董戰(zhàn)峰，董瑋*，田淑英，程翠云，張欣（. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 000；. 安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，合肥 060；. 南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，南京 00）

我國(guó)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制改革路線圖

董戰(zhàn)峰1，董瑋2*，田淑英2，程翠云1，張欣3
（1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2. 安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，合肥 230601；3. 南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，南京 210023）

第三方治理是促進(jìn)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的有效模式，也是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)創(chuàng)新

的重要內(nèi)容。我國(guó)環(huán)境污染第三方治理還處于探索階段，存在內(nèi)涵不清晰、理論架構(gòu)未建立、關(guān)鍵問題待突破、政策路徑不明確等問題，系統(tǒng)設(shè)計(jì)我國(guó)環(huán)境污染第三方治理改革路線圖是當(dāng)前迫切的現(xiàn)實(shí)需求。本文在對(duì)第三方治理內(nèi)涵的解析和界定的基礎(chǔ)上，提出基于多中心公共經(jīng)濟(jì)論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益最大化原理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)及委托-代理理論的理論架構(gòu)，綜合分析第三方治理的理論依據(jù)及作用機(jī)制。從國(guó)家和地方兩個(gè)層面梳理我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的政策演進(jìn)情況，并立足于我國(guó)環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和企業(yè)工業(yè)污染治理領(lǐng)域第三方治理的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析成效及問題，提出構(gòu)建法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境監(jiān)管體系、經(jīng)濟(jì)政策支持體系、市場(chǎng)價(jià)格體系和企業(yè)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系的政策機(jī)制改革框架及實(shí)施路徑。

第三方治理；環(huán)境污染；治理模式；政策體系；路線圖

引言

環(huán)境污染第三方治理是利用市場(chǎng)機(jī)制深入推進(jìn)環(huán)境污染治理的重要舉措，也是我國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，對(duì)污染治理、環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生積極、深遠(yuǎn)的影響。目前在實(shí)踐中存在概念內(nèi)涵不清、理論支撐缺失、運(yùn)行機(jī)制不暢、實(shí)踐方向不明等問題，本文擬對(duì)這些基本問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，為“十三五”深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理提供管理技術(shù)支撐。

1　第三方治理的內(nèi)涵

環(huán)境污染第三方治理（以下簡(jiǎn)稱第三方治理）是排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式［1］。內(nèi)涵可從以下幾個(gè)方面去界定。

1.1第三方

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)“第三方”的理解存在分歧，主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是以美國(guó)公共政策學(xué)者、NGO研究專家薩拉蒙（Salamon）為代表的“第三部門”學(xué)派，即第三方是指基于志愿精神形成而獨(dú)立于政府體制之外，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織，通常所指的是一種社會(huì)力量。第二種觀點(diǎn)則是國(guó)內(nèi)多數(shù)研究者所定義的，即第三方是相對(duì)于傳統(tǒng)治理模式中的兩方——作為監(jiān)管方的政府和集排污、治污為一方的企業(yè)而言的，將治污功能分離出來，交予專門的污染治理機(jī)構(gòu)，即專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司，由此稱為“第三方”，實(shí)質(zhì)上是一種市場(chǎng)力量。

產(chǎn)生分歧的原因并非是這兩種觀點(diǎn)的對(duì)立，而是對(duì)“治理”理解的角度和范圍不同。第一種觀點(diǎn)是廣義的第三方概念，任何獨(dú)立于政府、有能力且志愿參與公共服務(wù)生產(chǎn)的組織或個(gè)人，包括公眾、私人組織和民間團(tuán)體，都可參加環(huán)境污染的治理過程，被認(rèn)為是“第三方”。國(guó)內(nèi)目前環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐中的“第三方”主要是一個(gè)狹義的概念。

1.2排污者

依據(jù)污染物的來源，可將污染物分為三類：一類是生活污染物，如餐廚固體垃圾、生活污水等，排放主體是公眾，但公眾一般不單獨(dú)作為責(zé)任主體委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染處理，而由政府將轄區(qū)內(nèi)污染集中處理，即政府是這類污染的責(zé)任主體。二是工業(yè)污染物，如工業(yè)廢水、廢氣、固體廢棄物及重金屬排放物等，責(zé)任主體是排污企業(yè)。三是城鎮(zhèn)場(chǎng)地污染和區(qū)域性環(huán)境污染物，如垃圾堆放場(chǎng)、太湖流域環(huán)境污染等，這類環(huán)境公用設(shè)施或跨行政區(qū)域的污染處理有很強(qiáng)的外溢性，因此責(zé)任主體也歸為政府。

