袁勝育 錢平廣

【摘要】自中亞國(guó)家獨(dú)立以來(lái)，美國(guó)的中亞戰(zhàn)略的發(fā)展演變大致經(jīng)歷了過(guò)渡與鋪墊、大舉進(jìn)入與迅速擴(kuò)張、遭遇挫折與政策調(diào)整、走向理性與務(wù)實(shí)四個(gè)階段。盡管在不同時(shí)期各有側(cè)重，但美國(guó)的中亞戰(zhàn)略目標(biāo)基本圍繞了三個(gè)核心內(nèi)容：安全利益、經(jīng)濟(jì)利益和人權(quán)目標(biāo)?？偟陌l(fā)展趨勢(shì)是安全利益的重要性趨于下降，經(jīng)濟(jì)議題的重要性日益凸顯，對(duì)人權(quán)的重視難以回避，不得不在利益和價(jià)值之間尋找平衡?；诿绹?guó)的全球利益和中亞的戰(zhàn)略地位，美國(guó)與中亞的接觸是順理成章的，但地緣上的區(qū)隔和文化上的差異，又成為美國(guó)推進(jìn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的短板。未來(lái)美國(guó)的中亞戰(zhàn)略，勢(shì)必要在戰(zhàn)略愿景與現(xiàn)實(shí)利益、可動(dòng)用的資源之間尋求平衡。

【關(guān)鍵詞】美國(guó) 外交政策 中亞戰(zhàn)略

【中圖分類號(hào)】D83 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.005

不論是出于中亞地區(qū)自身獨(dú)特的地緣位置及其對(duì)美國(guó)全球戰(zhàn)略的重要性，還是作為維護(hù)冷戰(zhàn)勝利成果，壓制俄羅斯重新崛起、瓦解后蘇聯(lián)空間走向一體化努力的步驟，美國(guó)注定要進(jìn)入中亞。雖然美國(guó)在中亞的戰(zhàn)略布局，常常伴隨著價(jià)值目標(biāo)與地緣政治目標(biāo)的交替困擾、政策言論與現(xiàn)實(shí)的不時(shí)脫節(jié)，導(dǎo)致其中亞戰(zhàn)略的搖擺與不確定，但總體來(lái)看，美國(guó)對(duì)中亞的爭(zhēng)奪是持之以恒的，服務(wù)于其全球戰(zhàn)略部署和價(jià)值追求。

對(duì)于美國(guó)中亞戰(zhàn)略的演變，本文進(jìn)行了四個(gè)階段的劃分：以中亞五國(guó)1991年獨(dú)立為起點(diǎn)，1991年至2001年“9·11”事件發(fā)生前為第一階段，2001年至2005年烏茲別克斯坦安集延事件為第二階段，2005年至2014年為第三階段，2014年美軍開(kāi)始撤離阿富汗開(kāi)啟了美國(guó)中亞戰(zhàn)略的第四階段。①

過(guò)渡與鋪墊時(shí)期

蘇聯(lián)解體前，中亞五國(guó)作為其加盟共和國(guó)，被緊緊束縛于蘇聯(lián)的統(tǒng)一大家庭內(nèi)，美國(guó)對(duì)中亞盡管覬覦已久，但苦于無(wú)處下手。

上個(gè)世紀(jì)90年代初，中亞地區(qū)的歷史突然出現(xiàn)了顛覆性的變化，蘇聯(lián)這一政治大廈轟然崩塌，中亞五國(guó)獲得獨(dú)立，而作為蘇聯(lián)主要繼承者的俄羅斯自身尚未站穩(wěn)腳跟，更遑論將中亞重新納入勢(shì)力范圍。中亞地區(qū)力量真空的出現(xiàn)，為美國(guó)的進(jìn)入提供了機(jī)遇。

在1990年代初期，美國(guó)中亞政策的主要目標(biāo)是消化、鞏固冷戰(zhàn)勝利成果。1992年10月24日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了涉及中亞的《自由促進(jìn)法案》（Freedom Support Act），規(guī)定向前蘇聯(lián)國(guó)家或新獨(dú)立國(guó)家提供援助。②該法案列舉了美國(guó)在中亞的幾個(gè)目標(biāo)：促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定、鼓勵(lì)民主化、建立自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)中亞地區(qū)的去核化、確保歐亞走廊的貿(mào)易與運(yùn)輸自由、引入國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等。一年之后，美國(guó)在1993年10月20日舉行的北約國(guó)防部長(zhǎng)非正式會(huì)議上提出“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”，北約部長(zhǎng)理事會(huì)于當(dāng)年12月2日決定予以接受，并在1994年1月10日的北約布魯塞爾首腦會(huì)議上獲得正式通過(guò)。1994年5月10日，土庫(kù)曼斯坦在中亞國(guó)家中率先參加北約“和平伙伴關(guān)系”計(jì)劃。之后，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦分別于5月27日、6月2日和7月13日先后加入該計(jì)劃。塔吉克斯坦于2002年2月20日加入，是最后一個(gè)加入該計(jì)劃的中亞國(guó)家。③

