林乃鵬

從長(zhǎng)達(dá)20余年的大聲呼吁到獲得地方立法權(quán)，從緊張有序的前期籌備、積極承接到實(shí)際行使地方立法權(quán)，溫州市以一系列連貫的動(dòng)作，詮釋對(duì)地方立法的情有獨(dú)鐘，也折射出對(duì)依法治市的孜孜追求。

2015年12月23日，《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》第二次提交溫州市人大常委會(huì)會(huì)議審議，并獲得通過(guò)，將報(bào)浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后公布實(shí)施。這是溫州行使地方立法權(quán)之后自行制定的首部地方性實(shí)體法規(guī)，揭開(kāi)了溫州探索地方立法的巨幕。

以市容和環(huán)境衛(wèi)生開(kāi)篇，與公眾“見(jiàn)面”

2015年11月中下旬，《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》公布在“溫州人大”網(wǎng)站首頁(yè)顯眼的位置，正式與公眾“見(jiàn)面”。

該條例草案從市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、法律責(zé)任等方面作了具體規(guī)定。大到對(duì)責(zé)任區(qū)、責(zé)任人的劃分和界定，小到對(duì)亂張貼、公共廁所衛(wèi)生等細(xì)節(jié)的管理，都給予約法三章，建立政府和社會(huì)分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的制度。

溫州市人大常委會(huì)委員、城建環(huán)保委副主任委員徐基長(zhǎng)認(rèn)為，因權(quán)責(zé)界限交叉或模糊，以往在市容與環(huán)境衛(wèi)生管理中曾出現(xiàn)重復(fù)管理或推諉不作為的現(xiàn)象，這部條例草案明確責(zé)任區(qū)、責(zé)任人，劃清各方的“責(zé)任田”，有利于政府和社會(huì)各司其職、共建城市。

同時(shí)，溫州城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的許多管理難點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，被列入條例草案加以明確規(guī)定，像城市戶外廣告、建筑垃圾、街道兩側(cè)堆放物料、建筑物外立面、飼養(yǎng)寵物等。一些長(zhǎng)期以來(lái)困擾城市管理的“頑疾”有望得到依法破除。

例如條例草案提到“擅自在街道兩側(cè)、公共場(chǎng)地堆放物料，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五百元以上五千元以下罰款”。這將對(duì)臨街店鋪故意占用街邊公用汽車泊位的行為予以約束；又如“對(duì)寵物在城市道路和其他公共場(chǎng)所排泄的糞便，飼養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)即時(shí)清除”。這將對(duì)城市遛狗行為有一定的約束作用。

溫州現(xiàn)有5部地方性法規(guī)，分別是《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》、《浙江省南麂列島國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《浙江省溫州生態(tài)園保護(hù)管理?xiàng)l例》、《浙江省溫瑞塘河保護(hù)管理?xiàng)l例》、《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，但這些都是由浙江省人大常委會(huì)制定的。

與它們不同的是，《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》是溫州人自行“量身定做”的法規(guī)，意味著溫州爭(zhēng)取地方立法由夢(mèng)想變成明朗的現(xiàn)實(shí)。

著眼溫州市情，立法從推動(dòng)城市管理破題

2015年3月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)新修改的立法法，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)；4月，溫州市人大常委會(huì)開(kāi)展立法項(xiàng)目調(diào)研。圍繞立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的范圍，廣泛征求立法建議意見(jiàn)，共收到立法項(xiàng)目建議73件。

為什么首選市容和環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域立法？

“溫州是一座擁有900萬(wàn)人口的大市，近年來(lái)城市迅速擴(kuò)大，但市容和環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，城市環(huán)境建設(shè)和城市管理工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)委員、法工委副主任王旭東說(shuō)，首部溫州自行制定的地方性實(shí)體法規(guī)選擇市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域，有著多重考慮。

溫州市城市管理與行政執(zhí)法局局長(zhǎng)李世斌也表示，在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，尤其在建筑物外立面、架空管線、臨街經(jīng)營(yíng)、戶外廣告、無(wú)證商販、生活垃圾分類、餐廚垃圾、建筑垃圾等方面，問(wèn)題特別突出，群眾反映強(qiáng)烈。