由此可知，“排污者”實(shí)際上是環(huán)境污染治理的“責(zé)任主體”。而第三方治理中的責(zé)任主體可以分為兩類：一是政府。對(duì)于環(huán)境公用設(shè)施、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)等問題，政府雖然不是直接的排污者，但有責(zé)任去處理這類環(huán)境污染。二是企業(yè)。企業(yè)由于工業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境損害，實(shí)際上是占用了生態(tài)環(huán)境容量資源賺取了商業(yè)利潤(rùn)，因此有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的治理成本。

1.3第三方治理模式

第三方治理遵循的是“污染者付費(fèi)，專業(yè)化治理”原則，基于污染的責(zé)任主體主要是政府和排污企業(yè)，可分為“政企合作”和“企企合作”兩種形式，這兩者在具體的推行方式上有所區(qū)別。

1.3.1“政企合作”模式

以政府為責(zé)任主體提供的環(huán)境服務(wù)主要是環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域具有項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，因此，政府與第三方專業(yè)企業(yè)合作時(shí)，采取的方式主要有特許經(jīng)營(yíng)①根據(jù)2014年5月公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見稿）》中定義，特許經(jīng)營(yíng)是“各級(jí)人民政府依法選擇國(guó)內(nèi)外企業(yè)法人或其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運(yùn)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)”。、委托運(yùn)營(yíng)及環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)。其中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性好的環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，如城市污水、垃圾處理設(shè)施，可采取特許經(jīng)營(yíng)（BOT、TOT、BTO等）、委托運(yùn)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本，主要付費(fèi)方式是“使用者付費(fèi)”以及必要的“政府付費(fèi)”；對(duì)于環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，如城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等，可采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理，主要付費(fèi)方式是“政府付費(fèi)”。

此 外， 政 企 合 作 還 包 括PPP（Public-Private-Partnership）②PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。公私合作模式。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。通常國(guó)內(nèi)討論的多是狹義的PPP，可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。環(huán)境污染治理領(lǐng)域第三方治理、PPP、特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念之間的內(nèi)涵關(guān)系解析如表1所示。

表1　第三方治理、PPP、特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念解析

1.3.2“企企合作”模式

當(dāng)污染責(zé)任主體為企業(yè)時(shí)，所涉及的領(lǐng)域主要是工業(yè)污染治理領(lǐng)域，尤其是大型工業(yè)企業(yè)、工業(yè)集中園區(qū)，這些領(lǐng)域具有明顯的規(guī)模效應(yīng)和集中優(yōu)勢(shì)等特點(diǎn)。企企合作所采取的方式主要是“合同環(huán)境服務(wù)”，排污企業(yè)與專門提供環(huán)境服務(wù)的公司通過簽訂環(huán)境服務(wù)合同的方式采購(gòu)特定的環(huán)境服務(wù)，雙方共享節(jié)省下來的減排費(fèi)用。通常根據(jù)環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，“企企合作模式”可分為：“委托治理服務(wù)”模式：面向新改建項(xiàng)目的覆蓋工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、安裝、運(yùn)營(yíng)全過程，第三方全部或部分擁有治污設(shè)施產(chǎn)權(quán)；“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)”模式：針對(duì)現(xiàn)有的治污裝置、設(shè)施，第三方不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。

第三方治理模式架構(gòu)、所涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域及相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系如圖1所示。

圖1　第三方治理模式架構(gòu)、所涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域及相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系

圖2　環(huán)境污染第三方治理的理論架構(gòu)

2　第三方治理的理論架構(gòu)

多中心公共經(jīng)濟(jì)理論、利益最大化原理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論和委托-代理理論共同構(gòu)成環(huán)境污染第三方治理的理論架構(gòu)，如圖2所示。

