀、最有能力的人才安排到凈評(píng)估工作組，并確保這些人不受其他任務(wù)的干擾。第二，提供術(shù)語(yǔ)表和研究提綱。當(dāng)受命進(jìn)行一項(xiàng)國(guó)家凈評(píng)估后，負(fù)責(zé)研究的機(jī)構(gòu)將咨詢國(guó)家安全委員會(huì)辦事人員，然后提供一份參考術(shù)語(yǔ)表和合適的研究提綱。第三，成立指導(dǎo)小組。該指導(dǎo)小組將由受領(lǐng)任務(wù)的機(jī)構(gòu)、國(guó)家安全委員會(huì)辦事人員、以及主責(zé)機(jī)構(gòu)認(rèn)為合適的任何其他機(jī)構(gòu)的代表共同組成，主要發(fā)揮四個(gè)作用，即：改進(jìn)參考術(shù)語(yǔ)表和研究提綱，也就是確定概念和項(xiàng)目研究框架；將各部分研究任務(wù)分配給相應(yīng)的工作組，并搞好分工協(xié)作；根據(jù)研究期限設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以有效控制工作進(jìn)程；具體解決關(guān)于實(shí)施研究的程序性問(wèn)題。然而，1973年11月27日的NSDM 239號(hào)文件表明情況有了變化，“總統(tǒng)指示將凈評(píng)估項(xiàng)目的責(zé)任交給國(guó)防部長(zhǎng)”，要求“國(guó)防部長(zhǎng)在國(guó)務(wù)卿和中情局局長(zhǎng)的協(xié)助下，執(zhí)行國(guó)家凈評(píng)在項(xiàng)目?！睂?duì)于這些程序，國(guó)防部可以選擇性執(zhí)行，也可以另行創(chuàng)建，只是國(guó)家安全委員會(huì)從此難以置喙了。

協(xié)調(diào)和報(bào)告程序 《報(bào)告》提出三個(gè)步驟。一是適當(dāng)協(xié)調(diào)、消除分歧。在進(jìn)行研究時(shí)，主責(zé)機(jī)構(gòu)將確保進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，以便在盡早階段發(fā)現(xiàn)存在分歧的地方，合理進(jìn)行解決。對(duì)于存在巨大分歧的地方必須闡述清楚，并準(zhǔn)備好相關(guān)證據(jù)和替代觀點(diǎn)。如果分歧處理后仍存在問(wèn)題，將提交凈評(píng)估常設(shè)委員會(huì)解決。二是匯總整合、形成報(bào)告。研究的主責(zé)機(jī)構(gòu)將整合各部分的研究，并在咨詢指導(dǎo)小組成員后形成最終報(bào)告。三是全面協(xié)調(diào)、送審提交。報(bào)告完成后，將在受領(lǐng)任務(wù)的所有機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，再提交國(guó)家安全委員會(huì)情報(bào)委員會(huì)審查，最終提交總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)。需要指出的是，根據(jù)NSDM 239號(hào)文件精神，國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)估組及相關(guān)授權(quán)盡數(shù)轉(zhuǎn)移至國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室，馬歇爾從此開(kāi)始執(zhí)行他自己授權(quán)的凈評(píng)估，但不必向自己請(qǐng)示匯報(bào)，也不用評(píng)價(jià)自己的成果，可以在沒(méi)有任何時(shí)間和任務(wù)壓力下自由地工作，形成了一個(gè)非常奇特和有趣的現(xiàn)象。

功能特色

國(guó)家凈評(píng)估旨在通過(guò)發(fā)現(xiàn)并闡述重大國(guó)家安全問(wèn)題的本質(zhì)，為最高層政策制定者提供深刻見(jiàn)解。它關(guān)注最寬泛意義上的國(guó)家安全，不僅包括純軍事問(wèn)題，還包括政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)問(wèn)題。但它并非通常意義上針對(duì)議題的評(píng)估，也不應(yīng)期望其能針對(duì)近期決策提出政策建議。相反，它應(yīng)該為設(shè)計(jì)后續(xù)研究提供依據(jù)，而后續(xù)研究旨在提出解決方案和政策建議?！秷?bào)告》就其功能特色提出的三種看法，實(shí)質(zhì)上闡述了凈評(píng)估的獨(dú)特之處和發(fā)展相應(yīng)方法的需求。

