吳宇

“這個項(xiàng)目的績效目標(biāo)是什么？建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是什么？有沒有可能把該項(xiàng)目1.8億元的預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部的維修資金結(jié)合起來統(tǒng)盤考慮？”這一幕來自2015年11月閔行區(qū)人大常委會組織的閔行區(qū)教育局“校舍維修”預(yù)算項(xiàng)目聽證會，區(qū)人大代表?xiàng)詈５陌l(fā)問。同時舉行的還有三場不同領(lǐng)域的預(yù)算聽證會，包括2016年度政府實(shí)事項(xiàng)目、街道項(xiàng)目預(yù)算等，涉及預(yù)算資金超過2億元。

閔行區(qū)五屆人大每年都組織這樣的預(yù)算聽證會，共涉及預(yù)算（實(shí)事）項(xiàng)目21個，累計(jì)聽證預(yù)算資金超過10億元。在實(shí)踐與探索中，公共預(yù)算監(jiān)督改革“閔行模式”漸趨成熟，人大代表也實(shí)現(xiàn)了從“閉口看預(yù)算”向“開口審預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。

夯實(shí)預(yù)算聽證制度：讓人大代表開口“發(fā)聲”

一場預(yù)算聽證會的流程是這樣的：先由區(qū)職能部門、區(qū)財(cái)政部門對項(xiàng)目預(yù)算安排進(jìn)行介紹說明，再由區(qū)人大代表和社會公眾組成的陳述人，以及行業(yè)或預(yù)算專家對預(yù)算安排提出意見建議。最后，由區(qū)人大常委會組成人員組成聽證人，對預(yù)算項(xiàng)目擬定聽證結(jié)果報(bào)告，提交區(qū)人大常委會討論后轉(zhuǎn)交區(qū)政府，要求對預(yù)算安排進(jìn)行優(yōu)化完善。此外，聽證會上還吸納了通過各類媒體報(bào)名的社會公眾作為旁聽人，他們可以在會后將自己的意見建議通過書面形式提交區(qū)人大。

事實(shí)上，閔行區(qū)四屆人大就已創(chuàng)新引入預(yù)算聽證制度，在預(yù)算草案還沒有上會審議前設(shè)置聽證環(huán)節(jié)，讓代表對預(yù)算安排的合理性、科學(xué)性進(jìn)行評判，并要求政府必須對預(yù)算聽證建議進(jìn)行回應(yīng)反饋。這個從大規(guī)模審查到對個別項(xiàng)目重點(diǎn)審查的轉(zhuǎn)變，使區(qū)人大代表對預(yù)算審查逐漸找到了“感覺”，代表對參加預(yù)算聽證和審查監(jiān)督預(yù)算的積極性也逐步提高。

區(qū)五屆人大在總結(jié)幾年聽證經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂完善了關(guān)于《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會聽證辦法》若干操作細(xì)則，加強(qiáng)了預(yù)算聽證項(xiàng)目選擇、聽證結(jié)果運(yùn)用等方面工作。首先是代表參與預(yù)算聽證項(xiàng)目的選擇。根據(jù)新辦法，2015年聽證項(xiàng)目在選擇上更加傾向于預(yù)算金額較大、存在一定爭議、群眾關(guān)注度高的項(xiàng)目。在確定預(yù)算項(xiàng)目前，先邀請部分人大代表參與區(qū)財(cái)政部門組織的項(xiàng)目預(yù)算績效前評價活動，對部分重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算編制情況有初步掌握，再從中選擇績效評價或政策評估得分不高、代表反映強(qiáng)烈的項(xiàng)目作為聽證備選項(xiàng)目。其次是擴(kuò)大了預(yù)算聽證的覆蓋面。預(yù)算聽證項(xiàng)目不僅聚焦代表反映強(qiáng)烈的民生項(xiàng)目，2016年探索將預(yù)算聽證延伸至部門預(yù)算草案（主要突出新增項(xiàng)目和支出較大項(xiàng)目）等領(lǐng)域。最后是強(qiáng)化了聽證處理意見的督促檢查。一是對于聽證結(jié)果報(bào)告中的分歧意見，提交主任會議研究討論，形成一致意見后提交常委會審議；如仍不能達(dá)成一致意見，則提交常委會會議分項(xiàng)表決。二是各個項(xiàng)目的聽證結(jié)果報(bào)告作為常委會關(guān)于預(yù)算草案審議意見函的附件，由常委會逐項(xiàng)表決通過。三是經(jīng)常委會審議決定后，聽證結(jié)果報(bào)告在區(qū)人大網(wǎng)站等渠道公開。四是對于聽證結(jié)果報(bào)告中提出的意見和建議，區(qū)政府應(yīng)于人代會召開的5個工作日前作出書面回應(yīng)，各相關(guān)工委做好有關(guān)督促和協(xié)調(diào)工作。