2.1多中心公共經(jīng)濟(jì)理論

多中心公共經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，通過引入市場(chǎng)機(jī)制，并維持足夠的競(jìng)爭(zhēng)性壓力，環(huán)境公共物品不僅可以得到更有效率的供給，同時(shí)還可以避免政府機(jī)構(gòu)過度的膨脹和擴(kuò)張。在環(huán)境污染治理領(lǐng)域引入第三方治理，供給被拆解為“提供”和“生產(chǎn)”兩個(gè)環(huán)節(jié)［2］，“提供”環(huán)節(jié)仍由政府負(fù)責(zé)，即項(xiàng)目的發(fā)起、識(shí)別、模式確定、監(jiān)管等頂層設(shè)計(jì)和制度安排仍由政府負(fù)責(zé)，而具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可委托給私營(yíng)部門承擔(dān)，因?yàn)樗綘I(yíng)部門的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制決定了這個(gè)環(huán)節(jié)比政府更有效率優(yōu)勢(shì)。

2.2利益最大化原理

傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式要求企業(yè)自建治污設(shè)施處理排放的污染物，但是單個(gè)企業(yè)受制于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力與技術(shù)水平等現(xiàn)實(shí)因素，治污的邊際成本很高，中小企業(yè)根本無力承擔(dān)。此外，企業(yè)是追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的市場(chǎng)主體，治污是一種沒有產(chǎn)出的純粹投入，并非其所追求的目標(biāo)，所以企業(yè)常會(huì)漠視環(huán)保責(zé)任，縱使政府全力應(yīng)對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管，企業(yè)的偷排漏報(bào)現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。而將治污功能剝離出來，交由專業(yè)第三方，排污企業(yè)將可從污染治理活動(dòng)中抽身，專注于生產(chǎn)活動(dòng)，從而提高經(jīng)濟(jì)效率。只要第三方的治污費(fèi)用低于自建設(shè)施處理費(fèi)用或者違法排污費(fèi)用，企業(yè)就會(huì)選擇第三方治理。

2.3規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論

在環(huán)境污染治理領(lǐng)域引入第三方專業(yè)治污主體，可達(dá)到非常顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。在生產(chǎn)技術(shù)方面，第三方經(jīng)營(yíng)實(shí)體專門從事一定區(qū)域的污染治理活動(dòng)，取代單個(gè)企業(yè)各自治污，更便于采用大型的高效設(shè)備和先進(jìn)的治理技術(shù)，使單位污染治理的邊際成本遞減。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面，第三方主體專業(yè)從事治理新技術(shù)的研究開發(fā)，可以降低單位產(chǎn)品分?jǐn)偟难邪l(fā)費(fèi)用；管理人員工作也更加專業(yè)化，降低了單位污染治理的固定成本費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)資源的整合利用。當(dāng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)可以形成聚集經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生企業(yè)聚集而成的整體系統(tǒng)功能大于在分散狀態(tài)下各企業(yè)所能實(shí)現(xiàn)的功能之和，環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)便由此形成。

2.4委托-代理理論

環(huán)境污染第三方治理實(shí)際上是責(zé)任主體——政府或者排污企業(yè)通過與第三方簽訂合同或者協(xié)議，將污染治理任務(wù)委托給第三方企業(yè)，雙方形成委托-代理關(guān)系，前者向后者支付治污費(fèi)用，后者向前者提供污染治理服務(wù)，形成雙向監(jiān)督、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系。基于委托方和代理方信息非對(duì)稱、有限理性、利益沖突等因素，雙方可能面臨逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題。如在第三方治污企業(yè)的選擇上，由于信息的不完全、價(jià)格體系不完善可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，而將一些優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務(wù)公司驅(qū)逐出市場(chǎng)。在合同的履行過程中，也可能出現(xiàn)第三方治污企業(yè)出于自身利益考慮而縮減治污投入或者虛報(bào)、假報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

表2　國(guó)家層面環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐進(jìn)展與階段劃分

3　我國(guó)環(huán)境污染第三方治理政策與實(shí)踐最新進(jìn)展

我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，一些深層次的問題尚待解決，目前主要通過政策和試點(diǎn)推進(jìn)。國(guó)家和各地區(qū)均相繼出臺(tái)了相關(guān)的政策，并積極鼓勵(lì)采取金融、信貸等引導(dǎo)和支持實(shí)施環(huán)境污染第三方治理，主要集中在環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和工業(yè)企業(yè)污染治理兩大重點(diǎn)領(lǐng)域。

