易本勝

專題—國(guó)家高端軍事智庫(kù)建設(shè)運(yùn)行研究

美國(guó)國(guó)家高端軍事智庫(kù)—國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室，是一個(gè)被外界稱為“美軍核心智庫(kù)”的神秘機(jī)構(gòu)。其前身為20世紀(jì)70年代初的國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)估組，甚至可追溯到50年代初的國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)價(jià)分委員會(huì)。該室自成立以來(lái)使用自主開發(fā)的凈評(píng)估方法，在塑造美國(guó)戰(zhàn)略決策和推動(dòng)美軍轉(zhuǎn)型等發(fā)展方面發(fā)揮了重要而深遠(yuǎn)的影響。其角色定位、運(yùn)作程序和研究方法等均有獨(dú)特之處。雖然中美國(guó)情、軍情不同，但是其相關(guān)理念與做法對(duì)我國(guó)家高端軍事智庫(kù)建設(shè)運(yùn)行仍不乏借鑒價(jià)值。

2009年12月23日，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布第5111.11號(hào)指令《凈評(píng)估辦公室主任》（簡(jiǎn)稱“指令”），是對(duì)凈評(píng)估辦公室（簡(jiǎn)稱“凈估辦”）主任角色定位進(jìn)行的最近一次確認(rèn)和更新，包括目的、適用、定義、責(zé)任與職能（簡(jiǎn)稱“職責(zé)”）、關(guān)系、權(quán)限、發(fā)放范圍、生效日期和參考資料等九個(gè)部分，涉及美高端軍事智庫(kù)—凈估辦建設(shè)運(yùn)行的若干要件，內(nèi)涵十分豐富。美軍強(qiáng)調(diào)個(gè)人負(fù)責(zé)，這里作為規(guī)范對(duì)象的凈估辦主任，他既代表著主任這一領(lǐng)導(dǎo)職位，也代表了凈估辦這個(gè)組織機(jī)構(gòu)。

執(zhí)行法定凈評(píng)估工作的專職機(jī)構(gòu)

指令在“目的”一節(jié)從總體上開宗明義地指出：一是依法頒令，以更新凈估辦主任職責(zé)、關(guān)系及權(quán)力；二是明責(zé)授權(quán)，授權(quán)凈估辦主任以國(guó)防部指示形式公布相關(guān)政策。

所謂依法頒令，即“根據(jù)《美國(guó)法典》第10章第113節(jié)授予國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力，重新頒布國(guó)防部第5111.11號(hào)指令《凈評(píng)估辦公室主任》，以更新凈估辦主任的職責(zé)、關(guān)系及權(quán)力”。根據(jù)美國(guó)法律，凈評(píng)估既是國(guó)防部長(zhǎng)提交的成果，同時(shí)也是他履行職責(zé)的工具?，F(xiàn)行《美國(guó)法典》對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)的凈評(píng)估職責(zé)有三條規(guī)定：一是每年向國(guó)會(huì)提交一份包含對(duì)美國(guó)及其盟友武裝力量在防務(wù)能力和計(jì)劃方面與其潛在對(duì)手相比的綜合性凈評(píng)估的報(bào)告。二是規(guī)定報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)包括：美國(guó)及其盟友武裝力量與對(duì)手在防務(wù)能力和計(jì)劃方面的對(duì)比；對(duì)報(bào)告提交前5年和未來(lái)幾年中這些能力和計(jì)劃的審查；對(duì)國(guó)防部短期內(nèi)重建或擴(kuò)展防務(wù)能力和計(jì)劃以應(yīng)對(duì)威脅所用手段的描述；在全面評(píng)估以及戰(zhàn)略和地區(qū)評(píng)估中，反映當(dāng)年向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算和5年防務(wù)計(jì)劃中確認(rèn)的美國(guó)武裝力量防務(wù)能力和計(jì)劃，并確認(rèn)其中美國(guó)武裝力量防務(wù)能力的缺陷。三是在總統(tǒng)當(dāng)年向國(guó)會(huì)提交預(yù)算的同時(shí)向國(guó)會(huì)提交年度報(bào)告，并區(qū)分保密和非保密兩種形式。這便是對(duì)凈估辦角色定位的原始依據(jù)和基本遵循。

