劉　同， 呂　彬

(中國國防科技信息中心， 北京 100142)

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美軍武器裝備采辦績效評估研究及啟示

劉同， 呂彬

(中國國防科技信息中心， 北京 100142)

在武器裝備采辦中引入績效評估，有助于發(fā)現(xiàn)采辦過程中存在的不足，提出針對性的整改措施和方案，有效提升武器裝備采辦的效益。從評估對象、評估數(shù)據(jù)、評估指標、評估方法以及評估結(jié)果運用5個方面，對美軍國會、國防部和智庫3個層次開展的武器裝備采辦績效評估研究進行了分析，結(jié)合美軍武器裝備采辦績效評估的特點和不足，從政策制度、組織機構(gòu)、數(shù)據(jù)管理和方法流程4個方面對我軍武器裝備采辦績效評估提出了啟示。

美軍； 武器裝備采辦； 績效評估； 啟示

武器裝備采辦績效評估是指從事武器裝備采辦工作的專門機構(gòu)和人員在掌握武器裝備采辦相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，通過一定的方法、標準和程序，對武器裝備采辦的成績和效果進行衡量和評價，得出可用結(jié)論的過程。

美軍武器裝備采辦工作中很早就運行了績效評估機制，其評估實施架構(gòu)包括決策層和執(zhí)行層2個層次。決策層機構(gòu)主要包括國會，負責采辦、技術(shù)與后勤的副國防部長辦公室(Under Secretary of Defense for Acquisition， Technology and Logistics，USD(AT&L))以及軍兵種采辦部門。該級機構(gòu)主要為評估領(lǐng)導、主導或委托單位，主要通過相關(guān)的政策、法規(guī)或約定來規(guī)劃、指導和監(jiān)督評估工作，且有關(guān)評估結(jié)果反饋該級。執(zhí)行層主要為政府問責辦公室(Government Accountability Office，GAO)、采辦績效與原因分析辦公室(Office of Performance Assessment and Root Cause Analyses，PARCA)以及蘭德公司(Rand)和國際戰(zhàn)略研究中心(Center for Strategic and International Studies，CSIS)等智庫[1-3]，這些機構(gòu)負責數(shù)據(jù)搜集、開展評估、得出評估結(jié)論、撰寫評估報告及評估知識積累等具體工作。

1　美軍開展績效評估工作的背景

由于定位不同，執(zhí)行層機構(gòu)開展績效評估工作的背景和立場也不相同。

1.1督促國防部武器裝備采辦的GAO評估

1990年，GAO向國會提交了一份高風險領(lǐng)域名單，將名單中的領(lǐng)域作為GAO重點關(guān)注和開展工作的對象，希望借此改善以往對高風險領(lǐng)域關(guān)注不足的狀況，其中包含國防部重大武器裝備采辦項目(Major Defense Acquisition Programs，MDAP)[4]。此后，GAO開展了多項工作對MDAP進行監(jiān)督，包括對單一MDAP績效進行評估和最佳實踐的探討；同時，國防部也采取了多項措施，致力于改善MDAP“拖、降、漲”的問題。但是，從此后的高風險領(lǐng)域名單的更新情況來看，效果并不明顯[5]。

2003年，美國國防部投入武器裝備研制、開發(fā)和采購的費用達到了1 270億美元，據(jù)當時的經(jīng)費估算，到2009年，將達到1 820億美元，增幅高達43%[6]。為了改善這種情況，GAO依據(jù)費用、進度和最佳實踐標準，對國防部武器裝備采辦項目進行了績效評估，并于每年3月份向國會提交績效評估報告，截至2015年3月，已發(fā)布了13份年度評估報告。

1.2為響應(yīng)美軍采辦改革而開展PARCA評估

由于國防部武器裝備采辦項目費用嚴重超支，加上2009年前后全球金融危機和美國國防預(yù)算的削減，2009年5月，奧巴馬簽署了新的改革法案——《2009年武器裝備采辦改革法》，要求國防采辦部門加強對其采辦績效的內(nèi)部評估[7]；成立負責武器裝備采辦績效評估和原因分析的辦公室，并指定國防部內(nèi)部的高級官員負責該辦公室的工作，辦公室的職責主要包括定期發(fā)布采辦績效評估報告、完成重大國防采辦項目分析、發(fā)布武器裝備采辦績效評估指南、評估績效評估指標的效用，并就績效問題向采辦官員提出建議。