盡管國(guó)務(wù)院和我省人大已經(jīng)分別制定了行政法規(guī)和地方性法規(guī)，但溫州市的這些新情況、新問(wèn)題，上位法或未作規(guī)定，或規(guī)定得不夠明確具體，在實(shí)際管理和執(zhí)法中難以找到法律依據(jù)。因此，通過(guò)制定地方性法規(guī)來(lái)調(diào)整和規(guī)范與城市容貌相關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系很有必要。制定市容和環(huán)境衛(wèi)生地方性法規(guī)是溫州城市發(fā)展和管理的迫切需求。

“希望通過(guò)這部條例的制定，來(lái)調(diào)整政府和社會(huì)方方面面的關(guān)系，尤其是強(qiáng)化政府在環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施保障方面的責(zé)任，同時(shí)通過(guò)立法來(lái)規(guī)范市民的行為。應(yīng)該說(shuō)這個(gè)法立得正當(dāng)其時(shí)?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)一位組成人員如是說(shuō)。

溫州大學(xué)法政學(xué)院院長(zhǎng)王宗正認(rèn)為，立法可以讓城市綜合管理由通常做法上升為法律上的權(quán)利和義務(wù)，使管理更具法定性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，不僅有助于鞏固溫州“六城聯(lián)創(chuàng)”等工作的相關(guān)成果，還能推動(dòng)城市品質(zhì)的提升。

征求民意民智，科學(xué)制定實(shí)用之法

一部法規(guī)凝聚著社會(huì)各方利益訴求。為使《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》早日問(wèn)世，并充分體現(xiàn)最廣大人民的意志，溫州蠻“拼”的。

溫州市政府相關(guān)人士介紹，該條例草案初稿于2015年9月初完成起草，此后經(jīng)過(guò)反復(fù)研究完善。9月9日到9月15日，溫州市城市管理與行政執(zhí)法局會(huì)同溫州市法制、規(guī)劃、住建等部門(mén)組成審核小組，并邀請(qǐng)溫州市人大法委、城建環(huán)保委相關(guān)負(fù)責(zé)同志參加，對(duì)初稿進(jìn)行討論、修改及審核，形成送審稿報(bào)市政府；9月21日，溫州市府辦將送審稿征求各相關(guān)單位意見(jiàn)；9月29、30日，審核小組經(jīng)進(jìn)一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿；10月9日溫州市政府第58次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了條例草案。

隨后，條例草案“走”進(jìn)了人大工作程序。溫州市人大做了很多工作。10月10日，溫州市人大城建環(huán)保委收到條例草案，隨后致函11個(gè)縣（市、區(qū)）的人大常委會(huì)要求組織討論廣泛征求意見(jiàn)；召集部分市人大代表和廣告協(xié)會(huì)、物業(yè)管理協(xié)會(huì)、環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)等利益相關(guān)團(tuán)體人員進(jìn)行座談，征求對(duì)條例草案的意見(jiàn)。赴杭州、寧波兩地，對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生管理立法進(jìn)行考察。

10月27日，條例草案首次提交溫州市十二屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議進(jìn)行審議。溫州市人大城建環(huán)保委員會(huì)的書(shū)面審議報(bào)告指出：條例草案對(duì)管理相對(duì)人設(shè)置了大量的義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)于政府部門(mén)或執(zhí)法人員不履行法定職責(zé)或者違反規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，卻很少涉及，如對(duì)違法審批申請(qǐng)事項(xiàng)、對(duì)應(yīng)當(dāng)予以受理的事項(xiàng)和投訴不予受理，或者對(duì)應(yīng)當(dāng)制止和查處的行為不予制止和查處等行為。報(bào)告建議對(duì)執(zhí)法部門(mén)和人員不作為、亂作為或監(jiān)管不到位的責(zé)任等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

溫州市人大常委會(huì)委員也提出了不少意見(jiàn)建議。有委員認(rèn)為，草案中提出的市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)的范圍不夠清晰，操作性不夠強(qiáng)。建議進(jìn)一步深化明確，做到邊界清晰，確保法規(guī)可操作可執(zhí)行。