首要角色是診斷而不是形成解決方案。就是旨在提供對(duì)問(wèn)題與機(jī)遇的診斷，而非行動(dòng)建議。這種分析的初衷是清晰描述和勾畫(huà)正在出現(xiàn)的國(guó)家安全相關(guān)問(wèn)題，以便形成提綱挈領(lǐng)的認(rèn)知。一方面，這些研究應(yīng)回答如下問(wèn)題：美國(guó)存在問(wèn)題嗎？問(wèn)題有多大？正在變大還是變??？最主要的驅(qū)動(dòng)因素是什么？這些因素的趨勢(shì)是什么？另一方面，主要聚焦于美國(guó)政府采取行動(dòng)的機(jī)會(huì)，而不僅是它必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)對(duì)機(jī)遇的診斷很重要，包括對(duì)問(wèn)題的澄清，因?yàn)檫@有助于消除大多數(shù)政策分析中只聚焦于問(wèn)題的現(xiàn)象?！秷?bào)告》認(rèn)為，在過(guò)去研究中對(duì)于固有問(wèn)題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析，以及提出解決問(wèn)題的方案，往往是混在一起的。還有一些情況是分析方法被用于提出解決方案，或是對(duì)傾向的政策選項(xiàng)過(guò)早做出判斷。結(jié)果導(dǎo)致分析功能遭到弱化。因此，有必要讓一種分析指向?qū)?wèn)題和機(jī)遇的診斷。因?yàn)榈谝?，許多新的問(wèn)題領(lǐng)域正在出現(xiàn)，對(duì)其實(shí)質(zhì)的更好勾畫(huà)和認(rèn)知對(duì)政策制定者特別有用。第二，只進(jìn)行診斷的分析可以對(duì)解決方案提出客觀、綜合的評(píng)估。第三，更好的診斷可以引起后續(xù)為制定政策而進(jìn)行的更好的研究。

首要目標(biāo)是為政策制定者提供一種新的協(xié)助。凈評(píng)估能為國(guó)家層面政策制定者提供新的洞察力，但不應(yīng)把它視作現(xiàn)有分析手段的替代品或?qū)κ郑瑖?guó)家防務(wù)規(guī)劃和情報(bào)界針對(duì)外國(guó)能力或武器系統(tǒng)所作的分析是軍事規(guī)劃的基礎(chǔ)。應(yīng)將凈評(píng)估視為一種具有創(chuàng)新性和潛在實(shí)用性的輔助分析手段，提供美國(guó)與潛在對(duì)手或競(jìng)爭(zhēng)者在項(xiàng)目、政策和軍隊(duì)等方面客觀全面的對(duì)比分析?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)國(guó)家凈評(píng)估有三個(gè)不同之處。其一，它們不同于情報(bào)威脅評(píng)估，因?yàn)槠渲邪嗣绹?guó)軍隊(duì)、項(xiàng)目和政策的內(nèi)容，它們通常聚焦于對(duì)比美國(guó)與其對(duì)手的能力、條令、戰(zhàn)略和項(xiàng)目。其二，它們不同于對(duì)情況的軍事評(píng)估，因?yàn)榘饲闆r的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面。其三，它們不同于大部分政策分析，只進(jìn)行評(píng)估或診斷，不是提出問(wèn)題解決方案。

核心方法在于它僅僅聚焦于評(píng)估。當(dāng)時(shí)條件下實(shí)施凈評(píng)估并沒(méi)有必要發(fā)展一種新的研究方法，如新的分析模型、特別的推演技術(shù)或模擬方法等，國(guó)家安全相關(guān)研究使用的分析工具可能就足夠用了。但是，未來(lái)在進(jìn)行并完成凈評(píng)估后，就可能逐步涉及常規(guī)技術(shù)之外的不同方法，如何更好地進(jìn)行凈評(píng)估的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)就會(huì)積累起來(lái)，更有用的方法途徑也將漸次清晰。第一，聚焦于比較分析。例如美國(guó)和蘇聯(lián)軍隊(duì)的比較，需要有更好的方法總結(jié)軍隊(duì)的能力、衡量資源耗費(fèi)。應(yīng)當(dāng)促進(jìn)這種比較的方法得到改善。第二，聚焦于診斷分析。要求對(duì)美國(guó)和對(duì)手的優(yōu)勢(shì)、局限和問(wèn)題作出更為客觀和綜合的評(píng)估。需要有尋找、描述、衡量相對(duì)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)的更好方法。第三，聚焦于趨勢(shì)分析。要求有更好的總結(jié)性指標(biāo)，以描述趨勢(shì)，并在美國(guó)與對(duì)手之間進(jìn)行比較。