所謂明責(zé)授權(quán)，即“授權(quán)凈估辦主任作為直接向國(guó)防部長(zhǎng)報(bào)告的主要參謀助手，根據(jù)賦予的職責(zé)和權(quán)力，以國(guó)防部指示形式公布國(guó)防部政策”。這段話表達(dá)了兩層意思：一是凈估辦主任有職，是國(guó)防部長(zhǎng)的主要參謀助手。二是凈估辦主任能以國(guó)防部指示形式公布國(guó)防部政策。作為一個(gè)重要“國(guó)防部機(jī)構(gòu)”的負(fù)責(zé)人可以發(fā)布國(guó)防部指示，傳達(dá)國(guó)防部長(zhǎng)的聲音，名正言順地代為“擬旨”和“宣旨”并“奉旨”行事，以更好地組織落實(shí)國(guó)防部長(zhǎng)批準(zhǔn)的相關(guān)政策，防止抵觸和減少政策執(zhí)行過程中的阻力。

國(guó)家層面凈評(píng)估的牽頭組織機(jī)構(gòu)

指令“適用”一節(jié)明確其“適用于國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳、各軍種部、參聯(lián)會(huì)主席辦公室與聯(lián)合參謀部、各作戰(zhàn)司令部、國(guó)防部監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、國(guó)防部各業(yè)務(wù)局、國(guó)防部各野戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，以及其他國(guó)防部?jī)?nèi)的組織實(shí)體（統(tǒng)稱國(guó)防部機(jī)構(gòu)）”。這些都是凈估辦要與之打交道的機(jī)構(gòu)，而凈估辦才是執(zhí)行凈評(píng)估職能的主體。

凈評(píng)估職能由國(guó)安會(huì)轉(zhuǎn)移至國(guó)防部并由凈估辦獨(dú)立執(zhí)行后，最根本的變化就是不再由“官僚”主導(dǎo)，但是為了確保“小馬拉大車”（凈估辦只編15人，另有項(xiàng)目合同制雇員50人左右），特別是適時(shí)掌握真實(shí)情況，仍然需要官僚和官僚機(jī)構(gòu)的配合支持。也就是說，作為高端軍事智庫(kù)，凈估辦既要獨(dú)立運(yùn)作，又要深入官僚體系之中，具有“半機(jī)關(guān)、半實(shí)體”的特點(diǎn)。不僅如此，凈估辦還要與其他政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。從工作實(shí)踐看，它作為一個(gè)“小核心”早已與“大外圍”眾多智庫(kù)構(gòu)成了龐大的凈評(píng)估網(wǎng)絡(luò)。其中包括：蘭德公司、國(guó)家戰(zhàn)略研究所、傳統(tǒng)基金會(huì)、布魯金斯研究所、企業(yè)研究所、卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所、海軍分析中心等著名智庫(kù)。

幫助國(guó)家保持競(jìng)爭(zhēng)力的

綜合分析機(jī)構(gòu)

凈估辦作為國(guó)家高端軍事智庫(kù)主要運(yùn)用自主開發(fā)的凈評(píng)估方法。指令在“定義”一節(jié)將凈評(píng)估術(shù)語(yǔ)定義為“對(duì)決定國(guó)家相對(duì)軍事能力的軍事、技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)和其他因素的比較分析。目的是確認(rèn)值得高層防務(wù)官員注意的問題和機(jī)遇”。而國(guó)防部長(zhǎng)要對(duì)美國(guó)軍事能力相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)者所處的地位提出咨詢建議，就需要這種為了達(dá)到準(zhǔn)確性和適當(dāng)性不限制提出問題和信息使用，將敵我雙方的數(shù)據(jù)拿到一起來(lái)比較的方法。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)變化的速度日益加快，使得安全環(huán)境總是動(dòng)態(tài)變化，并令人迷惑甚至不安，而凈評(píng)估正是認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的有效工具，“被具有遠(yuǎn)見的領(lǐng)導(dǎo)人視為在不斷變化的安全環(huán)境中幫助美國(guó)保持競(jìng)爭(zhēng)力的重要方法”。

