郭天力
中央巡視“回頭看”日前引發(fā)社會高度關(guān)注,中紀(jì)委巡視組殺“回馬槍”“槍槍見血”,挑落多名高官。但也引起一些疑問,比如中央巡視的效果會不會曇花一現(xiàn)?巡視一結(jié)束腐敗就隨時“卷土重來”?等等。
對此,《鳳凰周刊》專訪了中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠。他長期潛心于制度建黨、制度監(jiān)督、黨建、制度反腐等領(lǐng)域的研究,現(xiàn)任中國民生研究院學(xué)術(shù)委員會副主任、國家行政學(xué)院兼職教授。
李永忠建議,走出反腐困境,須通過試點先行,由權(quán)力反腐盡快轉(zhuǎn)向制度反腐,反腐的關(guān)鍵還是得靠制度。
鳳凰周刊:“回頭看”的制度背景是什么?
李永忠:2014年6月,習(xí)近平總書記首先提出了“回頭看”,王岐山此后也提出殺個“回馬槍”。
首輪“回頭看”巡視成果豐碩,為新一輪巡視積累了經(jīng)驗,對各地各單位產(chǎn)生了相當(dāng)大的威懾力,也讓中央感覺到異體監(jiān)督的成效可以說是立竿見影的。一直以來,我們的監(jiān)督和監(jiān)察設(shè)置都是同體監(jiān)督,紀(jì)委都是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,監(jiān)督乏力。作為對比,首輪巡視的異體監(jiān)督作用明顯。
實際上,1982年黨的十二大政治報告就明確提出,各級地方紀(jì)委要對同級黨委實行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督,但在實際的權(quán)力運(yùn)行中,沒有哪個地方紀(jì)委能夠做到的,中紀(jì)委也很難。同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督都是同體監(jiān)督,這一制度設(shè)置讓監(jiān)督的成效先天不足。
而十八大后首輪中紀(jì)委、中組部巡視組(后更名為中央巡視組)監(jiān)督得力,是因為任何一個單位和地區(qū),都管不到中央巡視組,這種監(jiān)督是異體監(jiān)督。異體監(jiān)督的功效在首輪巡視中的功效體現(xiàn)得很充分。
十八大以來,中央巡視組完成了中央直接管理的地區(qū)和單位的巡視全覆蓋。全覆蓋讓各地和各單位感受到兩個“常在”。一個是壓力常在,另外一個是震懾政策常在。高壓巡視讓被巡視地方和單位切實感受到保持監(jiān)督的壓力常在的基礎(chǔ)有了,“回頭看”則讓威懾保持壓力常在不成為空話。各地和各單位不知道何時“回頭看”,也不知道對誰“回頭看”,因此,不管是“回頭看”的地區(qū)和單位,還是暫時沒有“回頭看”的,都有隨時被中央“回頭看”的可能性,各地各單位的“兩個常在”壓力就保持住了。
鳳凰周刊:十八大后,中紀(jì)委對各省各部和各大央企進(jìn)行了全面巡視。這次啟動“回頭看”,從工作方式到反腐成果,從巡視時間到巡視反饋,任務(wù)和重點發(fā)生了哪些變化?
