付鎏竹

(西南交通大學(xué), 四川成都 610000)

?

小城鎮(zhèn)存量土地分類及成因研究
——以成都市元通、三道堰鎮(zhèn)為例

付鎏竹

(西南交通大學(xué), 四川成都 610000)

在快速城市化發(fā)展的背景下，城市的建設(shè)用地規(guī)模已接近城市開發(fā)的增長邊界線，已經(jīng)沒有新的土地可以繼續(xù)支撐城市的快速擴(kuò)張。舊有的“粗放型”小城鎮(zhèn)建設(shè)將逐步退出時(shí)代的舞臺(tái)，取而代之的是以“存量挖掘”和“內(nèi)生依托”為特征的新型城鎮(zhèn)化模式。雖然面向城鎮(zhèn)存量土地的再開發(fā)逐漸成為地方政府解決土地資源緊缺的重要途徑，但是對(duì)于存量土地卻沒有系統(tǒng)的分類，在存量土地盤活過程中也缺乏相關(guān)土地政策的支撐。研究小城鎮(zhèn)存量土地的再利用，可以對(duì)城鎮(zhèn)土地進(jìn)一步優(yōu)化配置，以求得城鎮(zhèn)土地資源的最優(yōu)配置和最佳使用。文章通過對(duì)成都小城鎮(zhèn)存量土地的分類以及提出相應(yīng)的再利用模式與政策建議，探索成都小城鎮(zhèn)存量土地再利用的新途徑。

存量土地；閑置用地；低效利用土地；小城鎮(zhèn)

研究存量土地再利用的意義在于提高土地的利用效率，體現(xiàn)土地利用價(jià)值。目前，存量土地的分類并沒有一個(gè)統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，本文嘗試從不同的角度對(duì)存量土地進(jìn)行分類。

1　成都小城鎮(zhèn)存量土地的分類

依據(jù)土地權(quán)屬和使用情況相結(jié)合的原則，將研究區(qū)域的存量土地分為兩個(gè)大類：閑置土地和低效利用土地。閑置土地包括空地和廢棄地。空地主要指的是土地使用者通過拍賣或轉(zhuǎn)讓方式取得土地的使用權(quán)后，未有充分理由或未經(jīng)過當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門同意，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未動(dòng)工的土地。這類土地產(chǎn)生的原因包括政府盲目供地，建設(shè)監(jiān)管不到位，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃缺乏銜接，以及企業(yè)資金匱乏無法開發(fā)，企業(yè)囤地投機(jī)升值等等。廢棄地是指因?yàn)闅v史原因或者是土地使用性質(zhì)的原因無法重新投入土地交易市場(chǎng)而被閑置的土地。

低效用地是指已經(jīng)被利用的土地，只不過是利用的效率比較低，土地產(chǎn)出的效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況不相匹配且不符合環(huán)境保護(hù)與風(fēng)貌保護(hù)要求。筆者將低效利用土地分為三類：(1)低效工業(yè)用地。主要包括產(chǎn)出較低、半停工停產(chǎn)的企業(yè)廠房或者與現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)功能、結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)的工業(yè)用地。(2)城鎮(zhèn)危舊房：主要是指在城鎮(zhèn)中由于歷史或者市場(chǎng)原因遺留下來的，包括矮舊建筑、集貿(mào)市場(chǎng)用地、環(huán)境差、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜急需改造更新的低質(zhì)量建筑等。(3)小產(chǎn)權(quán)房：“小產(chǎn)權(quán)房”是建在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地之上且被非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的住房。這里所指的存量土地類型是指長期空置且住房條件較好的小產(chǎn)權(quán)住宅。

2　元通鎮(zhèn)及三道堰鎮(zhèn)的存量土地分類及規(guī)模

元通鎮(zhèn)的存量土地主要包括兩個(gè)大類：閑置用地和低效利用土地，其中，閑置用地是指廢棄地，低效利用土地包括危舊房和低效工業(yè)用地。低效利用土地在元通鎮(zhèn)存量土地中所占比例為94 %，閑置用地僅為6 %。其中，低效工業(yè)用地在元通鎮(zhèn)存量土地中所占比例較大，達(dá)到了88 %(表1)。