國(guó)家凈評(píng)估關(guān)注最寬泛意義上的國(guó)家安全。旨在通過發(fā)現(xiàn)并闡述重大國(guó)家安全問題的本質(zhì)，為戰(zhàn)略和政策制定者提供深刻見解。它既能查找問題又能發(fā)現(xiàn)機(jī)遇，通過定期和不定期為國(guó)家安全“搞體檢”和“作診斷”，向總統(tǒng)、國(guó)安會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)提供下列問題的答案：我們是否有問題？如果有，問題有多嚴(yán)重？發(fā)展趨勢(shì)是好是壞？導(dǎo)致問題的根本原因何在？如此從國(guó)家安全活動(dòng)若干方面，對(duì)美國(guó)和對(duì)手進(jìn)行比較，能夠更加均衡和詳細(xì)地對(duì)“真實(shí)世界”中國(guó)家安全活動(dòng)的性質(zhì)及其問題與機(jī)遇作出分析，能使戰(zhàn)略和政策制定者更好地理解當(dāng)前形勢(shì)，而有了對(duì)形勢(shì)的更好把握就可以引領(lǐng)防務(wù)態(tài)勢(shì)的轉(zhuǎn)變。

國(guó)家指揮當(dāng)局履職盡責(zé)的

參謀助手和顧問機(jī)構(gòu)

指令在“職責(zé)”一節(jié)明確：“凈估辦主任是國(guó)防部長(zhǎng)在凈評(píng)估方面的主要參謀助手和顧問?！辈①x予這一角色七項(xiàng)職責(zé)。

開展凈評(píng)估活動(dòng) “以其他國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)相應(yīng)能力為參照，發(fā)展協(xié)調(diào)針對(duì)美國(guó)軍事能力和潛力所具地位、發(fā)展趨勢(shì)及未來(lái)前景的凈評(píng)估活動(dòng)，以便為美國(guó)確定新增的或未來(lái)的威脅與機(jī)遇”。包括在指定戰(zhàn)區(qū)、地區(qū)、職能或任務(wù)中，美國(guó)和外國(guó)當(dāng)前的和正在規(guī)劃中的軍事能力，以及特定能力、戰(zhàn)術(shù)、理論和武器系統(tǒng)等方面的凈評(píng)估活動(dòng)，力求為國(guó)防部長(zhǎng)及其他高級(jí)防務(wù)官員就顯現(xiàn)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)問題或機(jī)會(huì)窗口提供早期預(yù)警，以期最終獲得與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

擔(dān)當(dāng)凈評(píng)估顧問 “針對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告、國(guó)會(huì)聽證以及與外國(guó)政府討論中任何凈評(píng)估部分，開展凈評(píng)估活動(dòng)、提出建議并擔(dān)當(dāng)顧問，以及為參聯(lián)會(huì)主席凈評(píng)估活動(dòng)的準(zhǔn)備活動(dòng)提供建議”。人們常說凈估辦主任有直通車、建議能直達(dá)頂層，這便是其直接對(duì)國(guó)家指揮當(dāng)局負(fù)責(zé)、不受官僚挾制的基本依據(jù)。

