李杰

黨的十八屆三中全會做出了關于推進國家治理體系現(xiàn)代化和建設現(xiàn)代財政制度的戰(zhàn)略部署，探討預算法治變革和《預算法》實施過程中的重大問題。著名預算專家希克曾說：“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于他的預算能力?！鳖A算的科學化是提升國家治理能力的重要途徑。預算管理改革不僅要在政府層面進行，而且要在人民代表大會層面運行，建立具有法律保障、程序規(guī)范、富有實效的人民代表大會財政監(jiān)督制度，這是市場經(jīng)濟和公共財政改革的內在要求。全國人大行使預算權有著天然的優(yōu)勢，既可以保障預算的科學性和民主性，又可以提升人大的權威。但是，實踐中這一預算優(yōu)勢在我國尚沒有得到很好的發(fā)揮。因此，推進全國人大預算管理的改革，完善人大的預算管理職權是我們的現(xiàn)實要求。

一、人大行使預算管理職權的現(xiàn)狀及不足

（一）人大對預算職能不夠重視

人大有三項職能，分別是立法、監(jiān)督和預算。然而在實踐中，人大對前兩項職能的行使自覺性和主動性較高，對于預算職能卻沒有把它提到同等的高度，沒有把預算作為人大的重要職能來行使。人大在潛意識中認為預算是政府的事，自己只要管審批就行，這形成了單方面的預算國務院說了算，人大看了也白看的局勢。這對人大的權威是一個很大的挑戰(zhàn)，也不利于人民民主的實現(xiàn)。所以，我們要對人大的職能進行重新定位，重視人大的預算職能。

（二）人大的預算審批權流于形式

在人大會議召開一個月前，國務院才向人大提交預算草案，換言之，人大只有一個月的時間來審核預算，而現(xiàn)在的預算草案做的又相當復雜，這對人大的審核而言是相當吃力的。況且人大僅有財經(jīng)委員會來提供專業(yè)服務，無力解決預算的專業(yè)性問題。而在國外，通常用24個月的時間來審核預算，同時配備有大量的專業(yè)機構和人士來輔助審核。更有國家或者地區(qū)基于預算立法程序的特殊性，把預算審批權并列為與立法權同等的位置，用議會2/3的時間來審查和批準預算案。

（三）人大缺乏預算修正權

目前，人大對于政府部門提交的預算，只有否決權和通過權而沒有修正權。也就是說，當人大發(fā)現(xiàn)預算案有部分問題時無權提出修正，只能通過或否定，這樣的規(guī)定對于人大的職權行使是極為不利的。因為全盤否決只能惡化人大和政府的關系，不利于社會穩(wěn)定，所以人大只能通過。這也是人大預算審批權規(guī)定的不完善之處。如果人大能對預算提出修正，國務院就可以進行相應的改正，這樣可以保障預算的科學性。

（四）人大的預算監(jiān)督權行使不力

監(jiān)督權是人大預算職權中的核心權力，無監(jiān)督就無預算。預算本身的特點及重要性也決定了必須有相應的預算監(jiān)督制度，同時預算監(jiān)督本身也是預算法治建設的一個重要環(huán)節(jié)。

在預算監(jiān)督中，人大要適時地引入公眾參與機制。信息具有偏在性，人大要加強與社會公眾的對話機制，獲得相關的預算信息，這是由我國的國家性質和人大的本質所決定的。

（五）缺乏預算性法規(guī)

目前在整個預算領域，人大制定的法規(guī)少之又少，在法律層面僅有《憲法》和《預算法》兩部法規(guī)。我國《憲法》主要明確了各級立法機關在預算方面的審批權，以及國家行政機關的預算編制權、執(zhí)行權方面的少量內容。而西方發(fā)達國家則在憲法中對預算、稅收、國債等公共經(jīng)濟問題單獨設篇或單獨設置大量的規(guī)定。我國憲法依據(jù)不充分，影響了相關的立法。

二、人大預算管理職權的改革

（一）注重人大的預算職能

人大作為我國的民意代表機關、立法機關，在預算結構中的重要地位是不言而喻的。從根本上講，這是由立法機關作為民意代表機構的特性決定的。因此，人大要把預算職能提到重要的政治高度，把審批和監(jiān)督預算作為自己的重大使命，因為這關系到能否守好國家的“錢袋子”，能否更好地代表人民的利益。

