文/孟星

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下土地政策與城市發(fā)展研究

文/孟星

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下城市發(fā)展的重要意義

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是我國未來經(jīng)濟(jì)增長、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)途徑即城市支持農(nóng)村。在城市快速發(fā)展的基礎(chǔ)上“以城帶鄉(xiāng)”，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，其重要意義主要表現(xiàn)在：

首先，城市發(fā)展解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題。由于我國人多地少，農(nóng)村存在大量剩余勞動(dòng)力，通過城市快速、持續(xù)地發(fā)展，可吸引更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城市就業(yè)，緩解農(nóng)村人地之間的矛盾。

其次，城市發(fā)展縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。近十多年來農(nóng)民收入快速增加，但城鄉(xiāng)差距仍較大。隨著城市的發(fā)展，大量在城市就業(yè)、生活的農(nóng)民以工資性為主的收入將不斷增加。

第三，城市發(fā)展為農(nóng)村提供技術(shù)支持?？疾彀l(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)通過成百上千的技術(shù)革新得以發(fā)展，而這些技術(shù)革新都是從城市引進(jìn)、轉(zhuǎn)移或向其模仿復(fù)制的。

第四，城市發(fā)展為農(nóng)村提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。運(yùn)用城市改革經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村可以更有效地推進(jìn)諸如土地、住房等方面的市場(chǎng)化改革，通過制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。

此外，城市還可以為農(nóng)村在市場(chǎng)、資金、教育、觀念等多方面提供支持。

無論過去、現(xiàn)在還是將來，城市都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中心。2012年京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群土地面積僅占國土面積的2.8%，人口占全國人口的18%，卻創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，可見城市是拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要力量。而要實(shí)現(xiàn)城市的更快更好發(fā)展，離不開土地政策的引導(dǎo)，通過運(yùn)用土地政策促進(jìn)城市發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，將是我國運(yùn)用土地政策的一個(gè)創(chuàng)新。

二、土地政策促進(jìn)城市發(fā)展的必要性與可行性

（一）土地政策促進(jìn)城市發(fā)展的必要性

城市土地是城市存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。從20世紀(jì)80年代末虹橋第一塊土地批租開始，上海城市建設(shè)資金得到良性循環(huán)。至2001年，上海經(jīng)濟(jì)連續(xù)十年保持兩位數(shù)增長，2012年人均GDP達(dá)13524美元。沒有土地使用制度的改革，沒有大量土地滿足上海城市建設(shè)的需要，上海不會(huì)在短短的二三十年時(shí)間里取得如此大的成就。然而土地是有限的，未來上海城市發(fā)展不可能再像過去那樣通過大量投入土地要素獲取高速度的經(jīng)濟(jì)增長。上海未來城市發(fā)展面臨的土地壓力很大，目前每個(gè)上海人僅在不到300平方米的土地上工作、生活、學(xué)習(xí)、娛樂。如何集約利用土地？如何獲得更大的發(fā)展空間？

（二）土地政策促進(jìn)城市發(fā)展的可行性

我國城市土地政策的目標(biāo)與城市發(fā)展的目標(biāo)是一致的，城市政府擁有土地的支配權(quán)與控制權(quán)，確保了我國土地政策對(duì)城市發(fā)展的促進(jìn)作用。

城市土地政策的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、城市環(huán)境目標(biāo)以及城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是指城市所提供的土地，為滿足城市生產(chǎn)及服務(wù)用地需求以及為城市發(fā)展不斷增長的用地需求，這是城市土地政策的主要目標(biāo)。社會(huì)目標(biāo)所揭示的是城市土地政策的公平性，城市政府應(yīng)提供土地以滿足與城市人口、收入水平與住房條件相適應(yīng)的不同層次居民住房建設(shè)的用地需求。城市環(huán)境目標(biāo)要求城市的發(fā)展不能為了滿足城市的用地需求而犧牲城市及城市周邊的良好環(huán)境，不然，城市發(fā)展就失去了意義。為要城市可持續(xù)發(fā)展，城市建設(shè)既要滿足當(dāng)代人的需要，又不損害子孫后代利益。因此，制定在新常態(tài)下促使城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長而又不留遺憾的土地政策，是城市可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)

我國實(shí)行土地公有制，相比土地私有制國家，我國城市政府對(duì)土地?fù)碛懈蟮闹錂?quán)與控制權(quán)，還擁有法定的征地權(quán)、土地優(yōu)先購買權(quán)，以及其他如土地規(guī)劃、土地計(jì)劃、許可等手段，因此，通過頒布及執(zhí)行土地政策，政府可調(diào)節(jié)、控制城市發(fā)展的規(guī)模、速度、結(jié)構(gòu)等，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的目標(biāo)。

三、我國現(xiàn)行城市土地政策存在的問題

土地政策是一個(gè)大的體系，本文僅就與我國城市發(fā)展密切相關(guān)的城市土地的所有權(quán)、使用權(quán)政策以及城市土地利用政策進(jìn)行分析。

