陳雪蓮

新一輪改革是自上而下的全面改革，特別是體制機制的改革，沒有頂層設計，再怎么“摸石頭”，“河”都趟不過去。同時，新一輪改革也是上下互動的全面改革，離不開基層的實踐和探索

十八大以后，我國改革開放事業(yè)不斷深化，取得了顯著成效。隨著反腐工作力度的加大和各項工作制度化、規(guī)范化、程序化建設的完善，政治生態(tài)優(yōu)化明顯。但是，必須承認，一些改革措施遠遠沒有達到預期目標，改革遇到了“中梗阻”，一些領導干部“為官不為”，為廣大群眾所詬病，成為全黨、全社會共同關注的熱點難點問題，極大影響了全面深化改革的進程。

中央深化改革領導小組會議在部署改革方案的同時多次強調督查落實問題。改革設計能不能落實到位，政府官員的改革動力是關鍵。改革進行了近4年，為什么會出現一些官員改革動力不足、改革設計者和執(zhí)行者的改革熱情落差較大的情況？“為官不為”現象的出現，既有宏觀原因，也有微觀原因；既有客觀原因，也有主觀原因；既有制度原因，也有政策原因。而最根本的原因則在于：新時期實現中華民族偉大復興的“中國夢”、實現“兩個一百年”奮斗目標、深入貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局的總要求，與滯后的觀念轉變、制度規(guī)范、政策執(zhí)行和行為適應之間的矛盾。從制度規(guī)范和政策執(zhí)行的角度來看，當前階段改革動力不足有三方面的原因。

一是結構性原因，即“摸著石頭過河”到“頂層設計”的改革路徑轉向。

中國改革的第一個階段（1978年到2013年）是“摸著石頭過河”式局部性、區(qū)域性由點到面、由下至上的改革路徑。“摸著石頭過河”的改革邏輯是沒有既定的標準和原則，鼓勵地方政府因地制宜的多嘗試、多創(chuàng)新，好的“試點”、“創(chuàng)新”經驗會逐漸推廣上升為國家的政策。在積累了近40年“摸著石頭過河”的經驗后，自2014年，中國改革走向以“加強頂層設計、通盤謀劃布局”為主的自上而下式改革路徑。與自下而上式改革路徑相比，自上而下的“頂層設計”式改革可以更好地實現跨區(qū)域跨部門的重大改革事項協調，可以從全國、全局層面深入評估方案的可行性、可操作性和存在的問題風險，更加清晰地明確政治底線和社會穩(wěn)定底線。但是，在中央政府集改革設計、規(guī)劃、實施諸項職能于一身，進而成為改革的主要驅動力時，也面臨比以往更大的改革設計合理性的風險。

改革進入新階段，目標、任務、方式都發(fā)生了顯著的變化，而干部的觀念、行為還沒有及時適應這種變化。十八大之后，我們黨先后明確了實現中華民族偉大復興的“中國夢”、實現“兩個一百年”奮斗目標、積極推動貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局、切實貫徹“五大發(fā)展理念”等一整套改革發(fā)展的目標、理念和路徑。改革發(fā)展開始走向“加強頂層設計、通盤謀劃布局”的自上而下路徑。據不完全統(tǒng)計，從2014年初到2015年底，中央深改領導小組召開了19次會議，審議了102份改革文件，涉及到體制改革多個方面。對地方政府來說，平均每個月需要落地4至5項改革舉措。因此，在習慣了“摸著石頭過河”的改革路徑，習慣了通過不斷“試點”、“創(chuàng)新”、經驗總結的改革方式的情況下，面對新的改革發(fā)展轉型，不適應、轉型慢、不會做等現象就凸顯了出來。改革路徑發(fā)生變化，責任導向發(fā)生轉變，中央和地方的改革認知尚未統(tǒng)一，地方能動性空間減少，因此，出現了比較普遍的“不作為”現象。

