肖金成

“十三五”規(guī)劃建議提出了“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這是提醒大家城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)到底是什么，很多人把城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)畫(huà)等號(hào)，我認(rèn)為這是對(duì)城鎮(zhèn)化的誤讀。我認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的內(nèi)涵是：以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體，以城市群為主要載體，大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

人為主體

“十三五”規(guī)劃建議指出，深化戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制。維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

由此可以看到，我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，將城鎮(zhèn)化和城市城鎮(zhèn)建設(shè)畫(huà)等號(hào)，實(shí)際上是對(duì)城鎮(zhèn)化的誤讀。有些人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是“圈地”，就是“造城”，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量就是把城市建設(shè)得更漂亮。反對(duì)城鎮(zhèn)化的人認(rèn)為城鎮(zhèn)化是“圈地運(yùn)動(dòng)”和“造城運(yùn)動(dòng)”。二者的共同之處是沒(méi)有認(rèn)識(shí)清楚城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。

城市建設(shè)固然不可少，但僅僅擴(kuò)大城市范圍，建大量的高樓大廈是不夠的，那只是城市的外殼，其主體是活動(dòng)于其中的人。推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是伴隨著工業(yè)化過(guò)程農(nóng)村人口向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。目前，我國(guó)的戶(hù)籍城鎮(zhèn)化水平40%左右，但如果按常住人口計(jì)算也就是加上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一比例將近55%。40%—55%之間有15個(gè)百分點(diǎn)大約兩億多人口，如此龐大的群體雖然在城市工作，但其戶(hù)籍沒(méi)有得到解決，沒(méi)有享受和城市居民相同的的公共服務(wù)和公共福利。

目前，改革開(kāi)放之初進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除一小部分留在城市外，其他人因年齡過(guò)大已回到自己的家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取而代之的是“新生代農(nóng)民工”和“二代農(nóng)民工”?！靶律r(nóng)民工”的特征是文化水平較高，未進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)訓(xùn)練，比起農(nóng)村他們更習(xí)慣城市的生活，多數(shù)人在農(nóng)村結(jié)婚生子?！岸r(nóng)業(yè)人口”的特征是出生在城市，在城市工作并結(jié)婚生子，但沒(méi)有城市戶(hù)口。他們權(quán)利意識(shí)強(qiáng)，他們是城鎮(zhèn)化的堅(jiān)定支持者。

上述群體由于戶(hù)籍的限制，面臨子女就學(xué)、社會(huì)福利、社會(huì)保障、留守子女、留守婦女、留守老人等諸多問(wèn)題。解決任何一個(gè)問(wèn)題都十分復(fù)雜，所以需要各級(jí)政府來(lái)努力完成，這是“十三五”時(shí)期的重要任務(wù)。

以城市群為載體

城鎮(zhèn)化既要解決人的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，也要解決轉(zhuǎn)移到什么地方的問(wèn)題。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，城市群是城鎮(zhèn)化的主要載體。所謂城市群是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量不同性質(zhì)、類(lèi)型和等級(jí)規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，以一個(gè)或幾個(gè)特大城市為核心，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強(qiáng)，共同形成的相對(duì)完整的城市“集合體”。

“十三五”規(guī)劃建議提出：“發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群?！背鞘腥涸谥袊?guó)數(shù)量之多、規(guī)模之大是其他國(guó)家無(wú)法比擬的。中國(guó)雖然有960萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積，但是只有180萬(wàn)平方公里適合人類(lèi)生存和發(fā)展，所以大量的人口聚集在這個(gè)較小的范圍內(nèi)，由此造成了人口非常密集。城市數(shù)量多、城市規(guī)模大是形成城市群的基本條件，如果人口數(shù)量少不可能形成如此多的城市群。城市群的形成是一個(gè)自然歷史的過(guò)程，試圖在地圖上畫(huà)一個(gè)圈，規(guī)劃建設(shè)城市群是不現(xiàn)實(shí)的。