隨著俄羅斯獨(dú)立初期俄美短暫的蜜月關(guān)系結(jié)束，俄美關(guān)系齟齬不斷。在此背景下，1994年美國(guó)主導(dǎo)的矛頭指向俄羅斯的北約東擴(kuò)正式啟動(dòng)，加之里海能源儲(chǔ)量展現(xiàn)的樂(lè)觀預(yù)期，中亞對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略重要性開(kāi)始凸現(xiàn)。

1995年4月，美國(guó)政府成立了包括國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院和中情局在內(nèi)的工作小組，研究美國(guó)公司參與中亞油氣開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。1997年7月，時(shí)任美國(guó)副國(guó)務(wù)卿塔爾博特就美國(guó)對(duì)中亞和高加索地區(qū)政策發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)該地區(qū)的目標(biāo)是：“促進(jìn)民主，創(chuàng)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保征中亞各國(guó)內(nèi)部以及國(guó)家間的和平與合作”，“支持這一地區(qū)國(guó)家對(duì)俄的獨(dú)立傾向；解決這一地區(qū)沖突與開(kāi)發(fā)石油資源同時(shí)進(jìn)行，使該地區(qū)成為美國(guó)21世紀(jì)的戰(zhàn)略能源基地，遏制并削弱俄羅斯和伊朗在這一地區(qū)的影響”。7月底，美國(guó)參議院外交委員會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)決議，宣布“中亞和外高加索是對(duì)美國(guó)具有切身重要利益的地區(qū)”。④在此背景下，1997年美國(guó)頒布了《絲綢之路戰(zhàn)略法案》（The Silk Road Strategy Act），其戰(zhàn)略目標(biāo)是遏制俄羅斯，保證美國(guó)的能源安全和實(shí)現(xiàn)美國(guó)價(jià)值觀。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《絲綢之路戰(zhàn)略法案》，該法案授權(quán)美國(guó)政府采取措施支持中亞和南高加索地區(qū)的消弭沖突、人道主義需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、邊境管控、民主和公民社會(huì)的建設(shè)。⑤

1997年被認(rèn)為是美國(guó)開(kāi)始全面介入中亞事務(wù)的起點(diǎn)，明確了其在中亞的政治和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)，但由于受其全球戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)略利益的影響，美國(guó)對(duì)中亞的重視程度仍比較低，對(duì)中亞地區(qū)的控制手段有限，政策執(zhí)行上相對(duì)謹(jǐn)慎。正因?yàn)槿绱耍?0世紀(jì)90年代末美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)其中亞政策出現(xiàn)了反思的聲音，認(rèn)為克林頓政府并未形成一種針對(duì)中亞地區(qū)的連貫政策，甚至并未對(duì)美國(guó)在該地區(qū)的利益形成清晰的認(rèn)識(shí)。⑥

總體來(lái)看，2001年之前的10年間，由于找不到合理進(jìn)入的契機(jī)，美國(guó)在這一地區(qū)的勢(shì)力滲透進(jìn)展甚微，除了將中亞各國(guó)納入“北約和平伙伴計(jì)劃國(guó)”外，其他收效寥寥。但1991年以后的10年，也正是美國(guó)中亞戰(zhàn)略的重要過(guò)渡與鋪墊期，美國(guó)的中亞戰(zhàn)略隨著其國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化而不斷推進(jìn)，針對(duì)中亞的具體政策也不斷明確和完善，一旦機(jī)會(huì)乍現(xiàn)（如“9·11”事件），美國(guó)就有能力快速全面地介入中亞事務(wù)。

大舉進(jìn)入與迅速擴(kuò)張時(shí)期

2001年的“9·11”事件是美國(guó)大舉進(jìn)入中亞地區(qū)的分水嶺?！?·11”事件之后美國(guó)大幅度調(diào)整了其中亞政策，主要是借反恐全面加強(qiáng)了對(duì)中亞地區(qū)的滲透，從政治、經(jīng)濟(jì)、安全、能源、文化、教育等各個(gè)路徑增進(jìn)美國(guó)的利益。

2001年10月，美國(guó)國(guó)防部在其發(fā)布的四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告中提出基本的安全利益原則，為美國(guó)在中亞的外交行動(dòng)和軍事介入提供了政策依據(jù)。比如：阻止關(guān)鍵地區(qū)被敵對(duì)勢(shì)力控制，保持穩(wěn)定的戰(zhàn)略平衡，保持進(jìn)入關(guān)鍵市場(chǎng)和獲得戰(zhàn)略資源的渠道，關(guān)注“衰弱國(guó)家”領(lǐng)土上出現(xiàn)的威脅，關(guān)注可維系的聯(lián)盟，隨時(shí)準(zhǔn)備對(duì)突發(fā)性危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，等等。⑦