為落實《2009年武器裝備采辦改革法》，2009年12月成立了PARCA，該辦公室設(shè)立在負責采辦、技術(shù)與后勤的副國防部長辦公室下，是美國國防部內(nèi)部實施武器裝備采辦績效評估的專職機構(gòu)。PARCA從2013年開始每年向國會遞交績效評估報告，截至目前，共發(fā)布了3份績效評估報告。

1.3接受委托被動式開展的智庫評估

智庫與PARCA、GAO最大的不同之處，是被動式地開展武器裝備采辦績效評估，評估的出發(fā)點是用戶的需求，不同歷史時期和不同用戶的差異決定了每次評估都具有不同的背景和定位，智庫可根據(jù)實際需求，設(shè)立角度多樣、獨立性強的績效評估課題。因此，智庫開展的武器裝備采辦績效評估具有機動靈活的特點，有利于評估方法和結(jié)論的創(chuàng)新，但同時也導致智庫武器裝備采辦績效評估的延續(xù)性不強，需要解決知識積累和避免重復(fù)工作的問題。

智庫評估通常由相關(guān)的業(yè)務(wù)部門或項目團隊來完成，如蘭德公司的國防研究所和空軍項目團隊[8]，以及國際戰(zhàn)略研究中心的國防工業(yè)舉措組[9]等。

2　美軍績效評估的主要做法

美軍武器裝備采辦績效評估以項目和合同為評估基礎(chǔ)，依據(jù)單一項目/合同的成本、進度和性能數(shù)據(jù)以及項目/合同總體的成本增長和進度拖延數(shù)據(jù)的統(tǒng)計特性開展評估。

由于美軍武器裝備采辦中技術(shù)開發(fā)、工程與制造開發(fā)、生產(chǎn)與部署3個階段是降低武器裝備采辦技術(shù)風險、實現(xiàn)系統(tǒng)集成和初始作戰(zhàn)能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，占用了采辦經(jīng)費的很大部分，也是最容易發(fā)生經(jīng)費上漲和進度拖延的階段[10]，因此，美軍進行武器裝備采辦績效評估只涉及這3個階段的項目和合同，但在具體的采辦績效評估中僅分為開發(fā)階段和生產(chǎn)階段。

2.1評估對象

美軍開展武器裝備采辦績效評估并未對采辦過程中涉及的所有要素進行評估，而是根據(jù)獲取評估數(shù)據(jù)的充分程度和評估方法的成熟程度，對采辦過程中涉及的要素進行選擇性的評估。美軍將武器裝備采辦績效評估對象分為政策體制、采辦機構(gòu)和采辦人員3類，其中：政策體制主要涉及激勵機制、采辦改革和國家財政情況等；采辦機構(gòu)包含國防部、軍兵種和承包商；采辦人員涵蓋國防部采辦執(zhí)行官、軍兵種采辦執(zhí)行官和采辦人才隊伍。

2.2評估數(shù)據(jù)

美軍武器裝備采辦績效評估雖然涉及3種不同的評估機構(gòu)，但是其評估采用的數(shù)據(jù)具有很大的相似性。3種機構(gòu)開展評估都是以項目和合同為基礎(chǔ)，評估數(shù)據(jù)主要為MDAP的開發(fā)階段和生產(chǎn)階段及這2個階段涉及的合同成本、進度和性能數(shù)據(jù)，評估數(shù)據(jù)本身具有較大的相似性。同時，3種機構(gòu)的評估數(shù)據(jù)來源也具有一致性，主要為公開發(fā)布的權(quán)威數(shù)據(jù)，如選定采辦項目報告、掙值中央資料庫和聯(lián)邦采購系統(tǒng)數(shù)據(jù)等。

2.3評估指標

美軍武器裝備采辦績效評估指標可分為單一項目/合同數(shù)據(jù)支撐的評估指標和項目/合同總體數(shù)據(jù)支撐的評估指標2大類，如表1所示。

表1　美軍武器裝備采辦績效評估指標

2.4評估方法

美軍武器裝備采辦績效評估主要采用比較分析法、統(tǒng)計分析法和根本原因分析法3種方法。其中：比較分析法用于單一項目/合同的評估，將項目/合同當前成本、進度和技術(shù)性能與項目開始或歷史其他時期的相應(yīng)數(shù)據(jù)進行比較，根據(jù)比較結(jié)果判斷績效；統(tǒng)計分析法用于項目/合同總體評估，主要涉及描述性統(tǒng)計分析法，包括單變量分析法和因子分析法等，通過對不同年份大量項目/合同的成本增長和進度拖延數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，判斷不同時期的采辦績效及其發(fā)展趨勢；根本原因分析法用于得出績效評估結(jié)論或改進措施建議，通過績效評估尋找績效不佳的方面，結(jié)合根本原因分析導致績效不佳的真正原因。