李永忠:我把十八大以來巡視“回頭看”工作的改革,總結(jié)歸納為“五個突出”。
第一是突出優(yōu)勢。工作方式由常規(guī)巡視和專項巡視相結(jié)合,做個比喻,就是“長槍”和“短劍”靈活運(yùn)用。常規(guī)巡視是長槍,專項巡視是短劍。冷兵器時代將軍帶兵打仗,與敵人相距較遠(yuǎn)時用長槍,橫掃一片;距離近時就要“短兵相接”,發(fā)揮短劍的優(yōu)勢,各個擊破。
第二個突出是突出重點。內(nèi)容是方向上有變化,由業(yè)務(wù)巡視、工作巡視到政治巡視,作為執(zhí)政黨的專門巡視機(jī)構(gòu),必須避免“眉毛胡子一把抓”,特別要重點突出。
第三個是突出對象。過去對象都是單個的領(lǐng)導(dǎo)干部,現(xiàn)在針對的是被巡視的黨組織,通過巡視黨組織,黨委(黨組)你的主體責(zé)任抓到位沒有,再看黨委(黨組)書記及成員的個體責(zé)任。對象上,由過去只見樹木不見森林,到現(xiàn)在先見森林,再到樹木。由先把握整體局面,再了解主體責(zé)任,最后再針對個體,重點是黨組織,對象突出了。
第四,突出問題。我們過去的巡視,什么都管,政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化……無所不包,看似面很廣,但是問題導(dǎo)向、問題意識不突出,巡視完畢,一看,百分之七八十都是在講被巡視地方和單位的成績,能有兩三成講問題就不錯了,于是,轟轟烈烈的巡視,變成了認(rèn)認(rèn)真真走過場。專門查找問題的巡視,結(jié)果成了變相的表揚(yáng),本應(yīng)是挑刺,卻變成了獻(xiàn)花。于是,皆大歡喜!現(xiàn)在則是突出問題導(dǎo)向。巡視組就是帶著聽診器,給你檢查身體來了,帶著心電儀給你查心律來了。針對你的“病”巡視組才來巡視,不是說你的主要工作做得不錯我們才來。這種導(dǎo)向和以前完全不一樣了。
第五是突出整改,反饋比之前更加及時,要求整改比過去更加到位,對問題講得更具體,地方整改時也更有針對性,整改的效果也便容易量化。
鳳凰周刊:巡視“回頭看”的工作部署宣布后,被巡視省份的官員紛紛表態(tài)稱歡迎,認(rèn)為是中紀(jì)委對該省份的親切關(guān)懷和高度重視,你怎么理解這些表態(tài)?
李永忠:我個人覺得有些表態(tài)是衷心的,有的未必,或者是打了折扣的。2014年7月,中央第十一巡視組向遼寧反饋巡視意見后,時任遼寧省委書記的王珉就表過這樣的態(tài):省委常委和省級班子成員要以身作則、嚴(yán)于律己,為全省廣大黨員干部打出樣、作表率,堅決維護(hù)中央權(quán)威,確保中央政令暢通。要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活,嚴(yán)格按程序辦事、按規(guī)矩辦事,不斷提高決策的科學(xué)化、民主化水平……表態(tài)不可謂不高調(diào),但以后的實際證明,他在此次“體檢”中,“身體”本身就不合格,“回馬槍”一殺,王珉先“落馬”了。此外,還有不少高官也都曾高調(diào)對中紀(jì)委表態(tài),比如周本順曾多次高調(diào)表態(tài),但是后來被證明他“欺騙中央、妄議中央,陽奉陰違、耍兩面派”。這樣的表態(tài),不妨“立此存照”,如果以后問題暴露,可以與此前的表態(tài)做個對比。
中紀(jì)委殺“回馬槍”,是檢測上一輪巡視成果的有效方法,能起到拾遺補(bǔ)缺的作用。古代的監(jiān)察官,就叫左拾遺、右拾遺。比如杜甫就當(dāng)過拾遺。每次巡視不可能盡善盡美,“回頭看”可以讓上一次被忽視的問題重新顯影。
“回馬槍”的作用,不僅體現(xiàn)在被再次巡視省份,而且對尚未被再次巡視的省份,同樣也有作用。這作用,我還是用“三個常在”來總結(jié)。第一個,就是讓被再次巡視的省市感受到震懾政策常在,巡視不是曇花一現(xiàn),而是隨時可能“卷土重來”;第二個,讓沒有殺“回馬槍”的省感到壓力常在;第三個,整改常在,殺“回馬槍”不是巡視的終點,終點是涉及到的人、事和單位對問題進(jìn)行整改,扭轉(zhuǎn)被動局面。
鳳凰周刊:十八大后的反腐,每年都會呈現(xiàn)不同的主題,“回頭看”顯然是今年的工作主題。你認(rèn)為,下一階段反腐的重點在哪里?