2001年12月14日，美國(guó)推出中亞新政策，將“防止恐怖主義擴(kuò)散，為中亞的政治、經(jīng)濟(jì)改革提供保障，確保安全、透明地開(kāi)發(fā)里海能源”確定為美在中亞地區(qū)的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)“即使目前的沖突結(jié)束了，美國(guó)也絕不會(huì)從中亞抽身而退”。⑧在這樣的定位下，美國(guó)開(kāi)始了在中亞的全面擴(kuò)展期，借助反恐合作，大舉進(jìn)入中亞，從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、安全、能源、文化、教育等各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)與中亞國(guó)家的聯(lián)系與合作。而且，這種合作與滲透并非權(quán)宜之計(jì)，美國(guó)有著長(zhǎng)期存在并掌控中亞的謀求。2002年11月27日，美國(guó)國(guó)務(wù)院歐洲與歐亞事務(wù)司發(fā)表的報(bào)告則指出：美國(guó)在中亞的戰(zhàn)略利益包括安全、能源和內(nèi)部改革三個(gè)方面。⑨

“9·11”事件促使反恐驟然上升為美國(guó)外交政策的重心，從而導(dǎo)致了美國(guó)在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的一系列重要變化。美國(guó)在阿富汗開(kāi)展大規(guī)模軍事行動(dòng)后，其中亞政策也發(fā)生重大調(diào)整。駐阿美軍的后勤補(bǔ)給、反恐以及安全合作等具體問(wèn)題取代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理議題，成為美國(guó)對(duì)中亞政策的主要內(nèi)容。在這一時(shí)期，中亞成為美國(guó)向阿富汗輸送軍事補(bǔ)給及后勤裝備物資的中轉(zhuǎn)站。吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦等國(guó)還向美國(guó)開(kāi)放軍事基地，成為美國(guó)在安全領(lǐng)域的重要合作伙伴。美國(guó)在中亞的軍事存在獲得俄羅斯的默許和中亞國(guó)家的歡迎，美國(guó)在中亞的影響力迅速上升。

遭遇挫折與政策調(diào)整時(shí)期

如果說(shuō)2001年的“9·11”事件開(kāi)啟了美國(guó)全面進(jìn)入中亞的歷史新階段的話，那么隨著美國(guó)在中亞的大舉擴(kuò)張，美國(guó)在中亞的影響力固然迅速上升，但物極必反，2005年發(fā)生在吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦的重大事件，很快就使美國(guó)在中亞的擴(kuò)張?jiān)庥龃煺?，不得不進(jìn)行政策調(diào)整。

2005年3月吉爾吉斯斯坦的“郁金香革命”與5月發(fā)生在烏茲別克斯坦的安集延事件，引發(fā)中亞地區(qū)政局動(dòng)蕩，社會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模騷亂。如果說(shuō)這些事件某種程度上正是美國(guó)刻意引導(dǎo)的結(jié)果，那么令美國(guó)始料未及的是，這兩個(gè)事件對(duì)美國(guó)與中亞國(guó)家的關(guān)系造成了重大損害，中亞各國(guó)開(kāi)始在政治上對(duì)美國(guó)產(chǎn)生懷疑和警惕，美國(guó)自“9·11”事件以來(lái)費(fèi)盡心機(jī)在中亞確立的形象和地位隨即發(fā)生動(dòng)搖，其在中亞的軍事存在也面臨被迫撤出的巨大壓力。

在中亞支持發(fā)動(dòng)“顏色革命”使美國(guó)得不償失，給美國(guó)的中亞戰(zhàn)略敲響了警鐘。為重新塑造中亞及相鄰地區(qū)的地緣政治環(huán)境，更有效地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)美國(guó)在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，從2005年下半年開(kāi)始，美國(guó)著手調(diào)整其中亞戰(zhàn)略。