3.1政策制定與出臺(tái)情況

3.1.1國(guó)家層面

目前我國(guó)環(huán)境污染第三方治理政策發(fā)展總體上可以分為探索形成和逐步深化兩個(gè)階段（表2）。

第一階段即探索形成階段，尚未專門出臺(tái)環(huán)境污染第三方治理方面的政策文件。以2002年住建部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號(hào)）為起點(diǎn)，提出建立政府特許經(jīng)營(yíng)制度，推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程；2004年，環(huán)?？偩职l(fā)布了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第23號(hào)），對(duì)環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可制度，開啟了我國(guó)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。此后，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部（或環(huán)保總局）等部門陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等多項(xiàng)文件，推行環(huán)境污染治理社會(huì)化、市場(chǎng)化和專業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

第二階段即逐步深化階段，以十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺(tái)為標(biāo)志，正式提出“環(huán)境污染第三方治理”。2015年1月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確提出“以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全第三方治理市場(chǎng)”。此后，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，也明確提出推行市場(chǎng)化機(jī)制，積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，引入社會(huì)力量投入環(huán)境污染治理。2015年12月，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見》，以污染治理“市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化”為導(dǎo)向，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入環(huán)境污染治理，創(chuàng)新燃煤電廠第三方治理體制機(jī)制。至此，環(huán)境污染第三方治理的政策體系持續(xù)完善，第三方治理理念貫穿整個(gè)環(huán)境治理領(lǐng)域。

3.1.2地方層面

地方層面環(huán)境污染第三方治理的政策制定及推進(jìn)力度較大，具體做法豐富多樣。2014年10月，上海市率先于國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》，提出推進(jìn)完善排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督，排污者和第三方治理企業(yè)通過經(jīng)濟(jì)合同相互制約的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，并以脫硫脫硝除塵、重金屬污染治理、揮發(fā)性有機(jī)物治理、餐飲油煙氣治理等為重點(diǎn)推行領(lǐng)域。繼2015年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見》之后，各地相繼發(fā)布地方的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨福鞔_了環(huán)境污染治理的重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域（表3）。

截至2016年2月，上海市等15個(gè)省（市）出臺(tái)了地方的環(huán)境污染第三方治理政策。從空間分布上看，地方進(jìn)展較大的地區(qū)主要集中在我國(guó)中西部以及污染形勢(shì)較嚴(yán)峻或環(huán)保產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些地區(qū)均有著污染治理的迫切需求或良好的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，有利于環(huán)境污染第三方治理的試點(diǎn)或推行。從重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域上看，雖然各地提出的實(shí)施領(lǐng)域的側(cè)重有所不同，但仍然主要集中在城市污水、垃圾處理、區(qū)域性環(huán)境整治、環(huán)境監(jiān)測(cè)等環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)或環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，工業(yè)集聚區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理領(lǐng)域，以及火電、鋼鐵、水泥、有色、化工等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)污染治理領(lǐng)域。

3.2典型實(shí)踐進(jìn)展及問題

3.2.1環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域

我國(guó)環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)作為第三方治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，運(yùn)行體系較為完善，發(fā)展較為成熟。市政污水處理領(lǐng)域，2003年城鎮(zhèn)水業(yè)市場(chǎng)化改革以來，市政污水第三方治理取得了較快發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城市污水處理率由2003年的42.1%提高到2012年的87.3%。該領(lǐng)域主要以特許經(jīng)營(yíng)方式引入社會(huì)資本，如合肥王小郢污水處置TOT項(xiàng)目和楊家界楊家溪污水處理BOT項(xiàng)目。城市垃圾處理領(lǐng)域，2007年后進(jìn)入快速發(fā)展期，垃圾處理設(shè)施增加明顯。2012年城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到17 081萬噸，無害化處理率高達(dá)84.8%。

環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域目前還存在以下問題：①治污企業(yè)的投資、運(yùn)營(yíng)對(duì)政府的依賴程度過高，部分項(xiàng)目面臨政府信用缺失風(fēng)險(xiǎn)；②尋租行為和評(píng)標(biāo)制度不健全等原因?qū)е马?xiàng)目的招投標(biāo)流于形式，出現(xiàn)低價(jià)低質(zhì)中標(biāo)現(xiàn)象；③服務(wù)費(fèi)收費(fèi)政策不完善及相關(guān)政策滯后導(dǎo)致污水治理價(jià)格服務(wù)費(fèi)不能得到即時(shí)調(diào)整，企業(yè)面臨收益風(fēng)險(xiǎn)；④城市生活垃圾處理缺乏合適的收費(fèi)載體，企業(yè)的利潤(rùn)收益無法得到有效保障；⑤政府實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)和優(yōu)惠措施不足，無法形成合理的投資回報(bào)，企業(yè)收益難以覆蓋成本。