提供凈評(píng)估協(xié)助 “在國(guó)安會(huì)展開的國(guó)家凈評(píng)估活動(dòng)中，提供指導(dǎo)與參謀協(xié)助并代表國(guó)防部長(zhǎng)；在同情報(bào)機(jī)構(gòu)聯(lián)合的凈評(píng)估活動(dòng)中作為國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳的首要節(jié)點(diǎn)行動(dòng)”。國(guó)安會(huì)凈估組轉(zhuǎn)為國(guó)防部?jī)艄擂k后，其原有權(quán)力和使命并沒有解除。正如卡爾博爾所言：“馬歇爾現(xiàn)在負(fù)責(zé)實(shí)施由他自己授權(quán)的凈評(píng)估，不過他不用向自己匯報(bào)，也不用評(píng)價(jià)自己的成果?！币源擞^之，凈估辦主任在國(guó)防部?jī)?nèi)僅次于國(guó)防部長(zhǎng)，可謂“一人之下、萬(wàn)人之上”，而他在國(guó)安會(huì)中又常常代表國(guó)防部長(zhǎng)，并且國(guó)防部長(zhǎng)的任期大都不足馬歇爾任期的十分之一，其影響往往蓋過國(guó)防部長(zhǎng)就不足為奇了。

支持凈評(píng)估發(fā)展 “為在國(guó)防部?jī)?nèi)改善與發(fā)展凈評(píng)估提供支持，包括但不限于維護(hù)、保存歷史上所有渠道情報(bào)和友方力量數(shù)據(jù)的資料館”。這既是高端智庫(kù)履職盡責(zé)的需要，也是“三軍之事莫重于密”和“成大事者不與眾謀”的必然要求所致。掌管“所有渠道情報(bào)和友方力量數(shù)據(jù)”至關(guān)重要，因?yàn)槿绻狈η閳?bào)數(shù)據(jù)信息保障，那么凈評(píng)估就只能是“無(wú)米之炊”。這也是其與外情不脫節(jié)的根本保證。但僅此還不夠，因?yàn)榍閳?bào)界和軍種部所能和愿意提供的東西在種類、數(shù)量、制式、完整程度上都還存在問題，凈估辦必須建立并維護(hù)自己的情報(bào)數(shù)據(jù)資料館。

提供客觀分析 “根據(jù)要求或確定的必要性對(duì)政策、理論、戰(zhàn)略、目的和目標(biāo)提供客觀分析”。這意味著凈估辦主任可以對(duì)上述各點(diǎn)“評(píng)頭論足”和“說三道四”，對(duì)他而言真正是“學(xué)術(shù)無(wú)禁區(qū)”。這是一項(xiàng)重要使命，但也是其討嫌和遭人嫉恨的原因之一。好在他只是提供客觀分析，而不是“越俎代庖”，甚至“搶地盤”或“搶飯吃”。

審查評(píng)估信息 即“根據(jù)需要，與國(guó)防部官員進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保證國(guó)防部文件、審議和討論反映恰當(dāng)?shù)摹⒓皶r(shí)更新過的評(píng)估信息”。這是在國(guó)防部長(zhǎng)核準(zhǔn)前的預(yù)審、初審或補(bǔ)審工作，是對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)手臂的延伸，以使其從瑣碎業(yè)務(wù)事項(xiàng)中解脫出來(lái)，集中精力把握目標(biāo)、方向和路線。

執(zhí)行其他事項(xiàng) “履行國(guó)防部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)指定的其他職能（私下交辦事項(xiàng)）”。國(guó)防部長(zhǎng)作為國(guó)防部的總戰(zhàn)略家，直接的凈評(píng)估支持可以改善他們個(gè)人的表現(xiàn)，也可以改善國(guó)家的安全狀況。五角大樓的每個(gè)計(jì)劃行為的周期都需耗費(fèi)數(shù)年時(shí)間，且需特別大的整合力量，這讓國(guó)防部長(zhǎng)很難提出一些他不知道答案的問題，很難在實(shí)時(shí)的、快速變化的環(huán)境中創(chuàng)新，在機(jī)構(gòu)框架外尋找可選方案。為了不打斷龐大計(jì)劃?rùn)C(jī)器的運(yùn)作，或者不要被其惰性所綁架，國(guó)防部長(zhǎng)需要在私下提出問題，并秘密地獲得答案（對(duì)問題的評(píng)估和建議）。也就是說，他需要“親兵式”的機(jī)構(gòu)協(xié)助思考各種建議、做出戰(zhàn)略選擇。