2.5評估結(jié)果

對項目/合同的特征表現(xiàn)(如成本增長、進度拖延和性能指標完善程度)進行評估，得到描述性評估結(jié)果，通過根本原因分析可得到結(jié)論性評估結(jié)果，這2種績效評估結(jié)果又可根據(jù)評估對象的差異分為總體和個體績效評估結(jié)果。因此，評估結(jié)果共有4類：1)總體描述型結(jié)果，可用于描述采辦過程中某方面特征的績效，從而了解采辦中宏觀方面存在的問題及未來趨勢，有利于明確和規(guī)避總體績效問題；2)總體結(jié)論型結(jié)果，通過原因分析了解產(chǎn)生宏觀績效不佳的根源，促使在政策或宏觀做法上進行調(diào)整；3)個體描述型結(jié)果，可用于了解采辦微觀方面存在問題及未來趨勢，有利于明確和規(guī)避個體績效問題；4)個體結(jié)論型結(jié)果，可用于發(fā)掘采辦微觀過程中績效不佳的根源，促使在微觀做法上進行改進。

3　美軍績效評估的特點和不足

3.1美軍績效評估的特點

美軍通過多年的評估實踐形成了特點鮮明、獨特的武器裝備采辦績效評估制度，為武器裝備采辦過程中發(fā)現(xiàn)和解決問題提供了思路和途徑。

1)在評估思路上注重評估工作的分工性。分工性主要體現(xiàn)在3個方面：(1)國防部內(nèi)部評估(PARCA)與外部評估(GAO和智庫)相結(jié)合，突出評估目的的分工；(2)宏觀評估(項目/合同總體)和微觀評估(單一項目/合同)相結(jié)合，突出評估過程的分工；(3)歷史評估和未來趨勢評估相結(jié)合，突出評估結(jié)果運用的分工。

2)在評估數(shù)據(jù)的搜集上體現(xiàn)各機構(gòu)在評估工作中的協(xié)作性。國防部提供的數(shù)據(jù)是整個績效評估數(shù)據(jù)來源的基礎(chǔ)，其發(fā)布的報告和數(shù)據(jù)庫為PARCA、GAO和智庫開展成本和進度方面的評估提供了直接的數(shù)據(jù)支撐，同時，GAO的評估結(jié)果又可作為PARCA和智庫績效評估的數(shù)據(jù)來源，體現(xiàn)了評估機構(gòu)之間的相互協(xié)作。

3)在評估指標建立上注重原因和結(jié)果因素對績效的影響。從因果鏈的角度來看，一定的原因?qū)е绿囟ǖ奈淦餮b備采辦績效，其中涉及的結(jié)果為成本增長、進度拖延和性能指標降低，美軍開展武器裝備采辦績效評估時不僅對這些結(jié)果因素進行評估，還對導致這些結(jié)果的因素進行評估，如采辦政策、采辦體制、采辦執(zhí)行官、軍兵種和承包商等。

4)在評估方法上淡化績效本身，更加關(guān)注績效分析。通過績效評估工作得出評估對象績效好壞的結(jié)論并不是開展績效評估工作的唯一目的，這一點在武器裝備采辦績效評估中體現(xiàn)得尤為明顯。美軍績效評估的目的是發(fā)現(xiàn)績效不佳的方面，進而對其進行改進才是評估的最終目的，實現(xiàn)這一目的與其所用方法直接相關(guān)：評估中利用定量方法得到統(tǒng)計分析結(jié)果，再結(jié)合根本原因分析，得出最終的績效評估結(jié)果。