實(shí)際上，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)政界、學(xué)界、智庫(kù)對(duì)美國(guó)中亞政策的設(shè)計(jì)一直沒(méi)有中斷過(guò)。1997年，美國(guó)參議員布朗巴克與美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)中亞和高加索研究所負(fù)責(zé)人弗雷德·斯塔爾教授便提出“新絲綢之路”（The New Silk Road）這一概念。2005年，斯塔爾教授對(duì)初期的設(shè)想進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步提出“大中亞計(jì)劃”，即美國(guó)應(yīng)以阿富汗為中心，推動(dòng)中亞、南亞在政治、安全、能源和交通等領(lǐng)域的合作，建立一個(gè)由實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世俗政治體制的親美國(guó)家組成的新地緣政治板塊，從而保障美國(guó)在中亞和南亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益。盡管斯塔爾教授的設(shè)想沒(méi)有被美國(guó)政府直接轉(zhuǎn)化為政策，但美國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到中亞政策必須進(jìn)行調(diào)整和改變。2005年10月，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯在哈薩克斯坦表示，應(yīng)該把中亞與南亞聯(lián)系在一起。順應(yīng)中亞地區(qū)局勢(shì)的發(fā)展和美國(guó)的戰(zhàn)略布局，2006年1月，美國(guó)國(guó)務(wù)院調(diào)整了部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置，將原屬歐洲司的中亞五國(guó)歸入新成立的中亞南亞司，“大中亞計(jì)劃”全面啟動(dòng)。⑩

2006年的《絲綢之路戰(zhàn)略法案》部分修訂了1999年法案，新法案繼續(xù)肯定了美國(guó)在中亞和高加索地區(qū)追求的能源、安全與民主這三個(gè)方面的內(nèi)容。該法案同時(shí)規(guī)定了為促進(jìn)中亞和高加索地區(qū)的民主、寬容和公民社會(huì)的發(fā)展，美國(guó)需要采取的具體行動(dòng)。

2009年1月，隨著奧巴馬政府開(kāi)始執(zhí)政，美國(guó)對(duì)其中亞政策展開(kāi)了大辯論和大反思，對(duì)奧巴馬時(shí)代美國(guó)的中亞政策調(diào)整產(chǎn)生了重要的影響。

經(jīng)過(guò)近一年的準(zhǔn)備，2009年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)南亞和中亞事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿喬治·科羅爾（George A. Krol）在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上宣布了美國(guó)新中亞政策的幾個(gè)要點(diǎn)：首先是美國(guó)需要增進(jìn)與中亞國(guó)家在阿富汗反恐上的合作；其次是使中亞地區(qū)的能源和運(yùn)輸線路盡可能地多元化；督促中亞地區(qū)推進(jìn)民主和人權(quán)；發(fā)展自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)中亞各國(guó)的自我管理能力；防止在塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦發(fā)生國(guó)家失控。這一系列政策基于這樣的判斷：“中亞地區(qū)處于美國(guó)關(guān)鍵的安全、經(jīng)濟(jì)和政治利益的支點(diǎn)上?！?2011年7月20日，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在印度金奈正式宣布推出“新絲綢之路”戰(zhàn)略，主要有三點(diǎn)內(nèi)容：繼續(xù)加強(qiáng)反恐安全合作，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定；加強(qiáng)政治對(duì)話，增信釋疑；加強(qiáng)區(qū)域一體化，側(cè)重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。?在2011年9月22日召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，希拉里向國(guó)際社會(huì)進(jìn)一步描述了“新絲綢之路”計(jì)劃，聲稱該計(jì)劃的實(shí)施將使整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)走向繁榮，中亞、南亞地區(qū)也將趨向穩(wěn)定。2014年10月28日，美國(guó)南亞中亞事務(wù)辦公室副助理蘇馬爾發(fā)表了關(guān)于“中亞區(qū)域一體化前景”的講話，再次強(qiáng)調(diào)了“新絲綢之路”計(jì)劃的重要意義及2014年之后該戰(zhàn)略的相關(guān)規(guī)劃。?

2011年6月22日，美國(guó)宣布開(kāi)始從阿富汗撤軍。不難看出，美國(guó)的“新絲綢之路”戰(zhàn)略正是為了應(yīng)對(duì)從阿富汗撤軍期間和撤軍后面臨的新形勢(shì)而做出的戰(zhàn)略部署，美國(guó)仍然需要中亞國(guó)家的合作與支持。不過(guò)，與中亞國(guó)家努力在大國(guó)間采取平衡政策相一致，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)令中亞國(guó)家對(duì)美國(guó)“新絲綢之路”戰(zhàn)略提出的投資和援助普遍抱有期待。但鑒于各種原因，美國(guó)在中亞的影響力式微態(tài)勢(shì)已經(jīng)顯露，追求更加平衡理性和務(wù)實(shí)的中亞戰(zhàn)略成為美國(guó)的選擇。

