李松葉

一般情況下，制定政策、實(shí)施政策、評估政策、調(diào)整政策是國家重大政策部署落實(shí)過程中的主要四個(gè)階段。政府審計(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分和國家重要治理工具，它的主要功能是監(jiān)督國家經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，同時(shí)在國家重大政策部署落實(shí)過程中具有不可替代的特殊地位。因此政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在推動(dòng)國家重大政策部署落實(shí)的過程中，首先，圍繞該政策活動(dòng)過程中的重要環(huán)節(jié)；其次，以國家重大政策傳導(dǎo)機(jī)制為導(dǎo)向；最后，以“信息咨詢、監(jiān)督控制、評價(jià)反饋、預(yù)警預(yù)測”為主要作用方式，科學(xué)正確的運(yùn)用審計(jì)技術(shù)手段和方法，充分發(fā)揮政府審計(jì)對國家重大政策部署落實(shí)的重要推動(dòng)作用。由此可見，探討研究政府審計(jì)在統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮作用的機(jī)制，對于政府審計(jì)職能的延伸和國家重大政策部署落實(shí)的推進(jìn)具有重大意義。

一、政府審計(jì)為國家重大政策提供科學(xué)合理的決策依據(jù)

政府審計(jì)機(jī)關(guān)在審查和分析國家重大政策部署落實(shí)的過程中，一方面揭露并遏止該過程中出現(xiàn)的不規(guī)范行為，另一方面通過綜合分析頻繁的、具體的、大量的國家重大政策的第一手相關(guān)信息資料。對政策層面的缺失和遺漏，那些具有傾向性、普遍性特點(diǎn)的國家重大政策部署落實(shí)過程中出現(xiàn)的弊端，不恰當(dāng)?shù)闹贫▏抑卮笳吆筒划?dāng)使用宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段等問題提出改善的合理意見和建議。這樣不僅為以后制定國家重大政策提供科學(xué)合理的依據(jù)，而且為制定國家重大政策和措施提供信息等咨詢服務(wù)，這樣就能提高國家重大決策和政策的合理性和科學(xué)性，也能更加充分完善國家政策制定程序，而且還能促進(jìn)國家政策制定機(jī)制化建設(shè)和宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最后政府審計(jì)還能發(fā)揮其服務(wù)性的信息咨詢作用。例如：2002年審計(jì)署在開展國土專項(xiàng)資金審計(jì)的時(shí)候，就把“揭露嚴(yán)重違法違紀(jì)問題，促進(jìn)規(guī)范土地出讓、轉(zhuǎn)讓等市場管理行為，保障國有土地收益的完整性”作為目標(biāo)。當(dāng)時(shí)擔(dān)任總理的朱锫基同志在審計(jì)署報(bào)告上做出了重要批示，根據(jù)這項(xiàng)重要批示，國土資源部及國務(wù)院緊急通知要加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控，清理各類園區(qū)用地，同時(shí)決定實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，可見政府審計(jì)為國家政策的制定提供了重要依據(jù)。

除此之外，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》也充分體現(xiàn)了政府審計(jì)為國家重大政策的制定提供了科學(xué)合理的依據(jù)：第一，該細(xì)則明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體，這樣是為了避免“拍腦袋決策”。也就是明確了與政府審計(jì)極其相關(guān)的重要問題，主要包括那些在國有企業(yè)中實(shí)際行使相關(guān)職權(quán)，但是名義上卻不擔(dān)任法定代表人的主要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，也需要對他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；第二，該細(xì)則也規(guī)定了把地方債務(wù)反浪費(fèi)納入政府審計(jì)，這是為了阻絕“拍屁股走人”。也就是明確細(xì)化了黨政工作部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部、國企領(lǐng)導(dǎo)和地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)內(nèi)容，同時(shí)把反對浪費(fèi)厲行節(jié)約、地方政府性債務(wù)等現(xiàn)象納入了審計(jì)內(nèi)容。第三，該細(xì)則還規(guī)定，建立重點(diǎn)地區(qū)（單位、部門）、重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部輪審制度。也就是政府審計(jì)機(jī)關(guān)對重點(diǎn)審計(jì)對象要在其任期內(nèi)至少審計(jì)一次，最后把黨風(fēng)廉政建設(shè)也納入政府審計(jì)內(nèi)容，可以全面審查重要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。這樣就可能促使國家領(lǐng)導(dǎo)干部更加謹(jǐn)慎嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刈鞒鲋卮鬀Q策，也可以促進(jìn)國有企業(yè)和黨政機(jī)關(guān)提高現(xiàn)代治理能力，提高經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)效率，這樣就不僅為制定國家重大決策做好了充足的事前準(zhǔn)備，而且部署落實(shí)國家重大決策奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、政府審計(jì)保障國家重大政策的有效部署落實(shí)

政府審計(jì)機(jī)關(guān)在國家重大政策執(zhí)行的過程中，通過監(jiān)督和控制該政策部署落實(shí)的情況，就可以發(fā)現(xiàn)該政策部署落實(shí)過程中是否存在嚴(yán)重的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。比如不恰當(dāng)?shù)氖褂脟夜操Y金，重要投資項(xiàng)目出現(xiàn)重大失誤和不恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行經(jīng)濟(jì)政策，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重危害我國人民生命、財(cái)產(chǎn)、安全等行為。同時(shí)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)還需要認(rèn)真分析研究暴露出的問題，并深究出現(xiàn)該問題的根本原因，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任主體，并能提出具有及時(shí)性、針對性、可操作性強(qiáng)的整改意見和建議、并監(jiān)督被審計(jì)單位是否提出落實(shí)整改意見和建議；對于具有全局性的重大問題，或該重大政策措施需亟待改進(jìn)的情況，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅應(yīng)該提出意見和建議，更應(yīng)該向政府和有關(guān)部門反映該情況。通過政府審計(jì)的事中監(jiān)督和審計(jì)跟蹤，可以推動(dòng)各有關(guān)部門和地區(qū)從慢作為、不作為、甚至亂作為的工作作風(fēng)，逐步改善為主動(dòng)作為、積極作為的工作態(tài)度，也推動(dòng)了國家重大政策部署落實(shí)和不斷完善，因此要充分發(fā)揮審計(jì)跟蹤制度的提醒和警示作用。