新一輪改革是自上而下的全面改革，特別是體制機制的改革，沒有頂層設計，再怎么“摸石頭”，“河”都趟不過去。同時，新一輪改革也是上下互動的全面改革，離不開基層的實踐和探索。為此，習近平總書記特別把“頂層設計和摸著石頭過河”作為全面深化改革的重大關系之一加以強調，指出“推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協同性，同時也要繼續(xù)鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入?！钡?，自上而下整體推進的“頂層設計”和自下而上鼓勵地方創(chuàng)新的局部探索式“摸著石頭過河”這兩種改革路徑如何有機統(tǒng)一是個還沒有解決的難題。

二是制度性原因，即事權與責權不匹配的若干制度設計不科學、不規(guī)范，缺乏可操作性，甚至扭曲變形，導致各種“不作為”或“選擇性作為”。

國家治理的核心是處理好三對關系：政府與市場的關系，政府與社會的關系，中央與地方的關系。改革的實質即是以理順這三對關系為目標的制度建設。但是在制度化設計中，出現了若干制度設計不科學和不嚴謹的情況，增加了政策執(zhí)行的難度、降低了政策執(zhí)行的效度。

首先，制度設計中存在權責不一致的問題。不同層級的地方政府被賦予了各種不同的責任，但卻沒有實現責任的資源和權力。目前階段中央和地方間的決策權、財權、事權匹配調整仍然沒有完成。全國85%的財政支出責任在地方，中央支出占15%，尤其是市縣兩級支出就占了70%。財政支出責任集中在地方，而決策權卻集中在中央。

其次，干部績效考核和激勵制度不完善?？己酥笜嗽O計與改革要求不一致，例如在發(fā)展經濟、追求GDP作為核心考核指標沒有根本改變的情況下，綠色發(fā)展、生態(tài)保護等政策要求就會在執(zhí)行過程中被扭曲。干部評估中存在“劣幣驅逐良幣”的現象，導致激勵機制失效。在既有的領導干部考核激勵不完善的情況下，“對上負責”的體制機制難以避免跑官要官、買官賣官、論資排輩等現象，對干部的心理、情緒、行為產生影響。

最后，干部監(jiān)督制度設計不健全，無法對干部進行全面有效的監(jiān)督。例如，我國約束公務人員的法律主要是《行政訴訟法》，而依據該法，起訴行政不作為的范圍很窄，只有不作為亂作為相對于公民個人直接權益時才能訴諸法律，當不作為亂作為相對公眾利益時，法律就無能為力，從而導致行政不作為亂作為缺乏法制監(jiān)督。

三是機制性原因，即干部隊伍穩(wěn)定與保護機制不完善。

改革設計的落地需要政府官員具有很高的執(zhí)行力，政策執(zhí)行需要科學的配套工作機制來保障。

首先，制度化的干部隊伍穩(wěn)定與保護機制不夠完善。為推動改革舉措的貫徹落實，中央非常重視責任擔當、督察和懲處。例如對待錯誤做法、失當做法的“重大決策終身追責”、“倒查機制”等。而對于勇于探索、改革創(chuàng)新所出現的“失誤”、“錯誤”卻缺乏明確的保護機制。領導責任的職務風險、崗位風險往往轉化為“個人風險”，也就出現了自我保護、“不敢為”、“干多錯多，干少錯少”的不正?，F象。由于無法準確預估責任風險，有的干部把“不出事”作為最大原則。此外，一票否決制度過多過濫，列入“一票否決”考核的指標越來越泛化，加劇了一些干部的“平安”情結和畏難情緒。

其次，官員“退出機制”不健全，客觀上保護了“庸官懶官”現象。一些地方治理庸官懶官多數是喊在嘴上、登在報上、掛在墻上，對那些庸官懶官總是以“批評教育為主”，根本原因就在于沒有建立起一套行之有效的干部退出機制，庸官懶官下不去，勤官能官上不來。中央已經出臺了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，關鍵在于怎樣在實踐中具體實施。

以中央政府為主導的新深改時期，破解“為官不為”，應當按照立足當前、著眼長遠的戰(zhàn)略思維，找準結構性、制度性、機制性原因，創(chuàng)新體制機制，不能停留于“觀念”和“道德”上的灌輸和約束，更應加強權責統(tǒng)一的制度化建設和綜合施策，以制度和機制來合理保障和激發(fā)地方政府的積極性和創(chuàng)造性，建立與基層改革實際需要相匹配的權責體系，完善考核評價和激勵機制，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。