三道堰鎮(zhèn)的存量土地主要包括兩個(gè)大類：閑置土地與低效利用土地。閑置土地主要是指空地，低效利用土地主要包括3個(gè)小類：危舊房、低效工業(yè)用地、小產(chǎn)權(quán)房。根據(jù)三道堰的存量土地分布如圖和各類存量土地的統(tǒng)計(jì)表可知：兩大類存量土地各占存量土地61 %、39 %，其中低效利用土地中危舊房、小產(chǎn)權(quán)住房、低效工業(yè)用地所占存量土地總量的比例依次為5 %、16 %、35 %。三道堰鎮(zhèn)存量土地中低效利用土地面積總量較多，達(dá)到了45.84 ha；其中工業(yè)用地的面積最多，為29.4 ha，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)危舊房和小產(chǎn)權(quán)住房面積較少，為3.73 ha和12.71 ha(表2)。

3　小城鎮(zhèn)存量土地形成因素分析

3.1拆遷改造困難

這一類存量土地產(chǎn)生的原因主要是針對(duì)低效利用土地一類中的歷史更新街區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)老舊建筑而言的。對(duì)于城鎮(zhèn)

表2　三道堰鎮(zhèn)各類存量土地構(gòu)成

中心區(qū)存在的老舊建筑的更新再利用項(xiàng)目，房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)被拆遷居民的補(bǔ)償金往往無法達(dá)到居民的期望水平。在現(xiàn)有的土地再利用收益的機(jī)制中，原土地權(quán)利人無法直接參與到開發(fā)中去，原權(quán)利人只能在拆遷中爭(zhēng)取最大的利益，這就客觀上加大了拆遷的難度，同時(shí)也增加了被拆遷居民對(duì)于自己原有居住街區(qū)被更新改造的抵觸感。筆者在元通古鎮(zhèn)歷史保護(hù)街區(qū)的實(shí)地走訪中發(fā)現(xiàn)，大部分的原住居民表示不愿意搬離現(xiàn)有的居住區(qū)，希望歷史街區(qū)的更新改造能更多的是原址安置。

3.2土地的使用功能已經(jīng)不再滿足現(xiàn)在城市建設(shè)的需求

城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)的演變是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行的。低效工業(yè)用地和廢棄地都是因?yàn)橥恋卦械氖褂霉δ芤呀?jīng)不再符合城鎮(zhèn)現(xiàn)有的功能結(jié)構(gòu)，因此需要進(jìn)行土地的二次開發(fā)利用。隨著經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整,原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的許多企業(yè)生產(chǎn)陷入停產(chǎn)與半停產(chǎn)狀態(tài),工業(yè)企業(yè)被閑置。這就形成了城鎮(zhèn)中心區(qū)位的一些存量工業(yè)用地。還有一部分的存量工業(yè)用地是新建企業(yè),受物價(jià)上漲、投資辦廠計(jì)劃不周等影響,因資金不足,只好將一些基建項(xiàng)目壓下來,導(dǎo)致部分土地閑置。隨著城鎮(zhèn)的建設(shè)，早期開發(fā)的住宅、工業(yè)廠房、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)危舊破敗，或者不符合城市功能布局需求，需要更新改造再利用。很多老舊廠房和廢棄地在城鎮(zhèn)布局上經(jīng)常與其他類型用地交錯(cuò)分布，形成大范圍的混合地區(qū)。工業(yè)企業(yè)與住宅、辦公、商業(yè)服務(wù)、農(nóng)田混雜交錯(cuò)，相互包圍，缺乏明確有序的城鎮(zhèn)功能分區(qū)。這類存量土地的現(xiàn)狀特征就是房屋破舊、設(shè)備簡陋、效益低下，對(duì)居民生活干擾較大，也不再滿足城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，同時(shí)也對(duì)城鎮(zhèn)宜居的生態(tài)環(huán)境造成了較大影響。

3.3國有土地與集體土地分離

這類存量土地形成原因主要是針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房以及部分無證、效益低下的工業(yè)用地。國有土地和集體土地將土地使用進(jìn)行了城鄉(xiāng)分離，這兩種不同的使用制度使得土地資源無法在一個(gè)整體的城鄉(xiāng)區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行合理流動(dòng)。依據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)力掌握在國家手中，政府征地?zé)o須考慮征地范圍和公共利益，只需先征地，再通過“招拍掛”的方式獲得土地增值收益，再由市場(chǎng)主體開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目，農(nóng)民不具有農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地?zé)o法直接進(jìn)入城市建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)，獲取土地增值收益，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損。由于農(nóng)村集體土地的征收成本較低，地方政府在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中往往就選擇避開老舊城區(qū)，在城鎮(zhèn)邊緣區(qū)開始新城區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張速度過快。