打造理性而務(wù)實(shí)的中亞戰(zhàn)略

可以說(shuō)，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)塑造了美國(guó)的中亞戰(zhàn)略，使得美國(guó)的中亞戰(zhàn)略在十多年間主要圍繞阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)而展開(kāi)。同樣，隨著阿富汗戰(zhàn)事結(jié)束、美軍撤出阿富汗，中亞地區(qū)在美國(guó)外交和全球戰(zhàn)略中的地位出現(xiàn)變化成為必然。當(dāng)然，這并不意味著美國(guó)將放棄中亞，或者說(shuō)中亞之于美國(guó)的重要性就此大幅度下降，而是美國(guó)的中亞戰(zhàn)略在過(guò)去二十多年間，經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)不斷得以修正，這一修正結(jié)果使得美國(guó)的中亞戰(zhàn)略目標(biāo)具有了長(zhǎng)期性和既定性，美國(guó)在處理中亞問(wèn)題時(shí)將趨于理性和務(wù)實(shí)。

從2015年開(kāi)始，美國(guó)對(duì)中亞的政策就出現(xiàn)明顯變化。2015年3月31日，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿安·布林肯在布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表講話，闡述了美國(guó)的中亞新政策。布林肯表示，與每個(gè)中亞國(guó)家的接觸旨在實(shí)現(xiàn)三個(gè)重要目標(biāo)：加強(qiáng)伙伴關(guān)系，以推進(jìn)共同安全；鍛造更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；推動(dòng)和倡導(dǎo)善治和人權(quán)。雖然布林肯強(qiáng)調(diào)：“有些人將我們的部隊(duì)從阿富汗的縮減視為這個(gè)地區(qū)對(duì)美國(guó)重要性的下降，沒(méi)有什么比這更不符合事實(shí)的了。從上世紀(jì)90年代到今天，我們觀察中亞的視角可能有變化，但我們對(duì)在這個(gè)地區(qū)為推進(jìn)我們的利益和價(jià)值而建立持久伙伴關(guān)系的承諾絲毫也沒(méi)有改變?！?但顯然，美國(guó)中亞戰(zhàn)略的重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和民生。

這一轉(zhuǎn)變也和對(duì)美國(guó)外交決策有重要影響力的智庫(kù)建言相吻合。如2015年5月，美國(guó)智庫(kù)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（Center for Strategic and International Studies， CSIS）發(fā)布題為《中亞在歐亞重新連通過(guò)程中的地位》（Central Asia in a Reconnecting Eurasia）的報(bào)告指出，在新的歷史時(shí)期，美國(guó)應(yīng)該重新平衡中亞政策目標(biāo)，將由安全主導(dǎo)轉(zhuǎn)向兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和安全，并通過(guò)協(xié)調(diào)合作取得更多成果。?報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)并不是歐亞地區(qū)的直接利益相關(guān)方，對(duì)中亞影響力也相對(duì)有限，未來(lái)成為地區(qū)主導(dǎo)者更不現(xiàn)實(shí)。但在地區(qū)互聯(lián)互通和一體化加速的背景下，美國(guó)有必要采取更有針對(duì)性的政策積極介入，幫助中亞地區(qū)實(shí)現(xiàn)繁榮、安全和穩(wěn)定。相關(guān)政策措施包括：設(shè)立直接受白宮領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)責(zé)歐亞事務(wù)的高級(jí)別職位，加大與中亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)交流和直接投資的力度，重啟“新絲綢之路”計(jì)劃，派出更多高級(jí)別官員訪問(wèn)中亞國(guó)家，加強(qiáng)與中俄等大國(guó)協(xié)調(diào)，擴(kuò)展以大學(xué)為基礎(chǔ)的研究、交流和商務(wù)培訓(xùn)項(xiàng)目等。

2016年1月25日，卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)發(fā)布的《美國(guó)的“中亞政策3.0”》研究報(bào)告也指出，隨著美國(guó)持續(xù)縮小其在阿富汗的軍事存在，中亞作為美國(guó)進(jìn)入阿富汗的戰(zhàn)略要道的地位不復(fù)存在，因此中亞地區(qū)在美國(guó)戰(zhàn)略考量中的重要性也隨之降低。在新環(huán)境下，推動(dòng)華盛頓在中亞地區(qū)的優(yōu)先事項(xiàng)需要美國(guó)對(duì)中亞政策的顯著改變。報(bào)告對(duì)美國(guó)的中亞政策提出的建議包括：優(yōu)先加強(qiáng)與哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦在區(qū)域事務(wù)中的合作；承認(rèn)與中俄兩國(guó)在中亞的共同利益關(guān)切，尋求將中俄的行為朝著符合美國(guó)利益的方向引導(dǎo)；以需求驅(qū)動(dòng)改革，不把民主強(qiáng)加于中亞國(guó)家之上；不要以地區(qū)國(guó)家人權(quán)狀況作為安全合作的條件；防止對(duì)伊斯蘭極端主義過(guò)度反應(yīng)并將美國(guó)的地區(qū)政策“軍事化”；更有效地使用手中籌碼，追求務(wù)實(shí)的、優(yōu)先的政策目標(biāo)。?