（一）從城市土地所有權(quán)政策角度分析

歐美國家的地方政府財(cái)政收入主要是地方居民繳納的房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等，其目標(biāo)主要是為本地居民提供教育、醫(yī)療、治安等公共產(chǎn)品。中國地方政府除了提供公共產(chǎn)品之外，更主要的是應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的考核，城市土地便成了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)并實(shí)現(xiàn)地方官員晉升的最有利工具。為了地方的GDP與稅收，他們積極招商引資，廉價(jià)出售大量工業(yè)用地，城市之間展開“以GDP考核為基礎(chǔ)的錦標(biāo)賽競爭”，涌現(xiàn)大量低水平重復(fù)建設(shè)工程，既浪費(fèi)了土地資源，又污染了環(huán)境。地方政府面對(duì)商業(yè)用地及房產(chǎn)開發(fā)，通過控制供地的時(shí)間、節(jié)奏、總量、方式等高價(jià)出讓土地，導(dǎo)致地價(jià)高漲并助推房價(jià)，目的是為了地方GDP的最大化，去實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的要求。造成如此局面，是由于地方政府角色定位不清。地方政府一方面從公共管理者的角度管理土地，另一方面又從所有者的角度交易土地，“以地生財(cái)”。城市土地歸國家所有，地方政府在代表人民行使土地所有權(quán)時(shí)，應(yīng)注重公共管理者角色作用的發(fā)揮，弱化其土地經(jīng)營者的角色，可在不損害國家對(duì)土地所有權(quán)的前提下，尋求地方政府逐步退出土地市場(chǎng)。

（二）從城市土地使用權(quán)政策角度分析

我國土地使用權(quán)批租，以2009-2011年上海土地供應(yīng)數(shù)據(jù)為例，三年的土地有償使用率平均為59.05%，有償使用率還不夠高，反證出以劃撥方式獲得土地的還是量多面廣。在土地使用年限問題上，住宅土地使用期限與地上房屋的建筑壽命不相匹配。目前我國大多數(shù)商品住宅建筑使用壽命是低于70年的，即土地使用權(quán)未到期，地上的房屋已破敗，在無法及時(shí)更新的情況下，許多高收入城市居民將購買他處房屋，增加了未來的住房需求，原有的住宅小區(qū)則形成城市貧民窟。因此，在土地使用期延續(xù)政策出臺(tái)之前，如何增加城市中心的活力將可能成為城市政府面臨的更大問題。工業(yè)用地亦然。是否可適當(dāng)縮短工業(yè)用地使用期限，提高工業(yè)用地利用效率？由于城市土地和農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)不同，使用范圍也不同，城鄉(xiāng)一體化如何解決土地使用權(quán)問題，也是需要我們認(rèn)真考慮的。

（三）從城市土地利用政策角度分析

隨著城市用地需求不斷增加，國家每年的建設(shè)用地指標(biāo)中約70%為農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，其中工礦倉儲(chǔ)用地比例較大。從近幾年數(shù)據(jù)來看，工礦倉儲(chǔ)用地占比都在30%左右，而住宅用地占比僅在20%左右。以上海為例，2012年上海出讓地塊共684幅，出讓面積約2463萬平方米，其中工礦倉儲(chǔ)用地分別約占66%與60%，而住宅用地僅約占19%與28%。2011年上海工礦倉儲(chǔ)用地面積8540萬平方米，占建設(shè)用地面積29%，而國際同類城市一般在15%以下。長期以來我國城市發(fā)展用的是粗放低效利用土地的模式，每億元GDP占用建設(shè)用地規(guī)模分別是21世紀(jì)初美國、日本、韓國地耗水平的2.3倍、8倍和4.8倍。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，城市的發(fā)展不能再以占用寶貴的農(nóng)地、耕地資源為代價(jià)。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求不斷增加，有限的城市土地資源與巨大用地需求的矛盾日益凸顯。我們的任務(wù)是，提高城市土地的利用效率，提高居住、休閑、娛樂、綠化等用地比例，降低城市工礦建設(shè)用地比例，優(yōu)化城市的生態(tài)環(huán)境，把“以人為本”的理念貫串于城鄉(xiāng)一體化中。

四、運(yùn)用土地政策促進(jìn)我國城市發(fā)展的思路

（一）制定與完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地政策

當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，需要有新的土地政策與之相適應(yīng)。改革開放以來，我國土地政策是圍繞城市發(fā)展而制定的。為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)梳理、修訂、完善現(xiàn)有土地政策，以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地政策。其中最重要的是消除土地所有權(quán)及使用權(quán)的“二元性”，農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)與城市土地所有權(quán)具有平等的法律地位，城市政府不再壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可直接出讓土地。農(nóng)村土地使用權(quán)與城市土地使用權(quán)一樣應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，賦予農(nóng)村宅基地完整的物權(quán)，允許城鎮(zhèn)居民購買集體建設(shè)用地使用權(quán)，為避免在此過程中出現(xiàn)的耕地流失，可通過加強(qiáng)土地用途管制予以解決，而非一味采取“堵”的策略。為真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的平等，政府應(yīng)將其土地所有權(quán)人與行政管理者的角色分開，政府可下設(shè)土地公司，將原有政府土地經(jīng)營的職責(zé)全部交給土地公司，通過土地公司在土地市場(chǎng)上交易土地。