政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過充分發(fā)揮其在國家政策執(zhí)行過程中的事中監(jiān)督作用，首先能推動(dòng)國家法律法規(guī)、重大政策落實(shí)生根，其次也能推動(dòng)該國家微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順著宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)持續(xù)良好進(jìn)行下去，最后還能推動(dòng)該國國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行下去，同時(shí)保障國家重大政策的部署落實(shí)，充分發(fā)揮監(jiān)督性的警示制約作用。例如：2012年政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)全國社保資金，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)存在套取、亂用社保資金、管理不嚴(yán)和制度不完善的現(xiàn)象，認(rèn)真分析研究這些問題產(chǎn)生的根本原因，并對相關(guān)人員、領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了處罰，同時(shí)追回了部分損失資金，最大限度的保障了人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益，從而推進(jìn)了該政策的進(jìn)一步落實(shí)實(shí)施。

三、政府審計(jì)評價(jià)反饋國家重大政策的客觀績效

政府審計(jì)的目標(biāo)是對國家政策活動(dòng)執(zhí)行過程中的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行綜合判斷及評價(jià)，并把判斷及評價(jià)結(jié)果作為政策決策層及其相關(guān)部門對國家政策進(jìn)行必要調(diào)整和修正的依據(jù)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過開展較為靈活、覆蓋面較廣的專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，能夠客觀分析國家重大政策在執(zhí)行中的問題，客觀評價(jià)國家政策執(zhí)行的績效；通過運(yùn)用審計(jì)公告、審計(jì)信息、審計(jì)報(bào)告等反饋機(jī)制和網(wǎng)上監(jiān)控系統(tǒng)，對各級、各部門的經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效率、服務(wù)質(zhì)量、廉潔程度進(jìn)行電子監(jiān)督、系統(tǒng)綜合考核，并向社會公開國家政策績效量化測評結(jié)果，這樣就可以把政策效果轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過評價(jià)和反饋國家重大政策的客觀績效，分析經(jīng)濟(jì)行為的真實(shí)動(dòng)機(jī)和決策實(shí)施效果，科學(xué)、合理的預(yù)測所暴露經(jīng)濟(jì)行為即將產(chǎn)生的后果，及時(shí)預(yù)警，提出預(yù)案，建立完善經(jīng)濟(jì)效能的保障機(jī)制，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)管理層及時(shí)解決執(zhí)行不合理、管理不到位、政策績效低下等問題；有利于防止局部性的或苗頭性的問題轉(zhuǎn)變?yōu)槿中詥栴}，化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)或者使其降低到最低程度，在提升宏觀調(diào)控政策績效方面，能夠充分發(fā)揮建設(shè)性的服務(wù)促進(jìn)作用。

四、政府審計(jì)促使國家重大政策手段的協(xié)調(diào)配合

隨著經(jīng)濟(jì)體制的全面深化改革發(fā)展，已實(shí)施的國家重大政策也需要進(jìn)行適時(shí)糾偏調(diào)整，以確保政策本身制定的科學(xué)性，運(yùn)行的有序性。國家政策審計(jì)是建立完善政策糾偏調(diào)整機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要，政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展國家政策審計(jì)的過程中，能夠發(fā)現(xiàn)政策是否適應(yīng)當(dāng)前形勢，是否需要對政策進(jìn)行調(diào)整。政府審計(jì)的對象包括國民經(jīng)濟(jì)的職能部門和企業(yè)實(shí)體，全面掌握它們的經(jīng)營運(yùn)作、財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理及運(yùn)用等不同層面的情況，可以有效改善國家政策關(guān)聯(lián)部門之間的銜接，使國家政策決策部門的目標(biāo)更好的灌輸給各個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門和具體的執(zhí)行部門機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位，促使這些職能部門在充分理解政策初衷和愿景的基礎(chǔ)上，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，強(qiáng)化貨幣政策、財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控針對性、前瞻性、協(xié)同性，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善。政府審計(jì)機(jī)關(guān)在促使宏觀調(diào)控政策手段協(xié)調(diào)配和優(yōu)化政策資源配置方面，能夠充分發(fā)揮橋梁紐帶作用。

對國家政策活動(dòng)過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，檢查政策是否得到有效執(zhí)行，能夠?qū)φ邎?zhí)行后的有關(guān)數(shù)據(jù)和情況進(jìn)行對比分析，判斷政策的功能和作用的實(shí)現(xiàn)程度。政府審計(jì)是有效推進(jìn)國家政策實(shí)現(xiàn)不可缺少的力量，對于促進(jìn)國家政策的科學(xué)制定、有效執(zhí)行以及合理調(diào)整；對于完善國家政策的監(jiān)督機(jī)制、糾正調(diào)整機(jī)制、執(zhí)行反饋機(jī)制、效能保障機(jī)制、問責(zé)機(jī)制具有重大的現(xiàn)實(shí)需求和理論價(jià)值。