5)在評估結(jié)果運用上直接運用和間接運用并重。在評估結(jié)果直接運用過程中，其扮演輔助決策的角色，如評估結(jié)果在“更優(yōu)購買力3.0”中的運用；其間接應(yīng)用是通過知識積累來實現(xiàn)，是指評估結(jié)果的積累、形成平臺、創(chuàng)造、應(yīng)用、再積累的循環(huán)過程，注重知識的共享和交流，如GAO單一項目武器裝備采辦績效評估結(jié)果轉(zhuǎn)化為PARCA的評估數(shù)據(jù)就是評估結(jié)果積累、應(yīng)用的過程。

3.2美軍績效評估的不足

美軍武器裝備采辦績效評估的不足體現(xiàn)在評估的完善性和評估管理2個方面。

1)績效評估的不完善包含政策制度的不完善、評估對象的不完善和評估數(shù)據(jù)的不完善。其中：政策制度的不完善是指美軍評估涉及不同的組織機構(gòu)，這些組織機構(gòu)開展評估工作所依據(jù)的政策制度并不完善，且智庫等機構(gòu)在武器裝備采辦績效評估結(jié)果運用環(huán)節(jié)缺乏有效的政策制度保障。武器裝備采辦是涉及多領(lǐng)域、多要素的復(fù)雜過程，由于缺乏統(tǒng)一的平臺和渠道，使支撐某些方面的評估數(shù)據(jù)難以獲取(如使用保障方面的評估等)，這也是導致評估對象不完善的原因之一。

2)績效評估管理上缺乏集中統(tǒng)管機制和內(nèi)部控制機制。GAO、PARCA和智庫獨立開展績效評估工作，雖然存在一定程度的相互配合，但是缺乏統(tǒng)管機制來規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督不同機構(gòu)的評估工作。GAO和PARCA的評估工作作為國會和國防部工作中的一部分，并不缺乏外部控制機制，但是缺乏內(nèi)部控制機制，且只有GAO和智庫的評估存在反饋機制，但也僅限于用戶反饋。

4　對我軍武器裝備采辦績效評估的啟示

美軍績效評估的特點和經(jīng)驗在一定程度上反映了裝備建設(shè)的客觀規(guī)律，對我軍開展武器裝備采辦績效評估具有重要借鑒意義。雖然目前我軍還未開展武器裝備采辦績效評估相關(guān)工作，但該項工作的開展對裝備建設(shè)發(fā)展具有重要意義。為此，筆者從政策制度、組織機構(gòu)、數(shù)據(jù)管理和方法流程4個方面，為我軍未來開展此方面的工作提出啟示與建議。

4.1出臺保障績效評估全壽命周期的政策制度

武器裝備采辦績效評估的開展、實施以及結(jié)果運用均離不開政策的保障和制度的規(guī)范。為保證績效評估可覆蓋采辦體系自上而下的方方面面，且促進評估結(jié)果的運用，相關(guān)政策需具備較高的層次和效力，應(yīng)當從高于采辦管理部門的層次制定相關(guān)政策。同時，績效評估具體管理和實施部門需要制定相應(yīng)的制度對績效評估實施進行規(guī)范與控制，保證績效評估工作前后的統(tǒng)一性和高標準。

4.2設(shè)立集中統(tǒng)管和分散實施結(jié)合的評估組織機構(gòu)

針對我軍武器裝備采辦多頭管理、分階段執(zhí)行的現(xiàn)狀[11]，應(yīng)當建立綜合管理和分散實施相結(jié)合的武器裝備采辦績效評估機構(gòu)，并形成定期開展績效評估的長效機制。因此，應(yīng)成立中央軍委下屬的武器裝備采辦績效評估綜合管理辦公室，負責績效評估工作的總體規(guī)劃、監(jiān)督把關(guān)及成果推廣等工作；綜合管理辦公室下設(shè)若干績效評估執(zhí)行辦公室，行使具體的武器裝備采辦績效評估職能，不同的執(zhí)行辦公室分別負責不同階段武器裝備采辦的績效評估工作。

4.3建立搜集、積累和共享三位一體的信息化數(shù)據(jù)管理模式

武器裝備采辦績效評估是評估數(shù)據(jù)向評估結(jié)果數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化及運用的過程，因此做好數(shù)據(jù)管理工作等于抓住了績效評估的生命線，是績效評估工作正常開展和價值實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。應(yīng)建立集評估數(shù)據(jù)搜集和評估數(shù)據(jù)與結(jié)果數(shù)據(jù)積累、共享于一體的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)評估過程中數(shù)據(jù)的信息化管理，一方面可提升評估數(shù)據(jù)搜集和評估結(jié)果推廣應(yīng)用的效率；另一方面可以此數(shù)據(jù)庫為依托，實現(xiàn)武器裝備采辦過程中的數(shù)據(jù)共建、共享，使績效評估價值最大化。