李永忠:每年的工作主題雖然有所不同,但目標(biāo)卻始終不變。反腐敗不是查了多少高官,也不是層層加碼用“八項規(guī)定”就能把整個工程細(xì)化,而是通過打“虎”拍“蠅”、落實“八項規(guī)定”精神,特別是通過政治體制改革,“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”,“制度治黨”,“重構(gòu)政治生態(tài)”(習(xí)近平語),這才是反腐的終極目標(biāo)。這種目標(biāo)一旦達(dá)成,“蒼蠅”和“老虎”就能被壓縮在可能的最低限度內(nèi)的范圍里,反腐敗的目標(biāo)就能實現(xiàn)了,政治清明,政府清正,官員清廉,就能做到了。
此外,我認(rèn)為,落實黨委主體責(zé)任的核心,是形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu),路徑需要加強(qiáng)。重點是通過黨代會常任制的改革,科學(xué)分解過分集中的黨委權(quán)力,在黨內(nèi)基本形成“決策科學(xué)”的全委會,“執(zhí)行堅決”的執(zhí)委會,“監(jiān)督有力”的紀(jì)委會。明確每個地方黨委的主體責(zé)任。否則,無論開多少次會,搞多少次學(xué)習(xí)教育,最后還是要腐敗。糾多少風(fēng),查多少案,抓多少人,開展多少次巡視和“回頭看”,最終還是解決不了權(quán)力的分解與制衡問題。
還有,要走出反腐的困境,必須盡快由權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐。從改革開放到現(xiàn)在,我們一直是依靠利用領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力、意志,來反下面掌權(quán)者的腐敗,而不是通過堅決擯棄蘇聯(lián)模式,改革權(quán)力結(jié)構(gòu),改革選人用人機(jī)制,改革政體,“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”來反腐。這必然成為今后反腐的重點。
最后,今年年初,我通過不同渠道呼吁,今年我們必須盡快設(shè)立,要形成一個廉政特區(qū)。
鳳凰周刊:您的設(shè)想,需要具備哪些要件?
李永忠:首先,選擇一兩個中央巡視組向下延伸。目前對30多個省區(qū)市的巡視都是平推,如果能有一兩個巡視組深入到地市和縣,一根竿子插到底,看看真正基礎(chǔ)性的、關(guān)鍵性的問題究竟是在什么地方。一個縣,麻雀雖小五臟俱全,具備可供解剖、觀察的所有要素。通過巡視發(fā)現(xiàn)問題所在和試點所在。
第二,剖析現(xiàn)行體制。巡視不要滿足于查了某個高官的某些個人問題,必須找到我們權(quán)力結(jié)構(gòu)、用人體制的問題,特別是弊端,權(quán)力結(jié)構(gòu)出了問題。省里市里縣里,體制的弊端問題找到了,個人的問題也就很好解釋了。正如鄧小平所說,制度好,可以讓壞人無法任意橫行;制度不好,可以讓好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?。原鐵道部長劉志軍,從一個軌道工,一步一個臺階走出來,他把高鐵抓上去了,他自己卻被抓進(jìn)去了。他個人素質(zhì)當(dāng)然有問題,但如果跳出此案看此案,現(xiàn)行制度、體制、機(jī)制的弊端,應(yīng)該更帶有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”(鄧小平語)。如果單從經(jīng)濟(jì)體制改革角度來看,劉志軍也能算屬于那種“想改革、謀改革、善改革”的人,但他在高鐵改革成功的同時,自己為何卻滑入腐敗的深淵?他需要在監(jiān)獄中反省,我們也必須認(rèn)真反思!
我通過三十多年的制度建黨、制度監(jiān)督、制度反腐研究,明白了一個最簡單的道理,那就是:因為人性的弱點,永遠(yuǎn)抗拒不了體制的弊端。很難說把你我擺在那樣的位置上不會腐敗。這些腐敗官員固然可恨,但是從另一方面來說,他們也是不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和不合理的選人用人體制的犧牲品。
第三,必須試點科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力。通過黨代會常任制的改革,在黨內(nèi)基本形成“決策科學(xué)”的全委會,“執(zhí)行堅決”的執(zhí)委會,“監(jiān)督有力”的紀(jì)委會。
第四,必須試點有條件赦免。30多年的腐敗存量太大,通過官員申報個人財產(chǎn)這些措施,作用有限。既然中央紀(jì)委機(jī)關(guān)報都知道“天涯無凈土”,只能是分別對待,把污染嚴(yán)重的土地隔離起來,污染較少的,趕快讓它自己產(chǎn)生一種力量,化消極為積極,變阻力為動力。
第五,必須組織民眾廣泛積極有序的參與?,F(xiàn)在我們還停留在專門機(jī)構(gòu)孤軍作戰(zhàn)層面的反腐敗,群眾想?yún)⑴c,缺平臺,想支持,少渠道。民眾只能成為一個看客,以看熱鬧的心態(tài),來觀看反腐,而不能以主體和主力的身份參與反腐。
如果下一步,我們能從這五個方面突破,不管是叫廉政特區(qū),還是制度反腐特區(qū)也好,都能取得應(yīng)有的效果。