延伸預(yù)算初審鏈條：讓人大代表同步介入預(yù)算編制

預(yù)算法規(guī)定：人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采取多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。在人代會期間，也有部分人大代表建議把預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)放在人代會前的初審階段，并讓更多代表提前參與。

為夯實(shí)區(qū)人大預(yù)算監(jiān)督審查基礎(chǔ)，2015年區(qū)人大常委會成立了預(yù)算工委，并即刻著手對其他省市預(yù)算初審成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析，制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善預(yù)算初審工作的暫行辦法》（以下簡稱辦法）。辦法明確提出了區(qū)人大加強(qiáng)預(yù)算初審的三項(xiàng)原則：一是要堅(jiān)持過程與節(jié)點(diǎn)相結(jié)合。將預(yù)算初審前期工作與預(yù)算初審銜接起來，將預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)落實(shí)到人代會前的人大常委會初審階段。二是要堅(jiān)持議事與議財(cái)相結(jié)合。常委會各工作機(jī)構(gòu)在工作監(jiān)督過程中逐步實(shí)現(xiàn)議事向議事與議財(cái)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。三是要堅(jiān)持代表主體與專家支撐相結(jié)合。充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督小組、區(qū)人大代表監(jiān)督審查預(yù)算的主體作用和財(cái)政預(yù)算專家智力支撐作用。2015年區(qū)人大預(yù)算咨詢專家從原來3名擴(kuò)充到近30名，遴選標(biāo)準(zhǔn)更加側(cè)重理論與實(shí)踐相結(jié)合。

辦法提出預(yù)算審查監(jiān)督新方式方法，即以人大常委會初審前預(yù)算聽證為基礎(chǔ)，將預(yù)算初審前期工作一直提前到與政府預(yù)算編制同步，與整個預(yù)算編制“二上二下”周期平行推進(jìn)。從工作部署環(huán)節(jié)看，政府啟動下年度預(yù)算編制工作后，區(qū)人大常委會即著手選擇當(dāng)年度重點(diǎn)審查調(diào)研的部門，并明確對口聯(lián)系的牽頭工委。如2015年教科文衛(wèi)工委重點(diǎn)審查區(qū)體育局、內(nèi)務(wù)司法工委重點(diǎn)審查區(qū)司法局等；部門預(yù)算“一上一下”階段，由各工委組織工委委員、人大代表、預(yù)算咨詢專家等，赴部門調(diào)研了解預(yù)算編制初步設(shè)想，提前掌握該部門上年度審計(jì)及整改情況，當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行和績效評價情況及下年度預(yù)算編制的原則設(shè)想等；在部門預(yù)算“二上”階段，除做好預(yù)算聽證工作外，各工委還要組織預(yù)算初步安排調(diào)研，重點(diǎn)是審查部門對人大代表提出的預(yù)算意見建議的吸收采納情況和重點(diǎn)項(xiàng)目支出的完善情況，完成上述三個階段工作后，部門的預(yù)算草案初步方案才能提交人大常委會進(jìn)行初步審查。通過上述三個階段，對預(yù)算審查監(jiān)督起到了四個方面作用：一是人大代表比較清晰了解重點(diǎn)審查部門基本情況及部門預(yù)算編制情況，提出預(yù)算方面的意見建議，更加有針對性；二是充分保證了人大代表“面對面”審議預(yù)算的時間，彌補(bǔ)了會議審查預(yù)算時間比較倉促的“短板”；三是提高了人代會、常委會審查預(yù)算的效率，將一些預(yù)算編審的具體問題放在會前協(xié)調(diào)落地；四是人大代表對意見建議的落實(shí)情況一目了然，一些建議被吸收到上會草案中，不能立刻在預(yù)算中予以解決的，部門可通過調(diào)研溝通會予以說明解釋。