（二）注重城市發(fā)展的多元目標(biāo)

目前世界許多城市政府越來越注重城市的宜居性，這代表了未來城市發(fā)展的方向。因此我們應(yīng)將城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等并重，或?qū)?jīng)濟(jì)之外的其他目標(biāo)有所側(cè)重，如：地方政府提供一定土地給城市貧民，讓所有的城市居民都能公平享有城市公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市居民的“空間平等”；增加城市綠化、休閑土地的比例，減少工業(yè)用地比例；預(yù)留未開發(fā)土地為生態(tài)之用。城市政府應(yīng)將土地政策與環(huán)保政策更好地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)既保護(hù)環(huán)境又促進(jìn)土地開發(fā)的目的。此外，應(yīng)當(dāng)在土地政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)城市的多元化目標(biāo)之間尋求平衡，要么最大化資源條件，要么降低政策目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提高城市土地利用效率

要提高城市土地利用效率，重要的是分析產(chǎn)生問題的背后原因。如果城市政府之間仍存在“GDP競賽”，城市政府大量低價(jià)出讓工業(yè)用地，土地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象就不會(huì)消失，對(duì)城市原有的土地進(jìn)行再開發(fā)、提高工業(yè)用地容積率、縮小新增建設(shè)用地規(guī)模等措施也就無濟(jì)于事。因此需要研究如何發(fā)揮省級(jí)政府作用，促使城市間政府合作或改革官員考核機(jī)制等。

工業(yè)用地價(jià)格低也會(huì)影響土地利用效率，因?yàn)閺S商寧可遷址到新的地方也不愿在原地再開發(fā)，類似的情況荷蘭也發(fā)生過。為了提高土地利用效率，我們可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，荷蘭土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家Needham提出多功能多用途使用土地的觀點(diǎn)：在同一地點(diǎn)建高樓或地下空間，用于辦公、購物、居住、學(xué)校等，并可分時(shí)利用這些不同的功能，如白天用于學(xué)校，晚上用于居住等。類似的國外觀點(diǎn)及做法對(duì)我國的城市土地集約利用不無啟發(fā)。

（四）運(yùn)用多種土地政策手段

目前我國城市開發(fā)大多通過土地征收的方式獲取土地使用權(quán)，隨著農(nóng)民對(duì)自身權(quán)益保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)以及土地征收法律制度的完善，這一手段在未來將僅能用于城市的公共利益目的。城市政府為了更好地實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)，可以通過購買、征收以及優(yōu)先購買等手段去獲得土地。以購買的方式獲得土地，政府如同一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，與眾多私人開發(fā)商平等地競爭，政府拿地的成本會(huì)比較大，甚至拿不到土地。政府也可以運(yùn)用交換土地模式去獲得土地，即政府購買了開發(fā)商的生地，按照城市規(guī)劃要求完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，再將同一位置或其他位置的土地賣給此開發(fā)商，并準(zhǔn)許其在土地上進(jìn)行房屋建造。政府也可以與私人開發(fā)商組成開發(fā)公司，聯(lián)合開發(fā)，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目開發(fā)結(jié)束，公司即告解散，政府授予私人公司特許權(quán)，承擔(dān)項(xiàng)目外圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行城市開發(fā)。至于優(yōu)先購買權(quán)，只是在同等條件下政府可優(yōu)先獲得土地，目前我國對(duì)“同等條件”的界定還不甚清晰，外國也無可借鑒，在此不作評(píng)述。

（五）加大土地政策執(zhí)行力度

要提高運(yùn)用土地政策促進(jìn)城市發(fā)展的有效性，政策執(zhí)行是一個(gè)重要的因素。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，90%取決于政策的執(zhí)行。政策不僅應(yīng)約束開發(fā)商等經(jīng)濟(jì)主體，也應(yīng)約束城市政府自身。目前我國不僅存在政府對(duì)開發(fā)商違法行為執(zhí)行不力的問題，如閑置土地不收回等，更多的是政府本身違法的問題。違法行為的背后其實(shí)是所謂“實(shí)用主義精神”的支撐，即對(duì)行為人有利的政策就執(zhí)行，反之則想盡辦法忽略政策。針對(duì)開發(fā)商等經(jīng)濟(jì)主體的“實(shí)用主義精神”，政府要有所作為，有效的約束方法是增加城市市民對(duì)城市發(fā)展的參與度以及政府信息的透明度，以防止政府在土地利用上的任意武斷決策，更重要的是杜絕政府與開發(fā)商之間的任何利益關(guān)系。

（作者單位：華東師范大學(xué)）