機(jī)遇和挑戰(zhàn)：美國(guó)中亞戰(zhàn)略評(píng)估

通過(guò)對(duì)過(guò)去25年來(lái)美國(guó)中亞戰(zhàn)略演變的回溯，我們得以窺見(jiàn)，美國(guó)的中亞戰(zhàn)略目標(biāo)盡管在不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)不同，但基本圍繞了三大核心內(nèi)容：安全利益、經(jīng)濟(jì)利益和人權(quán)目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，美國(guó)迄今為止的中亞戰(zhàn)略既有成功也有失敗。以美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，其成功之處反映在，美國(guó)確保了蘇聯(lián)遺留核武器撤出哈薩克斯坦，核設(shè)施得到妥善拆除；通過(guò)實(shí)現(xiàn)在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略存在，美國(guó)確保了其軍隊(duì)在阿富汗的供給路線和在阿富汗的行動(dòng)能力；盡管俄羅斯在中亞的影響力仍舊突出，但中亞并沒(méi)有出現(xiàn)區(qū)域霸權(quán)國(guó)家；俄羅斯對(duì)中亞石油和天然氣的壟斷也不復(fù)存在。然而，中亞國(guó)家在美國(guó)所倡導(dǎo)的民主化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治和人權(quán)等事務(wù)上進(jìn)展有限，甚至出現(xiàn)了“倒退”；美國(guó)推動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化雷聲大、雨點(diǎn)小，建立連接中亞—阿富汗—巴基斯坦經(jīng)濟(jì)走廊的“新絲綢之路”戰(zhàn)略根本未能起步。?

正如美國(guó)前總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理布熱津斯基所指出的那樣，“這個(gè)地區(qū)在地緣戰(zhàn)略上對(duì)美國(guó)的含義十分清楚：美國(guó)相距太遠(yuǎn)而無(wú)法在歐亞大陸的這一部分成為主導(dǎo)力量，但美國(guó)又太強(qiáng)大而不能不參與這一地區(qū)的事務(wù)”。?考慮到美國(guó)的全球利益和中亞的戰(zhàn)略地位，美國(guó)與中亞的接觸是順理成章的，但地緣上的區(qū)隔和文化上的差異，又成為美國(guó)推進(jìn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的短板。因此，未來(lái)美國(guó)的中亞戰(zhàn)略，勢(shì)必要在戰(zhàn)略愿景與其現(xiàn)實(shí)利益、可動(dòng)用的資源之間尋求平衡。

追求安全利益仍將是美國(guó)中亞戰(zhàn)略的一個(gè)選項(xiàng)，但其重要性將趨于下降。美國(guó)對(duì)中亞仍然有安全需求，表現(xiàn)在中亞可以在阿富汗過(guò)渡期內(nèi)成為一種穩(wěn)定力量；與中亞合力應(yīng)對(duì)麻醉品走私和恐怖主義、極端主義的威脅；通過(guò)安全合作為中亞地區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定創(chuàng)造條件。但隨著美國(guó)在阿富汗軍事存在的萎縮，在中亞之外還存在著更為重要的安全關(guān)切，而且可動(dòng)用的資源有限，因此，美國(guó)在中亞維護(hù)其安全利益時(shí)，其政策可能做如下調(diào)整：一是繼續(xù)反對(duì)任何域外國(guó)家控制中亞，但不像從前一樣以競(jìng)爭(zhēng)性的姿態(tài)去迎接一切挑戰(zhàn)，而是采取離岸平衡的手法，作為中亞的一個(gè)伙伴，選擇性地運(yùn)用其政治、經(jīng)濟(jì)、安全工具，對(duì)沖比鄰大國(guó)的地緣政治影響。?二是改變以前那種只要是俄羅斯、中國(guó)在中亞的安全存在就必然是有害的認(rèn)知，與其任由伊斯蘭激進(jìn)勢(shì)力在中亞得勢(shì)，不如接受俄羅斯、中國(guó)在中亞發(fā)揮更大影響力。鑒于阿富汗在中亞與俄、中毗鄰，這個(gè)地區(qū)的安全威脅對(duì)俄、中更為直接，這里的地區(qū)性“公共產(chǎn)品”對(duì)俄、中更加重要，因此，可以考慮將維護(hù)阿富汗和中亞安全和提供地區(qū)性“公共產(chǎn)品”的任務(wù)分給俄羅斯和中國(guó)，以減輕美國(guó)的負(fù)擔(dān)。