根據(jù)辦法規(guī)定，在五年內(nèi)常委會各工委原則上對所監(jiān)督聯(lián)系的各單位應(yīng)至少開展一次預(yù)算初審前期調(diào)研工作，范圍涵蓋區(qū)本級政府預(yù)算單位，以及街道辦事處、莘莊工業(yè)區(qū)管委會，并逐步擴(kuò)展到其他預(yù)算單位，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位重點(diǎn)審查全覆蓋。

創(chuàng)新人大會議審查模式：變程序性審查為實(shí)質(zhì)性審查

新修訂的預(yù)算法實(shí)施后，區(qū)人大常委會除了著手修訂《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》外，還探索性地對預(yù)算草案初步方案提交常委會初審的具體做法進(jìn)作了適當(dāng)調(diào)整。這些變化主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一、豐富常委會預(yù)算初審內(nèi)容。在常委會召開會議專題審議政府預(yù)算草案初步方案時，除由預(yù)算工委匯報(bào)本級預(yù)算初步審查總體意見建議外，各工委要在預(yù)算初審前期調(diào)研和聽證的基礎(chǔ)上，匯報(bào)對重點(diǎn)審查部門的預(yù)算審查意見，如2015年人大常委會審議了由教科文衛(wèi)工委等提交的區(qū)體育局等7家單位的審查意見報(bào)告，會上，還要審議當(dāng)年度部分預(yù)算（實(shí)事）項(xiàng)目聽證結(jié)果報(bào)告。會后，上述報(bào)告會以書面形式送達(dá)區(qū)政府，要求區(qū)政府予以落實(shí)解決。

第二、提升常委會預(yù)算初審權(quán)威。常委會專題聽取政府關(guān)于下年度預(yù)算編制匯報(bào)及常委會機(jī)構(gòu)審議意見后，不再簡單地對預(yù)算草案初審“舉手”通過，取而代之的是是否同意對重點(diǎn)審查部門的預(yù)算及區(qū)財(cái)政預(yù)算草案初步方案提交人代會進(jìn)行逐項(xiàng)電子表決。常委會組成人員會根據(jù)前期參與調(diào)研的情況，結(jié)合常委會各工委匯報(bào)內(nèi)容，表達(dá)對每本預(yù)算編制的滿意程度，真正履行人大代表審議政府預(yù)算的權(quán)利，體現(xiàn)從程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查的轉(zhuǎn)變。

為提高常委會初審和人代會審查的效率和質(zhì)量，提升人大代表議事議財(cái)能力，五屆人大常委會重點(diǎn)加強(qiáng)了兩方面工作：一是加強(qiáng)人大代表預(yù)算審查監(jiān)督的履職培訓(xùn)。組織部分人大代表赴全國人大深圳培訓(xùn)基地，參加預(yù)算法專題學(xué)習(xí)研討班；赴武漢等地學(xué)習(xí)考察財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作；邀請全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會尹中卿副主任委員來我區(qū)作預(yù)算法專題輔導(dǎo)報(bào)告；每年組織部分預(yù)算工委委員、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督員、區(qū)人大代表參加預(yù)算編制及監(jiān)督培訓(xùn)會議。創(chuàng)新制作了《政府預(yù)算審查手冊》，便于人大代表直觀了解如何履行預(yù)算監(jiān)督職權(quán)。二是協(xié)調(diào)區(qū)財(cái)政部門進(jìn)一步完善上會審議的預(yù)算材料。針對人大代表普遍反映財(cái)政部門提交常委會、人代會審議預(yù)算材料太專業(yè)、太繁瑣的“老大難”問題，預(yù)算工委積極協(xié)調(diào)區(qū)財(cái)政部門簡化、優(yōu)化上會材料，通過制作簡易版預(yù)算說明手冊，使人大代表對預(yù)算數(shù)據(jù)和變化情況有更加直接的了解掌握，為人大代表創(chuàng)造“想看、會看、看得懂”的審議基礎(chǔ)，提高會議期間的審議質(zhì)量。人大代表普遍反映通過預(yù)算監(jiān)督積極履職，讓“政府有壓力感、選民有獲得感、人大有成就感”。