4.4采用科學評估方法和規(guī)范化評估流程

科學的績效評估方法和規(guī)范化的評估流程是得出可靠績效評估結(jié)果的保障，我軍在開展武器裝備采辦績效評估過程中，應(yīng)制定規(guī)范化的評估流程，以便各評估機構(gòu)在此規(guī)范化流程框架下，結(jié)合自身評估特點和要求，選用科學、合理的績效評估方法。

5　結(jié)論

美軍武器裝備采辦績效評估完善了美軍武器裝備采辦管理制度，提高了美軍國防經(jīng)費使用效率和裝備建設(shè)質(zhì)量水平，雖然在完善性和管理上存在不足，但是相關(guān)經(jīng)驗方法值得我軍研究借鑒。筆者結(jié)合GAO、PARCA和智庫開展的相關(guān)績效評估工作，對美軍武器裝備績效評估工作進行了研究，但尚未結(jié)合我軍實際提出適用于我軍武器裝備采辦績效評估的思路和方案。下一步，將采用國內(nèi)外相結(jié)合的方法研究武器裝備采辦績效評估，提出切合我軍實際的武器裝備采辦績效評估方案。

[1]Davis D, Ohlandt C, Shontz D A, et al. Performance of Defense Acquisition System, 2013 Annual Report[R]. Washington DC:Office of the under Secretary of Defense, 2013.

[2]GAO. Defense Acquisitions: Assessments of Major Weapon Programs[R]. Washington DC:United States Government Accounta-bility Office, 2003.

[3]Joachim H. Cost and Time Overruns for Major Defense Acquisition Programs[R]. Washington DC:Defense Industrial Initiatives Group, 2011.

[4]Charles A B. High Risk： Letter to Congressional Committees Identifying GAO’s Original High Risk Areas[R]. Washington DC:United States General Accounting Office, 1990.

[5]Gene L D. High Risk Series an Update[R]. Washington DC:United States General Accounting Office, 2015.

[6]GAO. Defense Acquisitions： Assessments of Major Weapon Programs[R]. Washington DC:United States Government Accountability Office, 2003.

[7]張代平, 謝冰峰, 王磊，等. 美國防部深入開展裝備采辦績效評估[C]∥中國國防科技信息中心.世界武器裝備與軍事技術(shù)發(fā)展報告.北京:國防工業(yè)出版社，2015：109-113.

[8]Joachim H. Cost and Time Overruns for Major Defense Acquisition Programs[R]. Washington DC:Defense Industrial Initiatives Group, 2011.

[9]Karen E H. RAND 2014 Annual Report[R].Santa Monica, CA:RAND National Defense Research Inst, 2014.

[10]Riposo J, McKernan M, Duran C K. Prolonged Cycle Times and Schedule Growth in Defense Acquisition: A Literature Review[R]. Santa Monica, CA: RAND National Defense Research Inst, 2014.

[11]李來恩. 武器裝備一體化采辦問題研究[D]. 長沙：國防科學技術(shù)大學, 2012.

(責任編輯: 王生鳳)

Research on Performance Assessment of U.S. Military Weapon Equipment Acquisition and its Enlightenment

LIU Tong, Lü Bin

(China National Defense Science and Technology Information Center, Beijing 100142, China)

The introduction of performance assessment in weapon equipment acquisition is conductive to the discovery of the existing shortages in the process of weapon equipment acquisition. The corrective measures and solutions are put forward, which can effectively improve the efficiency of acquisition. The paper studies performance assessment of U.S. weapon equipment developed by Congress, DOD and think tank from assessment target, data, index, methods and results application, and analyzes the characteristics and shortages of the performance assessment. Based on this, the paper proposes enlightenment to the performance assessment of our military weapon equipment acquisition from four aspects of the policy system, organizational structure, data management and process flow.

U.S. military; weapon equipment acquisition; performance assessment; enlightenment

1672-1497(2016)04-0019-05

2016-04-17

劉同(1991-)，男，碩士研究生。

E257

A

10.3969/j.issn.1672-1497.2016.04.004