3.2.2工業(yè)企業(yè)污染治理

現(xiàn)階段我國(guó)企業(yè)污染治理社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的比例總體偏低，目前還不足5%。工業(yè)污染治理以工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)、重點(diǎn)污染企業(yè)行業(yè)為重點(diǎn)治理領(lǐng)域。其中，大氣污染防控領(lǐng)域的脫硫脫硝第三方治理、水污染第三方治理發(fā)展快速，而工業(yè)固廢第三方治理進(jìn)展緩慢。截至2013年年底，已簽訂火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)合同的機(jī)組容量9420.5萬千瓦，其中，8691.5萬千瓦機(jī)組已按照特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)營(yíng)。

該領(lǐng)域第三方治理仍存在以下問題：①排污者與治污者的環(huán)保責(zé)任界定不清，相關(guān)法律并沒有明確界定合同環(huán)境服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移；②在實(shí)施托管運(yùn)營(yíng)方式時(shí)，當(dāng)污染治理合同結(jié)束后，難以解決污染治理的后續(xù)服務(wù)問題；③地方環(huán)保監(jiān)管不到位或環(huán)保責(zé)任處罰輕，造成企業(yè)“違法成本低，守法成本高”的局面，排污者委托第三方治理動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，治污市場(chǎng)需求不足；④排污企業(yè)在選擇環(huán)境服務(wù)公司時(shí)可能由于信息不對(duì)稱而存在盲目性，排污企業(yè)不了解治污公司的服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)，從而增加了選擇時(shí)的博弈成本。

典型地區(qū)重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域環(huán)境污染第三方治理情況如表4所示。

表3　地方層面環(huán)境污染第三方治理政策實(shí)踐進(jìn)展情況

表4　典型地區(qū)重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域環(huán)境污染第三方治理情況

4　我國(guó)第三方治理機(jī)制建設(shè)框架及實(shí)施路徑

本文提出構(gòu)建我國(guó)環(huán)境污染第三方治理體系設(shè)計(jì)及實(shí)施路徑如圖3所示。健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，以明確各方主體的權(quán)責(zé)；完善環(huán)境監(jiān)管服務(wù)，加強(qiáng)執(zhí)法，創(chuàng)造第三方治理市場(chǎng)需求；強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)政策支持，以扶持第三方治理企業(yè)，培育第三方治理市場(chǎng)；規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)秩序，完善市場(chǎng)交易環(huán)境；開展企業(yè)環(huán)境誠(chéng)信評(píng)價(jià)，提高信息透明度，防范逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)失靈情況。

4.1健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

完善現(xiàn)行法律法規(guī)，明晰責(zé)任邊界。對(duì)于環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，明確污染治理責(zé)任歸于第三方治理企業(yè)；對(duì)于工業(yè)企業(yè)污染領(lǐng)域，明確排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方承擔(dān)法律規(guī)定以及合同約定的污染治理責(zé)任，排污企業(yè)在遵守合同規(guī)定的各項(xiàng)條款時(shí)污染治理責(zé)任可通過付費(fèi)合同轉(zhuǎn)移至第三方。制定第三方治理管理辦法，出臺(tái)有關(guān)環(huán)境服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一、規(guī)范的環(huán)境服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境服務(wù)“按績(jī)效付費(fèi)”有可度量的法律依據(jù)；針對(duì)不同領(lǐng)域，制定與第三方治理公司簽訂環(huán)境服務(wù)合同的標(biāo)準(zhǔn)范本，明確委托事項(xiàng)、治理邊界、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督制約等事宜。

圖3　我國(guó)環(huán)境污染第三方治理體系設(shè)計(jì)及實(shí)施路徑

4.2完善環(huán)境監(jiān)管服務(wù)

嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，創(chuàng)造治污市場(chǎng)需求。適時(shí)適度提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行排污濃度和總量雙重控制，建立污染排放在線實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)全覆蓋。建立行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違法排污行為。構(gòu)建政府、公眾、NGO、項(xiàng)目投資者等各利益相關(guān)方共同參與、全方位監(jiān)督機(jī)制。環(huán)保部門定期公布第三方治理企業(yè)業(yè)績(jī)、治理效果、履約情況等，新聞媒體加強(qiáng)對(duì)排污單位及第三方治理企業(yè)污染治理和污染排放信息的披露力度，鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟，完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度和投訴受理機(jī)制。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，開展能力評(píng)估、等級(jí)評(píng)定等工作，建立行規(guī)行約和自我約束機(jī)制。

4.3強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)政策支持

加大資金支持力度，提高資金使用效率。充分結(jié)合現(xiàn)有專項(xiàng)資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，對(duì)采用第三方治理的項(xiàng)目予以適度政策傾斜。在資金使用方式上，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變。建立基于績(jī)效的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，設(shè)置績(jī)效目標(biāo)并加強(qiáng)后續(xù)績(jī)效目標(biāo)考核，以績(jī)效考核帶動(dòng)資金監(jiān)管。創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用污水、垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。創(chuàng)新環(huán)境金融產(chǎn)品，為重大環(huán)保工程提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本資金支持。積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)基金、融資擔(dān)?；?、融資租賃等環(huán)境金融服務(wù)試點(diǎn)。

4.4規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制

確定合理投資收益，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。對(duì)政府和社會(huì)資本合作的環(huán)境公共服務(wù)第三方治理項(xiàng)目，參照同行業(yè)平均利潤(rùn)、銀行存貸款利率等因素，合理確定產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格。提高二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮和主要重金屬污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全面落實(shí)垃圾發(fā)電和燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)政策，建立健全鼓勵(lì)使用再生水、促進(jìn)垃圾資源化的價(jià)格政策。規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，避免市場(chǎng)逆向選擇。實(shí)施綜合評(píng)標(biāo)制度，將服務(wù)能力與質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)方案、業(yè)績(jī)信用等列為招投標(biāo)條件，避免低價(jià)低質(zhì)中標(biāo)。引入社會(huì)投資者和轉(zhuǎn)讓、出售資產(chǎn)或股權(quán)等要按項(xiàng)目屬性進(jìn)入相應(yīng)交易場(chǎng)所，按照統(tǒng)一交易流程和交易規(guī)則進(jìn)行競(jìng)價(jià)交易。

4.5開展企業(yè)環(huán)境誠(chéng)信評(píng)價(jià)

建立企業(yè)環(huán)保誠(chéng)信檔案，信用記錄納入公共信用信息共享服務(wù)平臺(tái)，通過政府網(wǎng)站或報(bào)刊、廣播、電視等形式定期向社會(huì)公開第三方治理項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管信息，并實(shí)行誠(chéng)信記錄與融資、擔(dān)保等相關(guān)政策掛鉤。實(shí)行企業(yè)環(huán)保信用評(píng)級(jí)制度，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)保信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)企業(yè)實(shí)行環(huán)保信用等級(jí)評(píng)價(jià)，同時(shí)建立企業(yè)環(huán)保信用等級(jí)的“修復(fù)”與“降級(jí)”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，并以此為依據(jù)，實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

4.6實(shí)施路線圖

“十三五”（2016—2020年）時(shí)期，以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)集聚區(qū)、重污染行業(yè)企業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橹饕黄瓶?，加?qiáng)試點(diǎn)示范，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)引領(lǐng)帶頭作用，增加以點(diǎn)帶面推廣力度；環(huán)境污染第三方治理服務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由現(xiàn)有的脫硫脫硝、市政建設(shè)治理領(lǐng)域逐步擴(kuò)大至廢氣、廢水、固廢等環(huán)境污染治理領(lǐng)域；社會(huì)資本更加活躍，資本規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大；形成一批污染有效治理、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，第三方治理相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)一步完善；高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化供給體系基本形成，涌現(xiàn)出一批技術(shù)水平高、經(jīng)營(yíng)效益好、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的環(huán)境服務(wù)和污染治理企業(yè)。