議題樣板

國(guó)家凈評(píng)估研究的議題應(yīng)在宏觀背景下涉及美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)，其范圍應(yīng)適于展現(xiàn)政策制定者感興趣的問(wèn)題和機(jī)遇，議題類(lèi)型主要有如下五種。

地區(qū)平衡 美國(guó)和蘇聯(lián)將繼續(xù)競(jìng)爭(zhēng)在第三地區(qū)的影響力。因此，對(duì)美蘇雙方在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中的能力進(jìn)行比較分析，將是政策制定者感興趣的。美蘇雙方軍事、政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)地區(qū)平衡可能產(chǎn)生影響，對(duì)這種影響進(jìn)行的凈評(píng)估包括軍隊(duì)部署的穩(wěn)定狀態(tài)、快速反應(yīng)部隊(duì)，外國(guó)援助項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)和政治陣營(yíng)等，依目的分為四個(gè)方面。一是評(píng)估美蘇雙方影響特定關(guān)鍵地區(qū)力量平衡的相對(duì)能力，包括描述美蘇能力比較的過(guò)去和未來(lái)趨勢(shì)。二是分析各地區(qū)平衡的實(shí)質(zhì)，找到可能導(dǎo)致平衡變化的因素，以及美蘇活動(dòng)對(duì)平衡的相對(duì)影響。三是在可信的場(chǎng)景和背景中，評(píng)估雙方現(xiàn)在的或計(jì)劃中的行動(dòng)是否合適。四是評(píng)估各方在不同時(shí)間段內(nèi)可以組建的部隊(duì)水平，并評(píng)估所關(guān)注的場(chǎng)景下導(dǎo)致局勢(shì)升級(jí)的關(guān)鍵階段。這種研究將由幾個(gè)部分構(gòu)成，其每個(gè)部分主要針對(duì)一個(gè)特定活動(dòng)，各部分相互關(guān)聯(lián)。它將描述區(qū)域內(nèi)的最初狀況、歷史沿革、現(xiàn)實(shí)態(tài)勢(shì)和未來(lái)趨勢(shì)，相關(guān)各國(guó)政府的利益和目標(biāo)等，并比較美蘇影響地區(qū)力量平衡的能力，為認(rèn)清問(wèn)題和機(jī)遇、美國(guó)的地區(qū)目標(biāo)提供基礎(chǔ)。

戰(zhàn)略平衡 美蘇將繼續(xù)發(fā)展、部署、維持用于跨洲打擊的軍隊(duì)。《報(bào)告》認(rèn)為，對(duì)美蘇戰(zhàn)略思想和項(xiàng)目的互動(dòng)進(jìn)行評(píng)估既可以幫助美國(guó)理解蘇聯(lián)在做什么，也有助于評(píng)價(jià)美國(guó)自己的項(xiàng)目。對(duì)美蘇戰(zhàn)略思想和項(xiàng)目的互動(dòng)進(jìn)行評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面。第一，評(píng)估一方對(duì)戰(zhàn)略平衡和威懾實(shí)質(zhì)的觀點(diǎn)及預(yù)期在多大程度上影響了另一方。第二，評(píng)估一方通過(guò)特定項(xiàng)目、活動(dòng)希望達(dá)到的懾止效果。第三，評(píng)估各方的跨洲攻擊部隊(duì)和其他軍隊(duì)的關(guān)系，及其對(duì)威懾的貢獻(xiàn)，包括對(duì)“存在”概念的評(píng)價(jià)。第四，評(píng)估對(duì)各方的長(zhǎng)期性影響在多大程度決定了與戰(zhàn)略部隊(duì)相關(guān)的活動(dòng)類(lèi)型和數(shù)量。