輔助政策和戰(zhàn)略制定與落實(shí)的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

指令在“關(guān)系”一節(jié)明確凈估辦在履行規(guī)定的職責(zé)時(shí)與國(guó)防部和其他政府機(jī)構(gòu)有四種工作關(guān)系。

直達(dá)報(bào)告 “直接向國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)防部副部長(zhǎng)報(bào)告”。這是決定凈估辦發(fā)揮重要影響的一個(gè)得天獨(dú)厚的條件，使得它能夠擺脫國(guó)防部?jī)?nèi)部斗爭(zhēng)的束縛，將見解立即轉(zhuǎn)達(dá)給國(guó)防部的最高領(lǐng)導(dǎo)，避免其獨(dú)立的分析預(yù)測(cè)受到任何組織的干擾和一些建議在較低層面被消耗掉，同時(shí)也使它成為國(guó)防部長(zhǎng)的個(gè)人顧問，甚至秘密咨詢渠道。

交換信息 “與具有并行或相關(guān)職能的國(guó)防部其他官員、國(guó)防部機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，以及其他聯(lián)邦官員協(xié)調(diào)并交換信息”。凈估辦要與各軍種、各部門、各組成機(jī)構(gòu)打交道，就一些出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論，以在國(guó)防部長(zhǎng)面對(duì)各種相互矛盾的觀點(diǎn)時(shí)，能為其提供正式計(jì)劃程序以外的觀點(diǎn)，幫助他形成自己的綜合結(jié)論。

避免浪費(fèi) “在可能的情況下，運(yùn)用國(guó)防部以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有系統(tǒng)、設(shè)施和服務(wù)以避免重復(fù)，并實(shí)現(xiàn)最大的效益和節(jié)約”。美軍為凈評(píng)估創(chuàng)建了許多系統(tǒng)、設(shè)施和服務(wù)，但并不總是新設(shè)機(jī)構(gòu)、建造設(shè)施、研發(fā)系統(tǒng)，而是更多地租借和改造，務(wù)使每一步的建設(shè)成果都看得見、摸得著、用得上，絕不是用許多年建設(shè)一個(gè)盡善盡美的東西，在建成之前無(wú)所作為。

保持協(xié)調(diào) “國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳其他官員以及國(guó)防部機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在本指令所賦予的權(quán)力、職責(zé)相關(guān)的所有事務(wù)上，與凈估辦主任進(jìn)行協(xié)調(diào)”。強(qiáng)調(diào)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任和義務(wù)，積極主動(dòng)地配合支持凈估辦及其凈評(píng)估工作。

國(guó)防部?jī)?nèi)享有至高無(wú)上特權(quán)的研究機(jī)構(gòu)

為確保完成使命任務(wù)，指令在“權(quán)限”一節(jié)授予凈估辦主任在履行被賦予的職責(zé)時(shí)，享有四項(xiàng)權(quán)力。

政策發(fā)布權(quán) “以國(guó)防部指示的形式發(fā)布指令賦予權(quán)力與責(zé)任范圍內(nèi)的國(guó)防部政策，包括提議與國(guó)防部官員和國(guó)防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)共同履行職責(zé)的權(quán)力”。而且，在賦予的職責(zé)范圍內(nèi)，“有權(quán)力發(fā)布其他國(guó)防部指示、國(guó)防部手冊(cè)，以及一次性指令類備忘錄，以落實(shí)國(guó)防部長(zhǎng)批準(zhǔn)的政策”。只不過，其“下達(dá)給各軍種部的指示應(yīng)通過相關(guān)軍種部長(zhǎng)下發(fā)。下達(dá)給各作戰(zhàn)司令部的指示通常應(yīng)經(jīng)參聯(lián)會(huì)主席傳達(dá)”。這些權(quán)力不得下放，以避免政出多門與令出多門。