“十四五”（2021—2025年）時(shí)期，第三方治理在全國(guó)治污領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、中小企業(yè)中全面推開，第三方治理服務(wù)體系全面形成，第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于完善。公眾參與機(jī)制和社會(huì)共治體系逐步健全，完善的環(huán)境公益訴訟機(jī)制和社會(huì)化的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制基本形成，一批社會(huì)威望高、技術(shù)水平好的第三方治理機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行，建立行規(guī)行約和自我約束機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、能力評(píng)估和等級(jí)評(píng)定等工作，提高行業(yè)整體素質(zhì)。排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督，排污者和第三方治理企業(yè)通過經(jīng)濟(jì)合同相互制約的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制運(yùn)行有效，環(huán)境污染治理水平大幅提升，環(huán)保服務(wù)業(yè)強(qiáng)健發(fā)展，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠形成良性互動(dòng)。

［1］ 國(guó)務(wù)院辦公廳. 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見（國(guó)辦發(fā)〔2014〕69號(hào)）［EB/OL］. （2014-12-27） ［2016-03-04］. http://www.zhb.gov.cn/ztbd/rdzl/gwy/wj/ 201501/t20150114_294156.htm.

［2］ 蘇明， 賈西津， 孫潔， 等. 中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究［J］.財(cái)政研究， 2010（1）: 9-17.

［3］ 葛察忠， 程翠云， 董戰(zhàn)峰. 環(huán)境污染第三方治理問題及發(fā)展思路探析［J］. 環(huán)境保護(hù)， 2014， 42（20）: 28-30.

［4］ 常杪， 楊亮， 王世汶. 環(huán)境污染第三方治理的應(yīng)用與面臨的挑戰(zhàn)［J］. 環(huán)境保護(hù)， 2014， 42（20）: 20-22.

［5］ 謝海燕. 環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐及建議［J］. 宏觀經(jīng)濟(jì)管理， 2014（12）: 61-62， 68-68.

［6］ 駱建華. 環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議［J］. 環(huán)境保護(hù)， 2014， 42（20）: 16-19.

［7］ 劉超. 管制、互動(dòng)與環(huán)境污染第三方治理［J］. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境， 2015， 25（2）: 96-104.

［8］ 董戰(zhàn)峰. 如何深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理制度［N］. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道， 2015-01-19（018）.

［9］ 王金南， 蔣洪強(qiáng)， 劉年磊. 關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略思考［J］. 中國(guó)環(huán)境管理， 2015， 7（2）: 1-7.

［10］ 國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)組. 國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估: 2014［J］. 中國(guó)環(huán)境管理， 2015， 7（3）: 5-11.

Reform Roadmap of the Third-party Environmental Pollution Control in China

DONG Zhanfeng1， DONG Wei2*， TIAN Shuying2， CHENG Cuiyun1， ZHANG Xin3
（1. Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012； 2. School of economics， Anhui University， Hefei 230601；3. School of the environment， Nanjing University， Nanjing 210023）

The third-party control is an effective model to promote the marketing， specialization and industrialization of environmental pollution control， and it's also a great innovation in the field of China's ecological civilization. China's environmental pollution control by a third party is still in the exploratory stage， there are some problems existing to be solved，such as the connotation is not clear， the theoretical framework has not been established， key issues need to be broken， policies and pathes are not clear and so on， to design the roadmap systematically of implementing this pattern is an urgent need of current reality. Based on the analysis and definition of the connotation of environmental pollution control by a third-party， this paper proposed a theoretical framework that constituted by four theories， which are polycentric theory， interest maximization principle， the scale economy and the principal-agent theory， to analyze the theoretical foundation and functional mechanism of the pattern. And then， reviewed the policy evolution and deployment of the third party control of environmental pollution in China from two aspects of national and local levels， raised the effectiveness and problems by standing on the status of the pattern implemented in two major fields of environmental public facilities construction and industrial pollution in China， and puts forward building a system framework that comprised by laws and standards， environmental regulation， economic policies，pricing mechanism and credit evaluation.

third-party control； environmental pollution； pattern of control； policy system； roadmap

X321；TU982.2

1674-6252（2016）04-0052-09

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.052

環(huán)境保護(hù)部中央財(cái)政資金項(xiàng)目：環(huán)境市場(chǎng)制度建設(shè)。

董戰(zhàn)峰（1979—），男，博士，副研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境戰(zhàn)略與政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境績(jī)效、環(huán)境規(guī)劃等。

*責(zé)任作者： 董瑋（1990—），女，博士研究生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策等，E-mail: ahnudongwei@163.com。