城市群的形成必須具備一定的條件：第一，需要有相當(dāng)數(shù)量的城市；第二，必須有大都市，沒(méi)有大都市，僅有小城市和小城鎮(zhèn)不是真正意義上的城市群；第三，大都市和周邊城市發(fā)生了互動(dòng)關(guān)系，聯(lián)系越來(lái)越密切，相互分工，功能互補(bǔ)，合作不斷加強(qiáng)，才能認(rèn)為形成了城市群。

2007年，我組織了一個(gè)課題組，通過(guò)研究，提出了我國(guó)已經(jīng)形成或正在形成十大城市群，這十大城市群有八個(gè)在“十三五”規(guī)劃建議中榜上有名。通過(guò)城市群的一組數(shù)據(jù)可以認(rèn)識(shí)城市群的意義，土地面積只有全國(guó)的10%多一點(diǎn)兒，在此居住的人口30%多，產(chǎn)生的GDP 60%多。也就是說(shuō)在1/10的土地上聚集了1/3的人口，創(chuàng)造了2/3的GDP?？梢?jiàn)城市群對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的支撐作用。但是我們也發(fā)現(xiàn)，城市群的GDP占全國(guó)的2/3，人口卻只有1/3，其內(nèi)外的發(fā)展是不協(xié)調(diào)的。如果城市群也能夠承載2/3的人口，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)就比較容易實(shí)現(xiàn)。所以未來(lái)通過(guò)城鎮(zhèn)化，在城市群內(nèi)聚集更多的人口，有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我認(rèn)為“十三五”期間應(yīng)對(duì)城市群的規(guī)劃與輻射帶動(dòng)作用給予應(yīng)有的重視，比如說(shuō)京津冀城市群，土地面積21萬(wàn)多平方公里，人口一億多人，有兩個(gè)人口超過(guò)500萬(wàn)人的大都市，百萬(wàn)以上的城市十個(gè)以上，實(shí)際上已形成城市群，其目標(biāo)是發(fā)展成為世界級(jí)城市群。但京津冀城市群存在城市體系不太合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不太合理，空間布局不太合理，北京、天津過(guò)大，而河北省的城市都很小，北京的大城市病也非常嚴(yán)重。京津冀協(xié)同發(fā)展解決的正是北京、天津和河北城市的分工問(wèn)題，還要解決北京、天津社會(huì)福利、公共服務(wù)水平高而河北公共服務(wù)水平相對(duì)較低的問(wèn)題。這些問(wèn)題解決了，我相信京津冀就會(huì)躋身于世界級(jí)城市群之列，它的國(guó)際影響力將會(huì)大幅度提高，對(duì)周邊的輻射帶動(dòng)作用會(huì)更強(qiáng)。

此外，通過(guò)京津冀的協(xié)同發(fā)展可以改變現(xiàn)在的環(huán)境惡化趨勢(shì)，通過(guò)向河北疏解非首都功能和產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，使河北的經(jīng)濟(jì)能夠加快發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)。目前，河北的產(chǎn)業(yè)以鋼鐵、化工、能源、建材為主，如果加快高科技產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，淘汰落后和對(duì)環(huán)境有污染的產(chǎn)業(yè)，整個(gè)京津冀的環(huán)境將會(huì)得到根本的改善。

未來(lái)，呈現(xiàn)在我們眼前的是一個(gè)個(gè)環(huán)境優(yōu)美、適合人類(lèi)居住的世界級(jí)城市群。未來(lái)中國(guó)的世界級(jí)城市群不只是京津冀，長(zhǎng)三角、珠三角、東北、中部都有條件形成世界級(jí)城市群。

（作者為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)。本文為作者在“互聯(lián)網(wǎng)+”——2015智慧城市暨中國(guó)新型城鎮(zhèn)化高峰論壇上的發(fā)言）