機(jī)密知情權(quán) 凈估辦主任可“根據(jù)國(guó)防部指示《信息收集與報(bào)告》獲得各種報(bào)告和信息，以執(zhí)行被賦予的職責(zé)”。雖然美軍向來(lái)以開放著稱，但在一些時(shí)候相關(guān)信息并不能輕易獲得。大多數(shù)機(jī)構(gòu)拒絕分享信息，尤其那些安全領(lǐng)域的最高信息，或是那些可能被分析利用而對(duì)其小團(tuán)體利益構(gòu)成威脅的敏感信息。但是，如果沒有充分的信息保障，那么凈評(píng)估就不可能形成“全面的圖景”，更不可能有全面的能力整合。

吁請(qǐng)協(xié)助權(quán) “在需要時(shí)與國(guó)防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)直接溝通，以執(zhí)行被賦予的職責(zé)，包括傳達(dá)有關(guān)建議和協(xié)助方面的需求”。凈估辦主任可直接向國(guó)防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)提出有關(guān)協(xié)助的需求和支援配合的建議。只是與各軍種部的溝通，應(yīng)在凈估辦主任和各軍種部長(zhǎng)或其委托人，或由國(guó)防部長(zhǎng)指定的委托人之間完成；而與各作戰(zhàn)司令部司令的溝通，通常應(yīng)通過參聯(lián)會(huì)主席來(lái)傳達(dá)。意在避免運(yùn)作過程中節(jié)外生枝而引起思想上的混亂，或?qū)φ９ぷ髦刃蛟斐筛蓴_。

溝通自主權(quán) 凈估辦主任被授權(quán)“在執(zhí)行所賦予的職責(zé)時(shí)，與其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)官員、立法機(jī)構(gòu)代表、國(guó)家和地方官員、外國(guó)政府機(jī)構(gòu)代表，以及公眾人員以適當(dāng)方式進(jìn)行溝通”。只是與立法機(jī)構(gòu)代表的溝通，應(yīng)與主管立法事務(wù)的助理國(guó)防部長(zhǎng)和負(fù)責(zé)主計(jì)的副國(guó)防部長(zhǎng)兼首席財(cái)務(wù)官以適當(dāng)方式協(xié)調(diào)，并與國(guó)防部立法計(jì)劃保持一致。

綜合運(yùn)用非政府研究組織

智力資源的樞紐機(jī)構(gòu)

指令明確其發(fā)放范圍“無(wú)限制，可向公眾發(fā)放，并可通過網(wǎng)絡(luò)在國(guó)防部網(wǎng)址上獲取”，并不局限于指令第二條明確的適用范圍，體現(xiàn)出既高度保密又非常開放的智庫(kù)特性和“有所保、有所不保”的保密原則。這是凈估辦能夠承上啟下、左右逢源，特別是有效運(yùn)用非政府組織智力資源的重要保障。美國(guó)人認(rèn)為精英創(chuàng)造歷史，同時(shí)認(rèn)為公眾亦具有強(qiáng)大的力量。通過引導(dǎo)公眾輿論，強(qiáng)化其國(guó)防意識(shí)，可減少政策執(zhí)行的阻力。同時(shí)，使凈評(píng)估內(nèi)外透明，亦便于國(guó)會(huì)監(jiān)督以爭(zhēng)取信任與支持。事實(shí)上，美國(guó)已形成一個(gè)“以凈估辦為核心、眾多著名智庫(kù)為外圍支點(diǎn)”的凈評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，有人因此評(píng)價(jià)凈估辦“無(wú)可替代地成為了聯(lián)邦政府聯(lián)系非政府研究機(jī)構(gòu)與人員的中心”。

責(zé)任編輯：劉靖鑫