與此相類似的是美國(guó)在中亞的經(jīng)濟(jì)利益。傳統(tǒng)上能源是吸引美國(guó)關(guān)注中亞的重要因素，但隨著油氣勘探的進(jìn)展，中亞的能源潛力被證明遠(yuǎn)非當(dāng)初預(yù)測(cè)的那樣大，加之多條西方主導(dǎo)的管道項(xiàng)目遭遇到復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和地緣因素的拘囿，還有油價(jià)的崩潰，這些都降低了美國(guó)及西方對(duì)中亞能源資源的興趣。而阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)則讓美國(guó)認(rèn)識(shí)到，不可能依靠軍事手段鏟除恐怖主義和極端主義，希望通過(guò)阿富汗與周邊國(guó)家形成更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，來(lái)實(shí)現(xiàn)阿富汗的順利過(guò)渡。幾方面因素疊加，美國(guó)在中亞的經(jīng)濟(jì)議題主要聚焦在通過(guò)促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程來(lái)為美國(guó)的商業(yè)、技術(shù)和創(chuàng)新提供機(jī)會(huì)和尋求阿富汗問(wèn)題的最終解決。多年來(lái)，美國(guó)致力于推動(dòng)“新絲綢之路”戰(zhàn)略，但對(duì)安全議題的重視以及對(duì)中亞地區(qū)有限的經(jīng)濟(jì)投入，使得這項(xiàng)戰(zhàn)略進(jìn)展甚微。盡管今后安全利益的重要性趨于下降，但這項(xiàng)戰(zhàn)略的推進(jìn)仍然困難重重。因?yàn)橹衼啅?fù)雜的地區(qū)形勢(shì)和國(guó)內(nèi)環(huán)境使得美國(guó)資本將這個(gè)地區(qū)視為畏途，美國(guó)國(guó)內(nèi)也沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)存的選民群體支持發(fā)展與這一地區(qū)更緊密的聯(lián)系。或許中國(guó)的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議的提出讓美國(guó)看到了振興其“新絲綢之路”戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)。在前面提到的布林肯的講話中，他難得地對(duì)中國(guó)的計(jì)劃褒揚(yáng)有加：“我們支持中國(guó)將這一地區(qū)連接起來(lái)的努力”，中國(guó)“在中亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以與我們自己的努力完全互補(bǔ)。特別是，我們看到了中國(guó)在支持阿富汗過(guò)渡和推進(jìn)其與更廣泛的亞洲地區(qū)的融合所發(fā)揮的重要作用”。?

人權(quán)目標(biāo)是美國(guó)中亞戰(zhàn)略的第三個(gè)核心內(nèi)容。按照布林肯的說(shuō)法，“我們的外交政策的一個(gè)重要的方面是推進(jìn)我們與包括中亞在內(nèi)的全世界所有人共享的民主價(jià)值觀。在我們與中亞的接觸中，這些價(jià)值觀居于非常核心的位置，是我們追求持久穩(wěn)定須臾不可或缺的”。美國(guó)外交的價(jià)值觀追求是由其國(guó)內(nèi)政治決定的，而在具體的政策執(zhí)行過(guò)程中，美國(guó)經(jīng)常面臨價(jià)值目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)利益之間矛盾的困擾，在美國(guó)與中亞的關(guān)系中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，按照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，中亞國(guó)家有著封閉的政治體制，存在著對(duì)基本的公民權(quán)利的侵犯，缺少對(duì)法治的尊重，這些都是美國(guó)力圖用它的價(jià)值觀去改變的。因此，美國(guó)與這些國(guó)家發(fā)展關(guān)系就附加了各種人權(quán)條件，如國(guó)務(wù)院和國(guó)防部有《萊希法案（Leahy Law）》以及《販賣受害者保護(hù)法》等法案的限制。但另一方面，出于安全和戰(zhàn)略利益的考慮，美國(guó)常常又不得不無(wú)視中亞國(guó)家的所謂“人權(quán)”問(wèn)題，甚至努力去規(guī)避國(guó)內(nèi)立法所做出的種種限制，以至于美國(guó)國(guó)內(nèi)的人權(quán)活動(dòng)分子批評(píng)說(shuō)：先是阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，再是對(duì)伊斯蘭國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)，使得美國(guó)在中亞的政策“安全化”到這樣一個(gè)程度，以至于沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家被排除在合作的范圍之外。

但正如美國(guó)學(xué)者J.斯帕尼爾所指出的：“我們的政治領(lǐng)袖們反映了國(guó)內(nèi)社會(huì)的價(jià)值觀念，每當(dāng)他們?cè)趫?zhí)行國(guó)家的外交政策中似乎要漠視這些價(jià)值觀念時(shí)，他們總會(huì)受到政府行政部門(mén)、國(guó)會(huì)、反對(duì)派以及新聞界人士的批評(píng)?！边@也就意味著隨著阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)趨于結(jié)束，美國(guó)政府很難再以安全的理由，規(guī)避或者“赦免”中亞國(guó)家的“人權(quán)”問(wèn)題。利益和價(jià)值的矛盾，仍將困擾著美國(guó)的中亞外交。