（二）完善預算審批權

要完善人大的預算審查制度，建立預算公開審查制度、政府投資項目審查制度、重大事項征求公民意見制度，通過制度創(chuàng)新確保人大預算審批權的有效運行。在預算審查中，要延長預算審查的周期，同時建立專業(yè)的委員會來提供支持，并在這一過程中引入公共參與的程序，如網(wǎng)絡問政等，來加強預算的民主性和科學性。此外，人大常委會要重視并嚴格限制對預算調整方案的審批，因為原則上來講已經(jīng)通過的預算不能變動，因此限制預算的調整可以用來限制政府隨意更改預算，提升預算案的權威性。

（三）增加預算修正權

我國預算法沒有規(guī)定人大的預算修正權。賦予人大預算修正權可以使它更好地行使預算審批權，同時也在人大和政府之間提供更多的回旋空間。在實踐中，全國人大要保障預算修正權行使的科學性，就必須保障對政府預算信息的充分占有。比如，人大可以派員參與政府的預算編制過程，并設立專門的委員會搜集相關的信息，而不是只依賴于政府在預算報告中向人大提供的信息。這樣就不會陷入信息依賴的誤區(qū)。人大具備了預算修正權，就可以對預算草案的內容提出建議，形成與政府的協(xié)商對話機制，政府據(jù)此來進行調整。此外，對于與預算密切相關的，但是沒有體現(xiàn)在預算草案中的內容，人大也可以提出，并組織專家委員會與政府一起進行可行性論證，據(jù)以作出決策。

（四）完善預算監(jiān)督權

全國人大要把預算監(jiān)督貫穿在預算的整個過程。在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，人大要著重依靠提前介入和預算初審來影響資金的分配和收入決策，而不是依靠人代會期間的大會審批來加強預算監(jiān)督。因為這種監(jiān)督是最有效率的，可以事先發(fā)現(xiàn)預算中的問題，并與政府溝通進行解決，降低預算成本。在預算審批環(huán)節(jié)，我們可以借鑒西方國家的做法，在人大預算監(jiān)督過程中引入辯論制度和聽證程序，以提高決策的科學性和民主性。在預算執(zhí)行階段，人大可以通過與財政、國稅、地稅、金融、審計等部門建立長期協(xié)作機制，實現(xiàn)對預算的動態(tài)監(jiān)控，考核部門預算執(zhí)行的績效，逐步建立預算執(zhí)行績效考核制度，有效整合系統(tǒng)資源，充分利用信息集中優(yōu)勢，創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)控規(guī)則、建立健全動態(tài)監(jiān)控制度。此外人大要建立預算問責制，對于政府部門違反預算法規(guī)定的情形，要規(guī)定相應的法律責任，主要以經(jīng)濟性責任為主。同時，人大要想保障以上預算監(jiān)督手段的順利實施，就必須完善相關的制度性和技術性措施，如加強預算方面的相關立法，使人大的監(jiān)督有法可依，保證預算編制階段預算的公開性和透明性，創(chuàng)新預算監(jiān)督的技術性措施。

（五）制定預算性法規(guī)

目前新《預算法》的出臺給我國的預算改革帶來了曙光，是我國財政改革的一個良好開端。黨的十八屆四中全會明確指出了建設法治國家的重要目標，并把加強財政立法放在了重要的位置。配合新《預算法》的出臺，我國也要制定相應的規(guī)范性文件，如預算法實施細則等。此外，預算作為國家收支的總規(guī)劃，會隨著每年的經(jīng)濟形勢有所改變，這就需要根據(jù)我國的經(jīng)濟情況及時對預算類法律進行更新和調整。

德國唯心論哲學代表人物之一黑格爾曾說：“法律并非是一成不變的，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化?！鳖A算法也是如此。我們看到，國外預算的立法是非常詳盡的，預算的每一個階段都有相對應的法律法規(guī)來指導相關部門的行為。這是極其必要的，因為規(guī)范預算的實質意義就是管好政府的錢袋子。只有加強制度建設，才能使人大的預算行為有法可依，才可以從經(jīng)濟上約束政府的行政行為，推進“小政府”的形成，加快政府職能的轉變，提高我國的社會治理能力。

（作者單位：鄭州市審計局）