集納民意民智的步伐并不止于此。溫州市人大常委會(huì)一審審議后，地方立法的接力棒正式交到法制委手里。11月11日在“溫州人大”網(wǎng)站公布條例草案，公開(kāi)征求意見(jiàn)，讓公眾參與立法。同時(shí)，廣泛聽(tīng)取“一府兩院”、有關(guān)部門(mén)、人大代表、專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、基層組織、企事業(yè)單位等社會(huì)各界的意見(jiàn)，與民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體的政協(xié)委員進(jìn)行了立法協(xié)商，與法規(guī)案提出人、起草單位多次進(jìn)行溝通，向省人大常委會(huì)法工委專門(mén)征詢意見(jiàn)。根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和各地、各方面的意見(jiàn)，最后提交市人大常委會(huì)審議的修改稿共增刪改62個(gè)條文。

溫州市人大常委會(huì)相關(guān)人士表示，這部法規(guī)的制定是溫州地方立法的嶄新開(kāi)端，事關(guān)溫州發(fā)展大局，也與全市人民群眾的切身利益息息相關(guān)，因此他們向社會(huì)各界公開(kāi)征求意見(jiàn)，嘗試立法協(xié)商，希望通過(guò)“開(kāi)門(mén)立法”的形式，尋求社會(huì)意見(jiàn)“最大公約數(shù)”。

樹(shù)立立法旗幟，發(fā)揮改革示范作用

溫州擁有并行使地方立法權(quán)，對(duì)下一步更好地發(fā)揮改革發(fā)展龍頭作用、在依法治市方面邁出更大的步伐，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

從宏觀看，改革進(jìn)入深水區(qū)后，原來(lái)的傳統(tǒng)發(fā)展模式很難推動(dòng)改革，必須運(yùn)用法律手段來(lái)推行；其次，全面依法治國(guó)，要求黨和政府都要按照法治軌道、法治思路和法治方式推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。這就導(dǎo)致社會(huì)，尤其基層對(duì)法的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，單靠國(guó)家和省級(jí)層面立法主體，法律產(chǎn)品供給很難跟上廣大基層地區(qū)的需求。

從溫州自身特點(diǎn)來(lái)講，溫州改革探索一直走在全國(guó)前列，但由于客觀歷史原因，沒(méi)有搭上較大的市這趟“列車”，此前這么多年來(lái)一直沒(méi)有立法的主動(dòng)權(quán)，不少改革處于無(wú)法可依狀態(tài)，使改革遇到了不少瓶頸和困惑。所以，溫州對(duì)立法權(quán)的渴望一直十分強(qiáng)烈。如今行使立法權(quán)可以為溫州改革保駕護(hù)航。

浙江省人大法制委主任委員、常委會(huì)法工委主任丁祖年一直關(guān)注溫州地方立法的發(fā)展進(jìn)程。他期待溫州立法工作走在前列，包括立法的速度、立法的質(zhì)量、立法在引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用。“因?yàn)樵谧非蟮胤搅⒎?quán)的過(guò)程中，溫州一直是個(gè)積極分子，現(xiàn)在有立法權(quán)了，你不走在前面沒(méi)道理。溫州有條件、有資格、有責(zé)任當(dāng)好領(lǐng)頭羊，豎起一面鮮紅的旗幟。”

對(duì)于如何科學(xué)制定《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》，丁祖年建議，一定要在特色上下功夫，比如在市容和環(huán)境衛(wèi)生方面，國(guó)務(wù)院有行政法規(guī)，省里也有地方性法規(guī)，在這種情況下，就要抓住溫州的特點(diǎn)，在國(guó)家和省級(jí)法規(guī)沒(méi)有細(xì)化的空間里下功夫。

丁祖年認(rèn)為，既然立法了，就要推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域事業(yè)往前走一步。比如垃圾分類處理，今后是否可以通過(guò)法律手段，在可行性的基礎(chǔ)上設(shè)定比較明確的法律強(qiáng)制要求，推動(dòng)這項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)新突破。

承載各方的殷切期望，聚光燈下的《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》被賦予更多使命。溫州將以此為起點(diǎn)，在地方立法的道路上戮力探索、奮勇前行！