3.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動(dòng)小城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程

這類原因同樣也是推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房以及部分無證、效益低下的工業(yè)用地的興起。雖然政績考核標(biāo)準(zhǔn)在不斷改進(jìn)，但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍是政績考核的核心指標(biāo)。招商引資是地方政府實(shí)現(xiàn)政績的最好手段，在招商引資的過程中，地方政府之間存在著惡性競(jìng)爭(zhēng)：以低廉的低價(jià)來吸引外地投資。通常的運(yùn)行模式是根據(jù)投資者投資規(guī)模、年產(chǎn)值、帶動(dòng)效應(yīng)的不同，量身定制土地優(yōu)惠政策，各地政府為了爭(zhēng)取到投資商，不惜競(jìng)相壓低土地價(jià)格，導(dǎo)致一些企業(yè)原本并不需要那么多的土地，但卻“獅子大開口”，大片土地被“蠶食”，造成大量企業(yè)用地快速擴(kuò)張，土地利用效率低下。通過低價(jià)獲取的土地，在許多投資者看來也就不再稀有了。大量的工業(yè)用地并沒有實(shí)現(xiàn)其真正的價(jià)值。部分企業(yè)由于市場(chǎng)變化大，本身并不穩(wěn)定，可能在拿地建廠的過程中，市場(chǎng)上就出現(xiàn)了新的情況，廠還沒有擴(kuò)建好，企業(yè)經(jīng)營形式就已發(fā)生變化，土地被閑置。

3.5土地區(qū)位條件不佳

區(qū)位條件也是衡量存量土地潛在價(jià)值多少的條件之一。很多存量土地得不到更新改造的原因就是因?yàn)樗粷M足開發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的需求。對(duì)于開發(fā)商而言，存量土地區(qū)位條件優(yōu)越，才能快速得到使用者的認(rèn)可和接受。因此位于區(qū)位條件好的存量土地，能更快的列入再開發(fā)計(jì)劃中，需要改善區(qū)位條件后才能再利用的存量土地，往往會(huì)被開發(fā)商忽略。在小城鎮(zhèn)的存量土地中，很多低效的工業(yè)用地得不到再利用，根本就在于交通不便利，基礎(chǔ)設(shè)施較差。這部分土地如果要進(jìn)行再利用，就必須要投入更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。并且區(qū)位條件不好的存量土地，可能并不具備較高的轉(zhuǎn)型價(jià)值，土地的再利用價(jià)值不高。因此對(duì)于這一部分的存量土地，政府往往選擇讓其自然消亡。

4　結(jié)束語

土地資源是有限的，不可能無限制供應(yīng)，因此城鎮(zhèn)就不會(huì)一直以增量的方式發(fā)展下去，這也與可持續(xù)發(fā)展的理念相違背，推行存量土地的再利用勢(shì)在必行。存量土地再利用的動(dòng)力更多的來源于存量土地所承載功能的提升，形成內(nèi)生性的發(fā)展動(dòng)力，而不是過分的依賴外延式、投資驅(qū)動(dòng)的模式?，F(xiàn)今小城鎮(zhèn)普遍存在城鎮(zhèn)建設(shè)面積、人均建設(shè)面積偏大的問題，盤活存量土地，控制增量土地將成為小城鎮(zhèn)未來土地供應(yīng)的重要導(dǎo)向。本文在傳統(tǒng)的存量土地分類基礎(chǔ)上，基于土地的性質(zhì)和使用狀況，總結(jié)了成都小城鎮(zhèn)存量土地的類型，并結(jié)合元通鎮(zhèn)和三道堰鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)例分析，希望對(duì)其他小城鎮(zhèn)的存量土地的整理和再利用提供一定借鑒。

[1]何芳.城市土地再利用產(chǎn)權(quán)處置與利益分配研究——城市存量土地盤活理論與實(shí)踐[M].北京:科學(xué)出版社，2014.

[2]鄒兵.由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”——深圳市城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型的動(dòng)因與路徑[J].規(guī)劃師,2013(5):5-10.

[3]劉怡.基于數(shù)據(jù)挖掘的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地識(shí)別研究[D].浙江大學(xué),2012.

付鎏竹(1989～)，女，研究生,研究方向?yàn)槌鞘幸?guī)劃與設(shè)計(jì)理念、歷史城鎮(zhèn)保護(hù)與發(fā)展。

TU98

A

[定稿日期]2016-03-09