美蘇軍事體系的經(jīng)濟(jì)學(xué)比較 無(wú)論是否真實(shí)發(fā)生戰(zhàn)斗，美蘇將持續(xù)在生成、維持和運(yùn)行各種作戰(zhàn)部隊(duì)方面展開(kāi)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)?！秷?bào)告》認(rèn)為，當(dāng)時(shí)維持某種規(guī)模軍事體系的耗費(fèi)正在急劇增加，至少在美國(guó)是這樣。如果能回答美國(guó)是否在與蘇聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)中為維持相對(duì)軍事力量態(tài)勢(shì)而開(kāi)銷(xiāo)太大，這樣的研究是政策制定者們感興趣的。對(duì)美蘇生成、維持和運(yùn)用軍事力量的資源消耗和能力的比較分析，主要包括四個(gè)方面。其一，詳細(xì)描述和比較這些部隊(duì)，包括其歷史和未來(lái)趨勢(shì)。其二，考察其廣泛的耗費(fèi)和能力。其三，描述美國(guó)相對(duì)的優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)，并分析其趨勢(shì)。其四，試圖診斷那些決定相對(duì)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)的潛在因素。

美蘇之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò) 在持續(xù)的緩和氣氛中，美蘇之間競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)將發(fā)生變化和演變?！秷?bào)告》認(rèn)為，分析競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是什么，及其主導(dǎo)性因素和預(yù)期的方向?qū)⑹钦咧贫ㄕ邆兏信d趣的。對(duì)美蘇競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)進(jìn)行的凈評(píng)估應(yīng)包括三個(gè)方面。第一，評(píng)估美蘇各種關(guān)系的趨勢(shì)和其中的問(wèn)題與機(jī)遇。美蘇關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜，評(píng)估從美蘇關(guān)系網(wǎng)絡(luò)理論中得出的啟示，以辨識(shí)或確認(rèn)各種關(guān)系中的哪個(gè)趨勢(shì)將有利于美國(guó)利益，而哪些不利于美國(guó)利益，以及各種情況下的問(wèn)題和機(jī)遇。第二，評(píng)估美國(guó)政策選項(xiàng)的本質(zhì)或美國(guó)塑造蘇聯(lián)行為以促使其向預(yù)期道路前行的機(jī)遇。這些評(píng)估應(yīng)在一個(gè)非常宏觀的基礎(chǔ)上進(jìn)行，充分考慮如何運(yùn)用國(guó)家安全大背景下的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)以及軍事等可利用的工具。第三，評(píng)估蘇聯(lián)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事體系中存在的問(wèn)題和機(jī)遇，以及那些蘇聯(lián)主動(dòng)行為和政策行動(dòng)所展示的問(wèn)題和機(jī)遇。

比較美蘇情報(bào)活動(dòng) 美蘇兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)和政策制定者都有很多途徑可以了解另一方的政策、項(xiàng)目和活動(dòng)。由于各種原因，情報(bào)工作在其中占據(jù)了特殊的位置，包括生成信息所需要的資源、形式、內(nèi)容和可靠性等。《報(bào)告》認(rèn)為，比較分析兩個(gè)國(guó)家如何收集秘密情報(bào)信息并將其推送給最高層領(lǐng)導(dǎo)將是一個(gè)興趣點(diǎn)。其目的不僅在于發(fā)現(xiàn)那些美國(guó)處于劣勢(shì)的方面，而且在于展示對(duì)方形成對(duì)美國(guó)認(rèn)知的手段。對(duì)美蘇情報(bào)活動(dòng)的凈評(píng)估，主要包括三個(gè)方面。一是比較雙方收集、處理、生成完整情報(bào)的活動(dòng)。二是評(píng)估各個(gè)系統(tǒng)將情報(bào)推送給最高領(lǐng)導(dǎo)人的手段，以及這些情報(bào)在領(lǐng)導(dǎo)人形成對(duì)對(duì)方認(rèn)知的過(guò)程中發(fā)揮的作用。三是評(píng)估雙方因信息的可獲得性而導(dǎo)致的問(wèn)題和機(jī)遇。例如，奧加可夫在20世紀(jì)70年代分析認(rèn)為美國(guó)的信息技術(shù)可能帶來(lái)新的軍事技術(shù)革命，并會(huì)給美軍在未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)中帶來(lái)優(yōu)勢(shì)。馬歇爾受此啟發(fā)并認(rèn)為，既然蘇聯(lián)人覺(jué)得這些武器和技術(shù)那么重要，可能會(huì)改變力量平衡，那么美國(guó)就應(yīng)該大量購(gòu)買(mǎi)和開(kāi)發(fā)這些武器，使蘇聯(lián)人認(rèn)為他們沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，因此避免在歐洲同美國(guó)發(fā)生沖突。這是一個(gè)典型的利用對(duì)手的認(rèn)知采取的勸阻策略。

責(zé)任編輯：劉靖鑫