（本研究得到上海市法學(xué)高原學(xué)科和上海政法學(xué)院創(chuàng)新性學(xué)科團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目支持）

注釋

對(duì)美國(guó)的中亞戰(zhàn)略進(jìn)行階段性劃分散見(jiàn)于相關(guān)文章著作中，可參見(jiàn)邵育群：《美國(guó)中亞政策調(diào)整評(píng)述》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2007年第5期；曾向紅、楊?。骸睹绹?guó)中亞研究中的“危險(xiǎn)話語(yǔ)”及其政治效應(yīng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第1期；鄭羽主編：《中俄美在中亞：合作與競(jìng)爭(zhēng)（1991～2007）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年；楊鴻璽：《美國(guó)中亞戰(zhàn)略20年：螺旋式演進(jìn)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年；曾向紅：《遏制、整合與塑造：美國(guó)中亞政策二十年》，蘭州大學(xué)出版社，2014年；Andrew C. Kuchins and Jeffrey Mankoff， "Central Asia in a Reconnecting Eurasia，" https：//csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/150507_Kuchins_CentralAsiaSummaryReport_Web.pdf； Eugene Rumer， Richard Sokolsky and Paul Stronski： "U. S. Policy Toward Central Asia 3.0"， http：//carnegieendowment.org/2016/01/25/u.s.-policy-toward-central-asia-3.0/itlr， January 25， 2016.

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2005年3月，斯塔爾教授在一份題為《阿富汗及其鄰國(guó)的“大中亞伙伴計(jì)劃”》的報(bào)告中，第一次把阿富汗與中亞五國(guó)作為一個(gè)整體而稱之為“大中亞”，就此提出了“大中亞計(jì)劃”。2005年夏，斯塔爾又在美國(guó)《外交》雜志發(fā)表文章，進(jìn)一步闡述了他的觀點(diǎn)。參見(jiàn)Frederick Starr， "A Partnership for Central Asia，" Foreign Affairs， Vol. 84， No.4， 2005。

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[美]茲比格紐·布熱津斯基：《大棋局——美國(guó)的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究所譯，上海人民出版社，1998年，第197頁(yè)。

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Leahy Vetting： Law， Policy， Process， April 15， 2013. 該法案因提案人佛蒙特州民主黨參議員派屈克·萊希（Patrick Leahy）得名，于1997年首度獲得國(guó)會(huì)通過(guò)，當(dāng)時(shí)適逢哥倫比亞軍方在美國(guó)金援下屠殺平民一事遭到揭發(fā)?！度R希法案》禁止國(guó)務(wù)院和五角大樓拿美國(guó)人民交納的稅金去援助、訓(xùn)練或裝備任何據(jù)信涉及嚴(yán)重侵犯人權(quán)──例如法外殺人、酷刑、強(qiáng)暴和強(qiáng)迫失蹤──的外國(guó)軍警單位。http：//www.humanrights.gov/wp-content/uploads/2011/10/leahy-vetting-law-policy-and-process.pdf。

U.S. Laws on Trafficking in Persons， 該法案要求美國(guó)政府對(duì)相關(guān)國(guó)家打擊人口販賣的表現(xiàn)作出評(píng)估，被列入最差國(guó)家名單的國(guó)家將面臨制裁。但總統(tǒng)可以以國(guó)家利益的需要予以赦免。烏茲別克斯坦2013年、2014年即屬此例。http：//www.state.gov/j/tip/laws/。

Nate Schenkkan， Getting Real （ist） on U.S. Policy in Central Asia， February 1， 2016， http：//freedomhouse.org/blog/getting-realist-us-policy-central-asia.

[美]J.斯帕尼爾：《第二次世界大戰(zhàn)后的美國(guó)外交政策》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1992年，第445頁(yè)。

責(zé) 編/樊保玲

Abstract： Since the independence of the Central Asian countries， the US Central Asia strategy has experienced four stages： transition and preparation； large-scale entry and rapid expansion； policy adjustment due to setbacks； and being rational and pragmatic. Although the emphasis has been placed on different areas in different periods， the strategic objectives of the US Central Asia policy basically focus on three key aspects： security interests， economic interests and human rights. The general trend of development is that the importance of security interests tends to decline， economic issues have become increasingly prominent， the human rights issue is difficult to avoid， so the US has to find a balance between the interests and values. Considering the global interests of the US and Central Asia's strategic position， it is natural that the US would try to get in touch with Central Asia， but geographical distance and cultural difference are the deficiency preventing the US from promoting its strategic objectives. The US Central Asia strategy in the future is bound to seek a balance between strategic vision， real interests， and available resources.

Keywords： US， foreign policy， Central Asia strategy